中國解決香港問題的始末（下）

蕭冬連

1983年9月，鄧小平在北京會見英國前首相希思（左五）

“談不好的話，明年9月我們也要單方面宣布1997年收回香港”

高峰會談之后，中英雙方開始了長達兩年多的談判，包括第一階段6輪非正式官方接觸和第二階段22輪正式會談。

1982年10月至1983年3月，中國外交部副部長章文晉（1983年1月起由外交部副部長姚廣繼任）與英國駐華大使柯利達在北京就談判的基礎與程序問題交換意見，先后進行了6次磋商。

第一階段談判艱難曲折，雙方立場對立，前5次會晤毫無進展。關于談判的基礎，英方堅持以維持香港的繁榮與穩定的共同目標為談判的指導原則，絕口不談主權移交;中方強調以恢復行使香港主權為前提，在這個前提下談香港的繁榮與穩定。會談首先要解決這個前提問題，前提問題解決了，其他問題就好談。雙方互不咬弦，形成“頂牛”之勢。

會場之外也是風波迭起。英國首相撒切爾夫人在公開場合，繼續宣揚“三個條約有效”論，同時頻繁打出“經濟牌”“信心牌”。香港和英國的一些輿論，把1982年以后香港經濟不景氣，歸結為“‘九七問題的困擾”，大講港人“恐共”心理，企圖以此增加談判桌上的籌碼，讓中方“知難而退”。中國的方針是以不變應萬變，穩坐釣魚臺。

香港還在英國人手里，香港的波動，英國人比中國人更著急。牌已經攤開，長期僵持對英國不利。1983年3月10日，撒切爾夫人致函中國政府領導人，表示若提出保證香港以后穩定繁榮的一攬子措施，就準備向議會建議“轉讓”香港主權。她希望中方能同意在下月開始舉行實質性會談。

研究了撒切爾夫人的信以后，中方認為英方在交還主權問題上立場有所松動。4月28日，中國政府領導人復信撒切爾夫人，表示中方同意盡快舉行正式談判。經過磋商，中英雙方于6月底就香港下一階段實質性會談的議程達成協議。這些議程包括為維持香港的穩定與繁榮而作的“九七”后的安排，從此后到1997年間的安排以及有關主權移交事項。

在與英國進行外交談判的同時，中國政府的對港基本方針政策也已確定。這個方案經過兩年多反復推敲、修改，廣泛征詢意見，其中吸收了不少香港人士的意見，日臻成熟。1983年3月27日，方案被上報給中共中央。4月4日，鄧小平批示：“我看可以，茲事體大，建議政治局討論。”22日，中央政治局舉行擴大會議，審議并原則批準了關于解決香港問題的12條基本政策。鄧小平在會上說，“十二條”可以作為談判的根據。他對談判結果作了預測，認為談判可能談好，因為我們的政策夠寬大的了，但也可能談不好。談判如果破裂怎么辦？鄧小平堅定地說：“談不好的話，明年9月我們也要單方面宣布1997年收回香港。”

1983年7月，中英開始了關于香港問題的第二階段會談。中方代表為副外長姚廣、外長助理周南，英方代表為駐華大使柯利達以及香港總督尤德等，雙方前后舉行了22次會談。

7月至11月，中英進行了第1～6輪會談。會談的主要議程是1997年后的安排。英方從第1輪會談開始，就采取了“主權和治權分離”的談判策略。柯利達所表達的英方立場，用一句話來概括，就是“以主權換治權”。他在評論中國的對港政策時，語氣傲慢，說這是“烏托邦”。“一個社會主義國家，要保留資本主義的香港不變化，是令人懷疑的。”中方堅持主權和治權不可分割的立場。姚廣指出，1997年中國要對香港恢復行使主權，是指包括恢復行使行政管理權（治權）在內的完整主權，1997年后英國政府既不必也無權參與對香港的管治。雙方申述各自的立場，會談沒有取得進展。

9月10日，鄧小平會見了來華訪問的英國前首相希思。他對希思說：關于香港問題，英國想用主權來換取治權是行不通的。我希望不要再糾纏在治權問題上，不要搞成中國單方面發表聲明收回香港，中英聯合發表聲明對兩家都有利。他說，希望撒切爾首相和她的政府采取明智的態度，不要把路走絕了。

鄧小平的話，并非虛張聲勢。談不成，中國將單方面聲明收回香港。這是中國的底牌，盡管中國不愿意看到談判破裂。中國于情于理都可以這樣做，也有這種力量。英國除了玩香港的“信心牌”“民意牌”，再沒有什么理由和手段能使自己留在香港不走。“信心牌”其實也不靈。不僅中國不為所動，而且香港經濟和人心的動蕩，使港英當局首當其沖。1983年八九月間，是香港人心最為浮動的時期，股市暴跌，港元狂泄，市民搶兌美元和搶購日用品，社會一片混亂。港英當局和英國政府雖然把它歸咎于中方的談判立場，但事實上已經看到，再堅持“主權換治權”已經行不通了，于是走出了實質性的一步。

10月14日，從倫敦返任的駐華大使柯利達約見姚廣，轉達英首相撒切爾夫人給中國領導人的口信，說對抗對香港、對中英雙方都不利。他表示照顧中方關于主權和治權的立場，愿在中方建議的基礎上，雙方作出持久的安排，以實現維持香港繁榮和穩定的共同目標。

英方立場的松動，使談判出現轉機。在第6輪會談（11月14日至15日）時，雙方終于達成新的協議，英國將不再堅持英國管治，也不謀求1997年后同香港的任何“權力聯系”，即不再謀求任何形式的“中英共管”，并理解中國方案的前提與基礎是1997年后整個香港的主權和治權應該歸還中國。至此，中英會談的主要障礙開始排除。

“要達成一份能使本港在1997年以后仍然繼續由英國管治的協議，是不切實際的設想”

1983年12月至1984年4月，進行了第7～12輪會談，主要議題依然是1997年以后的安排，以及過渡時期的有關事宜。由于英方不再提出與中國主權原則相沖突的建議，談判于是進入實質性階段，會場氣氛也輕松了許多。雙方會談代表發生變動，英國新任駐華大使伊文思接替柯利達任首席代表，中方首席代表由周南接替。140E3883-250C-4F02-94A0-8093D036A6B8

英方迫于形勢，從“以主權換治權”的立場后退。中方估計，此后英方可能接過中方的方案，在“高度自治”“港人自治”上做文章，繼續謀求對香港的影響力。不出所料，會談中，英方陸續向中方提交了14份“工作文件”，其內容包括香港法律制度、財政制度、對外經濟關系、貨幣制度、個人權利、政府結構、土地契約等。這些“工作文件”的格式，千篇一律，都以引用“中國建議”開頭，再闡述英方的立場，有些掛羊頭賣狗肉的味道。

由于英方認同以中國方案為談判基礎，雙方的立場逐漸接近。為推動談判進程，4月15日至19日，英國外交大臣杰弗里·豪應邀來京進行工作訪問，就上述問題同中國領導人交換意見。鄧小平與他進行了會談。雙方達成如下諒解：（1）關于達成協議的時間表，即談判期限，雙方各讓一步：1984年9月草簽，年底正式簽署協議文本。（2）中方同意從目前到1997年的13年，香港仍由英國管治;英方承諾從目前到1997年的13年間，英國政府“負責絕對以目前的方式去管治香港”，繼續維持其穩定與繁榮。（3）中方建議在香港設置中英聯絡小組，其性質只是聯絡，不是權力機構，聯絡小組可在北京、倫敦、香港三地開會。杰弗里·豪表示愿意考慮。

4月20日，杰弗里·豪在香港發表聲明說：現在可以肯定，“要達成一份能使本港在1997年以后仍然繼續由英國管治的協議，是不切實際的設想”。這是英國官方第一次公開宣布英國將于1997年把香港的主權與治權歸還中國。至此，第一議程的談判宣告結束。

英方雖不再堅持“九七”后的管治權，也不謀求任何形式的“共管”，但根本的東西沒有變，就是最大限度地保持英國對香港的長久影響。如英方一再以“最大程度的自治”來修改中方的“高度自治”的內涵，反對香港特別行政區直轄于中央人民政府;要求在港設立“英國專員”代表機構;要求中方原封不動地繼承英方在過渡期可能作出的改變，要求中方不在香港駐軍;等等。這些主張理所當然地被中方拒絕。其間還發生了一場關于香港駐軍問題的“風波”。

1984年5月2日，香港《明報》以顯著位置刊登了該報記者發自北京的一篇報道，說北京一位負責人表示，“九七”后中國不會在香港駐軍。這位負責人并不在有關香港問題的決策圈內，對中央的方針不甚了解。鄧小平看了香港的這篇報道，又聽人說黃華接受記者采訪時也說過這個話（實屬誤傳），十分震怒，拍了桌子。這樣重大的問題，不經中央授權怎么能亂講！

5月25日，鄧小平在人民大會堂東大廳會見出席六屆全國人大二次會議和全國政協六屆二次會議的港澳地區人大代表和政協委員，并對在場采訪的記者發表了一段談話。鄧小平對正欲退場的記者們說：“趁這個機會，我要對記者們說幾句話。”記者們一聽欣喜過望。鄧小平說：“正式代表中央政府對香港問題發言的有我、總理等，具體代表中國政府發言的機構是國務院港澳辦公室，主任是姬鵬飛;另一個是外交部，吳學謙是部長。除此之外，所有發言都無效。”鄧小平面帶慍色地說：我要在這里辟謠，關于“將來不在香港駐軍”的講話，是胡說八道！這不是中央的意見。鄧小平說：既然香港是中國領土，為什么不能駐軍？沒有駐軍這個權力，還叫什么中國領土！

鄧小平的這番話，震動了整個會場，在場的人都面面相覷。記者們退場之后，鄧小平繼續說：中國政府有權在香港駐軍，這是維護中華人民共和國領土的象征，是國家主權的象征，也是香港穩定和繁榮的保證。

第二天，香港的報紙以顯著位置報道了鄧小平的上述講話。鄧小平的這段話，一錘定音，駐軍問題再無討論的余地。

“就香港問題而言，三方面都能接受的只能是‘一國兩制……除此以外沒有其他辦法”

1984年4～9月，中英進行了第13～22輪會談。會談主要是研究解決遺留的具體問題和商定最后文件。6月1日，根據協議成立的大使級工作小組開始工作。中方組長為外交部柯在鑠大使，英方以英外交及聯邦事務部助理次官魏德巍（1987年出任港督后中文名字改為衛奕信）為首。工作小組的任務是負責研究和草擬文件，以便讓主要談判代表繼續探討原則性問題，加快談判進程。

7月27日至31日，英國外交大臣杰弗里·豪再次來京，就有關問題同中國領導人進行最后磋商。其中主要是解決雙方在中英聯合聯絡小組地點問題上的分歧，敲定中英協議主體文件。關于前者，雙方達成諒解，英方不再拒絕將聯合聯絡小組設在香港。中方同意聯絡小組在“九七”后繼續存在一段時間，聯合聯絡小組于1988年進駐香港，存在至2000年。至此，橫在第二項議程中的主要障礙被排除了。7月30日，雙方本著互諒互讓精神，就有關文件的形式和名稱及內容基本達成一致意見，協議采用“聯合聲明”的形式。

此后，談判進程加快，除原已成立的工作小組外，又成立了以魯平和麥若彬為首的臨時工作小組，專門負責研究土地契約、國籍、民航等問題。會談在外長、談判代表、工作小組三個層次上進行。9月17日，雙方就全部問題達成協議。至此，中英香港問題會談已實際結束。

9月26日，國務院港澳辦主任姬鵬飛與英國駐華大使伊文思草簽了聯合聲明，并在北京、倫敦、香港同時公布。

12月19日，《中英關于香港問題的聯合聲明》（以下簡稱《中英聯合聲明》）在北京正式簽字。中國領導人與撒切爾夫人分別代表本國政府在聯合聲明上簽字。鄧小平等中國領導人出席簽字儀式。1985年5月27日，中英兩國政府在北京互換批準書，《中英聯合聲明》正式生效。

《中英聯合聲明》除序言外，正文共八款，第一、第二款規定：中華人民共和國政府決定于1997年7月1日對香港恢復行使主權;英國政府于同日將香港交還給中華人民共和國。在第三款中，中國政府闡述了對香港的12條基本方針政策，內容主要有：根據《中華人民共和國憲法》第31條的規定，設立直轄于中央人民政府的香港特別行政區;除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，香港特別行政區享有高度的自治權，包括行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權;現行法律基本不變;香港特區政府由當地人組成;行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命;香港的現行社會、經濟制度不變，生活方式不變;香港特區將保持其自由港、獨立關稅地區和國際金融中心的地位，并保持財政獨立;香港特區可以“中國香港”的名義單獨地同各國、各地區及有關國際組織保持和發展經濟、文化關系;英國和其他國家在香港的經濟利益將得到照顧;香港的社會治安由香港特區政府負責維持;中國政府的上述方針政策在50年內保持不變。140E3883-250C-4F02-94A0-8093D036A6B8

1984年12月19日，中英兩國政府在北京正式簽署《中英關于香港問題的聯合聲明》。圖為鄧小平與英國首相撒切爾夫人一同步入簽字大廳

歷史遺留下來的香港問題，終于通過和平談判獲得解決。

香港問題為什么能解決？主要有兩個條件：一是由于中國強大起來了，是一個有力量、講信用、說話算數的國家。正如鄧小平所說：“中華人民共和國不是阿根廷，香港不是馬島。”如果說，在馬島，英國還能沿用炮艦政策去維護其舊日殖民遺產，那么，在香港，英國只有接受和平談判，舍此，別無他途。

其二，“一國兩制”的戰略搞對了。中國決心收回的香港，只能是一個“活港”，不能是一個“死港”。要保持香港的活力，就必須找到中國、英國與港英當局三方面以及其他外國投資者都能接受的方案。“一國兩制”是最佳方案。鄧小平說：“就香港問題而言，三方面都能接受的只能是‘一國兩制，允許香港繼續實行資本主義，保留自由港和金融中心的地位，除此以外沒有其他辦法。”

“我們非常關注13年過渡時期。只要過渡時期安排好了，我們并不擔心1997年后的事情”

從1984年12月19日《中英聯合聲明》正式簽署之日起，香港就進入了政權交接前的過渡時期。

1984年7月，鄧小平會見英國外交大臣杰弗里·豪時表示：“我們非常關注13年過渡時期。只要過渡時期安排好了，我們并不擔心1997年后的事情。”他希望過渡期內不要出現動搖港幣地位的事情，不要隨意增加人員和薪金、退休金金額，以免增加將來特區政府的負擔，港英政府不要自搞一套班子，將來強加于特區政府，不要讓英資帶頭轉走資金。他希望爭取英國合作，同時預料到過渡期不會平靜。

鄧小平的擔心不是多余的。在過渡期內，中英雙方既有合作，又有分歧和斗爭。英方在撤退香港之前，頻頻使花招，企圖在政制和法律上按下釘子，以保留它對香港的長久影響和干預。

《中英聯合聲明》簽署后的頭五年，中英在香港問題上雖然也有分歧和斗爭，但基本上保持了友好合作關系。

進入過渡期后，擺在中方面前的一項首要工作，就是著手制定香港特別行政區基本法。起草基本法，屬于中國內政范疇，但也是兌現中方在《中英聯合聲明》中的承諾。1985年4月10日，六屆全國人大三次會議決定成立基本法起草委員會，姬鵬飛為主任委員，全體委員59人，其中內地委員36人，香港委員23人。經過4年零8個月的努力，終于完成《香港特別行政區基本法》的起草工作。1990年4月4日，七屆全國人大三次會議通過《基本法》。該法自1997年7月1日起施行。

1985年《中英聯合聲明》生效后，中英聯合聯絡小組隨即成立，中方第一任首席代表是柯在鑠，英方為魏德巍。聯合聯絡小組于1985年7月在倫敦舉行了第一次會議，此后每隔一段時間輪流在北京、香港、倫敦三地舉行會議，1988年正式進駐香港。聯合聯絡小組的合作一度是有成效的，經過磋商，先后解決了一些關系香港未來經濟發展的重大問題，如由雙方出面同關貿總協定（世界貿易組織）有關方面磋商，達成了香港以單獨關稅區身份成為該組織締約方的協定，促成香港以準會員身份繼續作為亞洲開發銀行成員。中央授權香港同有關國家和地區談判并簽訂航空協議，以及香港設立單獨的船舶登記處等。

按照《中英聯合聲明》附件三的規定，于1985年6月在香港成立了中英土地委員會，負責處理每年批出的超越1997年6月30日年期土地契約的有關問題。每年土地交易的地價收入由港英當局與未來的特區政府平分。劃歸特區政府部分，由中方在港委托一個獨立委員會代管，以便日后移交特區政府。

1989年之前，中英雙方在“九七”前后政制銜接、立法局直選、首屆特別行政區政府如何成立等問題上，存在著分歧和斗爭，但基本上保持著合作。

《基本法》頒布之后，進入后過渡期。人們原本希望中英雙方更加緊密地合作，實現平穩過渡。但事與愿違，后過渡期沖突頻出，波瀾迭起。

1989年政治風波后，特別是東歐劇變、蘇聯解體之后，整個西方世界包括英國政府錯誤地估計形勢，以為社會主義的中國早晚會瓦解，因而在對華政策上重新采取敵對態度，進而在香港問題上的立場出現大后退，改變了與中方合作的態度，先后使出“經濟牌”“人權牌”“民主牌”，與中方較量。

新機場問題之爭

1989年秋，英方突然提出要在香港建一個新機場，耗資達1270億港元。這項跨越1997年而又耗資巨大的工程計劃，在公布前竟然沒有同中方進行過任何磋商。但由于建機場需要融資，償還債務勢必跨越1997年，又得不到中國政府的擔保，因而投資者都裹足不前。英方于是開始尋求中方的支持。

中國政府早就主張在香港建設一個新機場，問題的癥結在于：第一，英方的做法損害了中方的主權原則。在過渡時期，英方根本無權單方面就香港跨越“九七”的重大事務作決定。任何重大舉措事先未經中英雙方磋商、達成一致，就不能付諸實施。第二，涉及財政安排。若按英方的打算，必將用去香港大部分的財政儲備，而且還將留下大量債務由未來特區政府承擔，這不僅是慷他人之慨，而且是“你請客我買單”。照此下去，特區政府將無錢開張，而且負債累累。中方理所當然地作出了強烈反應。

從1990年10月開始，中英雙方就新機場問題展開談判。到1991年9月，兩國政府首腦在北京簽署了《關于香港新機場建設及有關問題的諒解備忘錄》。《備忘錄》規定：機場項目應符合成本效益，而且不在財政上給特區政府造成負債;超過50億港元的舉債，須由中英雙方協商一致;留給“九七”后特區政府使用的財政儲備以“不少于250億港元為堅定目標”。此后，英方又制造了一些麻煩，致使關于新機場問題的談判久拖不決，直到1995年雙方才達成一致。140E3883-250C-4F02-94A0-8093D036A6B8

1997年6月30日午夜至7月1日凌晨，中英兩國政府香港政權交接儀式在香港會議展覽中心舉行。圖為交接儀式上，中華人民共和國國旗和香港特別行政區區旗同時升起

“人權法案”之爭

在《基本法》通過幾個月后，英方不顧中方的一再反對，在1991年6月由港英立法局通過了《香港人權法案條例》。

聯合國有兩個人權公約，即《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利國際公約》。為了使這兩個公約適用于香港，《基本法》寫明，兩個人權公約適用于香港的有關規定繼續有效，并通過香港特區法律予以實施。當征詢英方意見時，英方表示過，英國雖是兩個國際人權公約的簽字國，但在香港和英國，人權公約是通過普通法、法例和行政措施來履行的，不必制定專門的人權法。然而，1989年政治風波后，英方一面追隨美國誣蔑中國“侵犯人權”，一面急急忙忙在香港通過“人權法案”，并且賦予“人權法案”凌駕于香港所有其他法律之上的地位，實質上是架空了《基本法》。接著，英方又以“人權法案”為依據，大肆修改香港原有法律。例如，原來的《公安條例》規定舉行游行集會須事先向警方申請牌照，現改為只要事先知會警方即可;又如在《社團條例》中，廢除了禁止香港的政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯系的決定;等等。

中方在法律問題上與英方進行了堅決斗爭。中國政府發表聲明，宣布對“人權法案”，中方保留采取必要措施的權利。預委會成立后，中方對所有香港現行法律進行審查，并向全國人大常委會提出了處理意見。1997年2月23日，第八屆全國人大常委會第二十四次會議通過有關決定，正式宣布《香港人權法案條例》中有關凌駕地位的條款及對《社團條例》《公安條例》的重大修改，將不采用為香港特區法律。

“政改方案”之爭

1992年7月9日，彭定康接替衛奕信，就任英國女王委任的最后一屆港督之職。選定彭定康為港督，表明英國在香港問題上的政策有了重大調整。

彭定康到任后最大的一個動作，就是打著“發展香港民主”的幌子，拋出了對香港當時政治體制作出重大改變的一套政制改革方案，簡稱“政改方案”。1992年10月拋出的這一方案對香港1994年、1995年三級政制架構，即區議會、區域市政局和市政局、立法局的選舉提出了一套具體安排，實際上是要在1995年最后一屆立法局選舉中推行變相的“全面直選”。

眾所周知，英國統治香港以后，港督都是英王委派的，大權獨攬。從1843年至1985年142年間，立法局議員都是由港督委任的。直到1985年才開始有少數間接選舉產生的議員，1991年第一次引入直接選舉。本來，《基本法》已經按照循序漸進和均衡參與等原則，設計了香港民主逐步發展的進程，在1990年一二月間《基本法》起草的最后階段，中國外長錢其琛與英國外交大臣赫德曾互通了7封信，就1995年香港最后一屆立法局的選舉安排如何與《基本法》相銜接達成協議和諒解。其中包括：英方保證把1991年立法局直選議席限制在18席，中方同意1995年最后一屆立法局和1997年特區第一屆立法會的直選議席由18席增加到20席，同意立法會中非中國籍和在外國有居留權的永久居民，由原來規定的不得超過15%增加至20%。

英方推出彭定康的“政改方案”，既違反了《中英聯合聲明》，又違反了與《基本法》相銜接的原則，同時把中英之間達成的諒解和協議棄之不顧。其實質不是要不要民主，不是民主快與慢的問題，而是講不講信義的問題。

事實上，在中英談判之初，英方就開始考慮過使香港成為“完全獨立和自治”的政治實體，搞一個“新加坡第二”。撒切爾夫人在回憶錄中曾說：1983年1月底，“我自己已對我們的目標作過一些根本性的考慮。我提議，鑒于談判缺乏進展，我們一定要發展香港的民主架構，以在短期內完成獨立或自治的目標，如像我們曾在新加坡所做的那樣”。在整個中英談判過程中，以及《中英聯合聲明》簽署之后，英方始終沒有放棄這種努力。其目標，就是讓香港“實質上獲得獨立”。只是到了彭定康任上，更加無所顧忌了。與彭定康相呼應，英國外交次官顧立德在香港散布“《基本法》是可以修改的”荒謬言論。

彭定康的“政改方案”公布后，引起中方強烈反應，外交部、國務院港澳辦和新華社香港分社發言人先后發表談話，指出該方案“三違反”的實質，要求英方改弦易轍。為了使世人了解事實真相，中方提出，英方也不得不同意，于1992年10月底同時公布了1990年一二月間中英雙方有關香港問題的7個文件。11月，國務院副總理朱镕基在訪問英國時指出，英方在未同中國商量的情況下，單方面公布施政綱領，違反了《中英聯合聲明》和《基本法》，缺乏合作的誠意，后果應由英方負責。中國政府對未同中國商量而在香港采用的“憲制”，在1997年7月1日之后將不予承認。

朱镕基的講話，震動了英國和香港。盡管彭定康急急忙忙訪問了中國臺灣、加拿大和日本，尋求支持，欲使香港問題國際化，英國的盟友加拿大、美國、澳大利亞都明確表示支持彭定康的“政改方案”。但在英國和香港，批評指責之聲仍不絕于耳。英國的一些有遠見的政治家，如議員羅伯特·艾德禮、前任港督衛奕信都對此提出警告。香港各報刊也紛紛發表評論，譴責彭定康的行為有損中英關系和港人利益。

1997年7月1日0時，中國人民解放軍駐香港部隊接管香港防務

英方的聲明實際上反映了一種“無可奈何花落去”的心情。英方現在不愿意看到的情況，恰恰是他們自己造成的

無論港英當局怎樣折騰，“九七”后取舍予奪之權操在中國手里，它又無可奈何。非但如此，英方的舉動自己破壞了“九七”前后政制銜接的橋梁。

本來，在香港立法機關方面，中國設計了一個“直通車”安排，就是如果港英1995年的最后一屆立法局的組成符合《基本法》的有關規定，產生出來的60名議員經過一個簡單的確認程序，可以直接過渡成為香港特別行政區第一屆立法會的議員，任期一直到1999年。由于英方一意孤行，雙方之間舉行的17輪會談因毫無進展而破裂，“直通車”安排也隨之毀棄了。中方決定以我為主，加緊特別行政區的籌建工作。

1993年7月，全國人大常委會成立了香港特別行政區籌委會預備工作委員會，簡稱“預委會”。預委會在籌委會成立前，進行前期準備工作。

1994年8月31日，全國人大常委會作出決定，宣布港英最后一屆三級政制架構，即立法局、市政局和區議會，將于1997年6月30日隨英國對香港行政管理的結束而終止。

1996年1月26日，香港特別行政區籌委會在京成立。籌委會由150名委員組成，其中內地委員56名，占37%;香港委員94名，占63%。

12月11日，由400名香港各界人士組成的行政長官推選委員會，以無記名投票方式，選舉董建華為第一任香港特別行政區行政長官。12月16日，李鵬總理簽署了有關任命，江澤民主席會見了董建華。董建華得到中央政府的充分信任和全力支持。

10天之后，香港臨時立法會選舉產生。由于英方的行動破壞了“直通車”安排的條件，為了避免立法空缺現象，預委會和籌委會決定，設立一個臨時立法會，其工作時限為自成立至1998年6月30日。臨時立法會本應在香港選舉，由于英方不予合作，移至深圳。

英方起初認為中方關于“另起爐灶”的聲明只是嚇唬而已。當中方作出成立臨時立法會、臨時區域組織的決定之后，英方的幻想徹底破滅。就在臨時立法會選舉的前一天，英國外交大臣里夫金德發表聲明，對成立臨時立法會表示反對，揚言要將這一問題交由國際法院“仲裁”。港英當局也發表聲明呼應。翌日，中國外長錢其琛在選舉當日的會議上講話，辛辣地指出：英方的聲明實際上反映了一種“無可奈何花落去”的心情。英方現在不愿意看到的情況，恰恰是他們自己造成的。早知今日，何必當初？

當選的60名議員具有廣泛的涵蓋面和包容性。34名參選的時任立法局議員，除1人外，全部當選。

1997年1月24日，董建華任命了由11名成員和1名特別顧問組成的第一屆行政會議。2月17日，他又提出了特區第一屆政府23名主要官員的名單，報請中央人民政府予以任命。其中，除時任律政司是英國人不能留任，另一位廉政專員不愿留任外，其他21名主要官員都是港英政府中的時任官員，保證了香港公務員隊伍的穩定和平穩過渡。

香港回歸大局已定，香港人心也更加穩定，信心增強，移民回流。英方在臨撤退前做手腳，只贏得流水落花，傳為談資。

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