新自由主義的政策轉向與當代墨西哥的印第安人問題

張青仁 包媛媛

【摘 要】在經濟危機的背景下，墨西哥政府二十世紀八十年代開始推進新自由主義的改革，民族事務治理模式也呈現出從革命民族主義到新自由主義的轉變。革命制度黨政府承認了多元文化主義的理念，將印第安人定義為市場經濟中自由、獨立的新自由主義公民。取消了國家社團主義制度下的農業保護政策，自由化、市場化與私有化成為民族政策的重要面向。持續三十余年的新自由主義改革加劇了墨西哥社會的兩級分化，造成了印第安人貧困問題的普遍發生。私有化、市場化的改革也嚴重侵犯了印第安人的基本權益。新自由主義的民族政策違背了公平、正義等多民族共生發展的基本前提，構成了當代墨西哥印第安族群運動新的政治經濟基礎。

【關鍵詞】墨西哥;新自由主義;印第安問題;民族事務治理

【作 者】張青仁，中央民族大學民族學與社會學學院教授，博士，國家民委區域國別研究基地“拉丁美洲社會文化中心”主任。北京，100081。包媛媛，北京城市學院國際文化與傳播學部講師，博士。北京，100083。

【中圖分類號】D73/77 ?【文獻標識碼】A ?【文章編號】1004-454X（2022）02-0131-0010

墨西哥大革命后，在革命民族主義的支配下，執政的革命制度黨力求解決殖民時代以來一直困擾墨西哥的印第安人問題，大力推進民族國家的一體化建構。在此過程中，印第安文化被確認為墨西哥民族國家的基石。通過公立教育的普及和國家社團主義制度的建立，印第安人被整合進民族國家的序列。土地分配與村社土地所有制的方式滿足了印第安人的土地訴求。這一系列措施的實施解決了困擾墨西哥數百年的印第安人問題，在相當長的時間內實現了墨西哥民族國家的穩定。然而，二十世紀八十年代后，由于經濟危機的發生，在國內外環境巨變的背景下，墨西哥政府開始推進新自由主義的改革。墨西哥的民族政策出現了從革命民族主義到新自由主義的大幅轉向，由此導致了印第安人問題的出現與抗爭運動的持續爆發。

對于新自由主義與墨西哥的印第安人問題，學界已經有了很多的研究。大部分觀點認為，新自由主義的改革幫助墨西哥度過了經濟危機，卻使印第安民族的政治權利受到侵害，經濟和文化發展處于落后狀態，[1]導致印第安人抗爭運動的頻繁發生。[2]1994年1月1日，墨西哥印第安人聚居的恰帕斯州爆發了反對新自由主義的薩帕塔運動，并于兩年后在恰帕斯州召開了全面反對新自由主義的洲際大會。[3]印第安人組織的薩帕塔民族解放軍占領了恰帕斯州的大量山地，建立了以印第安人為主體的自治區。[4]時至今日，薩帕塔民族解放自治區仍然是是墨西哥社會中的重要存在，而薩帕塔運動之外印第安人的抗爭運動更是持續不斷。

學界普遍認為，印第安人抗爭的原因在于九十年代新自由主義改革與憲法的修訂對村社土地所有權的剝奪和貿易一體化對農產品價格的影響。[5]然而，新自由主義民族政策的實施代表的是民族治理模式的轉變，[6]對少數民族印第安人的影響是多方面的。筆者在恰帕斯州對當代印第安人運動的實地田野調研亦表明，印第安人抗爭的并非僅是新自由主義的改革對其經濟利益的侵害，亦無涉分裂國家、謀取獨立的訴求，其最終目的是呼吁墨西哥政府改變新自由主義的政策，建立一個平等、自由的新的發展秩序。這既宣告了新自由主義的民族政策的失敗，同時也在一定程度上反駁了既有的學術研究將新自由主義的民族政策等同于經濟改革的簡單論斷。此外，墨西哥政府推動的新自由主義的改革并非一蹴而就，而是一個長時間的、持續推進的過程。新任總統、國家復興運動（Movimiento Regeneración Nacional）的領袖洛佩斯·奧布拉多爾（López Obrador）在2018年的就職演說中16次提及新自由主義，認為持續三十多年的新自由主義改革是當前墨西哥社會諸多問題出現的根源所在。因此，應當打破二十世紀九十年代的時間節點，在更長的時間段里審視墨西哥政府新自由主義的民族政策及其對印第安人的持續影響。

基于此，本文對二十世紀八十年代以來墨西哥政府推行新自由主義的改革的具體過程和內涵構成進行梳理，并對這一政策下民族問題的治理邏輯和發生路徑予以分析。在文獻和田野梳理的基礎上，對新自由主義民族政策的消極影響及其局限性予以呈現。在此基礎上，對如何理解當代墨西哥的印第安人問題、探尋全球化時代民族問題的治理路徑等問題進行思考。

一、二十世紀八十年代新自由主義改革在墨西哥的發生

二十世紀九十年代末，墨西哥大革命結束后，在革命民族主義的支配下，革命制度黨改變了殖民時代以來對印第安人的區隔與排斥，確立了將少數族群的印第安人融入民族國家的一體化政策。在這一政策的框架下，革命制度黨肯定了印第安人的文化，確立其作為墨西哥民族國家基石的地位。此外，革命制度黨通過國家社團主義制度的建立，以職業社團的方式實現對民眾的整合。這是一種政治約束與利益誘導機制結合的制度。革命制度黨試圖通過這一制度，將文化層次上的印第安人轉變為職業層次上的農民，實現對印第安人的整合。此外，其亦開始為印第安人分配土地，立法建立印第安村社集體土地所有制，為印第安人提供低息貸款與農業補貼，滿足了印第安人的多重訴求。雖然有著威權傳統的遺留，但革命民族主義支配下的民族政策表現出福利國家的屬性。正是在這一制度下，墨西哥初步建立了國家保護主義的工業與農業體系，民族問題也得到了很大程度上的緩和。

然而，長期的一黨執政、威權傳統的遺留、國家對經濟社會的全方面滲透與保護主義的經濟體制在相當程度上惡化了墨西哥國內的經濟秩序。二十世紀七十年代，在全球石油價格大漲的當時，墨西哥政府依靠境內發現的石油資源和外資借款迅速發展經濟。1982年石油價格的大幅度下跌使得墨西哥政府陷入了嚴重的債務危機中，造成了通貨膨脹、貨幣貶值和政府負債嚴重等一系列嚴重的問題。在這一背景下，部分曾經在美國接受過訓練的革命制度黨的技術官僚主張以新自由主義的改革應對經濟危機的壓力。雖然這一主張遭到部分革命制度黨領導人的反對，但在包括美國政府、世界銀行的支持下，墨西哥政府最終開始了新自由主義的改革進程。4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

雖然學界通常將1982年墨西哥政府遭遇債務危機視為新自由主義改革的起點，但墨西哥政府經濟策略的轉變卻是發生在1985年。當年，墨西哥政府因為經濟危機陷入困頓，世界銀行以貿易自由化為前提，給予了墨西哥政府5億美元的貸款。執政的馬德里（Madrid）政府通過了《關稅自由貿易協定》，宣布推行經濟的結構性變革，降低甚至取消了出口產品的補貼。1986年墨西哥政府成為關稅與自由貿易協定國。在此后的幾年里，馬德里政府將關稅的整體水平減半，最高關稅更是從100%降低至20%，由此在相當程度上實現了進口自由化。[7]177

與馬德里相比，薩利納斯（Salinas）的改革更為徹底。薩利納斯以完成新自由主義的重組為執政訴求。執政期間，貿易自由化和私有化得到了進一步落實。此外，薩利納斯亦將新自由主義的改革推進至農業與能源的領域。具體來說，薩利納斯通過“穩定與經濟增長公約”取代了國家社團主義時期國家與商業、農業部門以及勞動力之間的經濟團結協議。通過對私人投資的鼓勵與引入，使得國家的出口制成品和基礎設施的公共投資得到了大幅度增長。薩利納斯政府還通過了金融改革的法律，商業銀行業務在1990年重新開始。薩利納斯政府鼓勵金融集團的整合，廢除了限制私人投資和價格控制的條款。私有化的推動是薩利納斯新自由主義改革的另一重點。薩利納斯試圖通過對于國有經濟的私有化改革，激活經濟增長的動力。在其操控下，在其執政期間超過93%的重要的國有經濟部門在公開市場上出售。此外，為徹底推進農業生產自由化，薩利納斯政府于1992年發起了對于憲法27條的修改，廢除憲法27條對于村社土地所有權（ejidos）保護，禁止和限制外國資本投資投資土地的規定。這一條文的修改，等同于放棄了墨西哥革命的重要遺產，對墨西哥社會，尤其是印第安民眾產生了重要的影響。[8]

與激進的薩利納斯相比，繼任者賽迪約（Zedillo）執政的6年并沒有太多的活動空間，其更多充當了新自由主義改革看門者的角色。執政期間，賽迪約成功地控制了墨西哥的債務和赤字預算。通過保護銀行儲蓄基金的提供，政府為商人銀行提供前所未有的支持，降低了墨西哥金融的脆弱性。[9]此外，賽迪約在一定程度上提高了墨西哥政府公共預算開支，這對緩解新自由主義改革帶來的社會危機和民眾信任的重建具有著重要的意義。[10]總體上來說，新自由主義的改革將墨西哥從經濟危機中拯救，并推動著墨西哥國內經濟社會結構的根本性變革。在進一步強化墨西哥對美國經濟依附性的同時，一個自由、開放的國內市場已經形成。然而，自由化的政策并沒有帶來持續的經濟發展。一方面，出口市場的打開在很大程度上沖擊了墨西哥民眾賴以依存的農業，大量廉價農產品的涌入導致了農民破產、失業現象的普遍出現;另一方面，美墨之間的經濟和技術發展水平的巨大差異，使墨西哥在美墨貿易中的收益非常有限，大多數小型企業、服務業和農業公司在自由化的沖擊中遭受重大打擊。此外，新自由主義改革加劇了墨西哥國內的兩級分化，導致了持續性貧困和收入不平等現象的增加，這在印第安人聚居的恰帕斯州表現得更為明顯。[11]

二、新自由主義政策下墨西哥民族政策的調整及其基本內涵

墨西哥政府的新自由主義改革，在很大程度上推動著民族政策的轉變。事實上，在二十世紀六十年代后，革命制度黨以整合為主的民族政策就曾遭到民眾的批判。1968年奧運會前夕，墨西哥政府與國立自治大學學生之間的沖突以及傷亡事件的發生導致人類學者與民族國家之間關系的破裂。越來越多的人類學者開始反思墨西哥政府一體化的民族政策。此后，文化多元主義的概念逐漸傳入墨西哥，并得到了墨西哥學界與社會的認同。在新自由主義改革推動民主化轉型的大趨勢下，墨西哥的民族政策出現了大幅度的調整，呈現出從革命民族主義向新自由主義的巨大轉型。

（一）墨西哥民族政策調整的核心思想：新民族主義

1991年11月1日，薩利納斯總統執政三周年發表的國情咨文，代表著墨西哥政府執政思想的根本性變化。在國情咨文《本世紀最后10年的新民族主義》一章中，薩利納斯總統認為：“把民族主義看作是由昨天（今天已不再適用）的公共政策組成的慣用的、凍結了的建議，這是歪曲，對此我們必須予以拒絕。”“不是在民族主義的那些山窮水盡的表現形式中或者在放棄和屈服之中進行選擇。民族主義是強化民族的東西，不是對過去的方式和特點的懷念，在當前的世界格局中，這種懷念不僅不會強化，反而削弱民族，使民族變得更加脆弱，降低它的生存能力。”[12]133進而，薩利納斯總統宣稱，墨西哥的執政思想進入到由革命民族主義轉向新民族主義的階段。“當代并面向世紀的墨西哥的民族主義繼承了源于歷史的原則，它必須改變自己的表現形式以確保實現4項基本原則：捍衛我們的主權，尊重自由，在全面繁榮的環境中堅定不移地促進公正和發展民主。”[12]133

革命民族主義是二十世紀墨西哥大革命的寶貴遺產，也是革命制度黨長期執政的思想來源，代表著在民族主義思潮的影響下，墨西哥建立民族國家的努力。在革命民族主義思潮的支配下，墨西哥對外表現為一種防御性、保守型與保護型執政面向。在對內的層面上，表現為威權主義理念下民眾主義的制度取向，通過國家社團主義制度實現對民眾的控制。然而，薩利納斯總統在國情咨文中對主權、自由、公正與民主的強調，以及對新民族主義的推崇卻在很大程度上宣告著墨西哥革命民族主義執政思想的改變。在依靠國外資本度過經濟危機后，墨西哥政府不僅尋求在經濟上融入資本主義的世界體系，更在制度上傾向于向自由主義的北方鄰居看齊。因此，革命制度黨不再強調世界體系對其的邊緣化與侵害，而是加入北美自由貿易區，承認并主動融入自由主義的經濟市場體系。在對內統治上，革命制度黨不再強調對民眾的整合與控制，而是以建立自由、民主的國家自居。這對墨西哥民族政策的影響是巨大的。

（二）正式承認多元文化主義的理念，建立“新自由主義的公民身份”，將印第安人定義為市場經濟中自由、獨立的主體4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

在革命民族主義的理念下，革命制度黨在整合思維的框架下與印第安人建立了政治庇護與利益誘導的關系模式，確立了以印第安文明作為民族國家基石的意義。1917年頒布的憲法，通過印第安村社集體所有的土地制度解決了印第安人的土地問題。然而，革命制度黨的一系列舉措并不在于真正承認印第安人的多元文化，給予其平等的發展機會，而是在民族國家的話語體系下，為文化差異的印第安人尋求身份標簽與安置機制。因此，革命制度黨將對印第安人問題的解決限定在了土地的范疇和國家保護主義的農業體系上;對印第安人身份認同也限定在了農村，并試圖通過這一機制，將文化層次上的印第安人轉變為經濟層次上的農民。

二十世紀六十年代以后，國際社會少數族群運動的發展以及聯合國通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》推動著多元文化主義在世界范圍的傳播。革命制度黨統治的式微、墨西哥國內政治環境的變化以及印第安人族群運動的零星出現進一步推動著這一理念在墨西哥的傳播。然而，直到二十世紀八十年代末，在新自由主義改革的語境中，多元文化主義概念才得到革命制度黨政府的承認。需要注意的是，革命制度黨對多元文化主義的認同與印第安人對多元文化主義的倡議并非一致。印第安人意在通過多元文化主義的訴求，要求革命制度黨政府改變持續六十多年的整合導向，尊重印第安人文化傳統與文化身份，建立一個公平、正義、包容印第安文化的社會。革命制度黨則希望通過對多元文化主義理論的借用，在尊重印第安人身份與印第安傳統文化的名義下，解除革命制度黨政府與印第安人的庇護關系，確立印第安人作為獨立的新自由主義公民的身份，進而為農業與農村領域的自由主義改革掃除障礙。

印第安人新自由主義公民身份的承認是通過一系列法律政策的調整實現的。1990年，墨西哥政府批準了國際勞工組織《土著和部落人民》的第169條公約，目的在于依據《土著和部落人民》通過第169條公約中的第六條第一款，即“在實施本公約的條款時，各政府應該：當考慮立法或行政措施時，通過適當的程序，特別是通過其代表機構，與可能受直接影響的有關民族進行磋商”[13]的規定，為后續的憲法改革打下基礎。1992年隨著哥倫布“發現美洲五百年”紀念日的臨近，包括墨西哥在內的拉丁美洲許多國家都爆發了反對殖民主義的土著運動。在這一契機下，薩利納斯政府正式推動了對大革命遺產的憲法的改革。新修訂的憲法第四條規定：“墨西哥民族的多元文化起源于印第安人民。憲法將保護和促進其語言、文化、習慣、風俗、資源和特定社會組織形式的發展，并保證其成員得到國家有效的管轄。在涉及到他們作為當事人的土地的審判與訴訟中，他們的習慣法與實踐將在法律允許的條件下得到考慮。”[14]

憲法第四條的改革正式承認了印第安人多元文化身份，革命制度黨意在以此為外衣，確立印第安人獨立的、自由的新自由主義公民的角色。利用修憲的契機，革命制度黨加快推進推動農業領域的私有化和市場化的改革。正因為如此，雖然憲法第四條的修正提及將以不同形式保護和促進土著人民的發展，并在土地等問題的處理中尊重土著社群的習俗，卻從未得到落實，也沒有出現任何配套的法律。在憲法第四條的結尾，革命制度黨迫不及待地提及土地這一涉及到印第安人的自由主義經濟發展的關鍵性問題，并在憲法的第27條修改中進一步處理這一問題，從而推動著徹底的自由化和市場化。

（三）在構建自由市場的語境下，墨西哥政府取消了國家社團主義制度下的農業保護政策，自由化、市場化與私有化成為民族政策的重要面向

為了構建資本流通的自由市場，包括土地分配、農產品最低價格保護制度等一系列利益誘導與政治約束的革命民族主義的政策與制度被終結。原有的價格保護制度，一系列針對民眾的保障制度也被推向市場。自由化、市場化與私有化成為新自由主義改革背景下墨西哥民族政策調整的基本面向。

自由化與市場化突出表現在對土地問題的處理上。二十世紀初墨西哥大革命最為珍貴的遺產在于對印第安人土地問題的解決上，并以憲法的形式對印第安人的土地所有權予以保護。1917年頒布的憲法第27條是這樣規定的：國家領土范圍內土地與水流之所有權本屬國家，國家有權利，并正行使權利，將土地與水流之所有權轉移私人，因此構成私產。除非因公共福利并經補償，不得剝奪私產。國家在任何時候皆有權利對私產加以限制，以利公益之需要。確立了持續向印第安人分配土地的政策，并寫入了憲法第27條：應采取必要措施以分散大地產;發展小土地持有制;建立擁有必不可缺之土地與水源之新農村居民中心點;獎勵農業，防止破壞自然資源，并保護財產免受不利于社會之損害。為了確保對印第安人土地所有權的保護，憲法27條的第2條、第4條明確規定了教會與商業公司不能買賣鄉村財產即土地：稱為教會之宗教團體，不論其信仰為何，在任何情況下皆不得具有合法資格取得、持有或管理不動產或以此等不動產作抵押之貸款;各宗教團體目前如持有此等不動產或貸款，無論自管或經由第三者代管，應全部歸屬國家，任何人皆有權檢舉如此持有之財產……此后設立供公共信仰用之一切場所皆應為國家財產。商業股份公司不得取得、保有或管理鄉村財產。憲法的27條的第6條更是明確了對于作為集體的印第安村社對于土地所有權的保護：共有人所共同持有之財產、位于私人財產內的居民點、印第安人村莊、部落聚集點和其他居留地，無論在實際上或依據法律，凡保持其共有性質者，皆有合法資格共同享有屬于彼等之水流、森林和土地。[15]286～287

在新自由主義改革的背景下，解除1917年憲法對土地商品化的束縛，構建資本自由流通的市場，推動著薩利納斯政府對憲法改革的推動。1992年新修訂的憲法第27條大幅度地取消了各位團體對于土地所有權獲得的規定，原有27條第4條被修改為“商業股份公司可以是鄉村土地的所有者，但僅限于實現其目的所必須的范圍內”。此外，憲法第27條的第7款，更增加了便于土地買賣、轉讓的規定：

針對鄉村土地共有者采取最適合他們使用生產資源條件的意愿，法律規范村社土地共有者對土地和每個土地共有者對其土地運用的權力。同時，法律將制定程序，使得村社土地共有者與州政府、第三方之間相互聯系，獲得土地使用的權利。在村社土地共有人之間，在人口核心人群中實現土地所有權的轉移。同時將在社區建立要求與規定，社區議會將以此授權共有者管理其擁有的土地，在土地出售的情形下，法律規定的優先權將得到尊重。[16]4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

此后，在1992年憲法基礎上重新修訂的農業法進一步推動了市場與自由化的基本面向。在放開對印第安村社土地束縛，允許土地作為土地作為擔保資產、參加股份公司和進入市場買賣交易的同時，完全承認村社土地的私有化。主張需經過對農莊土地的劃界定權（Procede）、村民委員會（Asamblea Ejidal）協商決定與完全控制（Dominio Pleno）等程序，印第安村社的集體土地即可買賣。[17]

在土地私有化之外，革命制度黨政府逐步改變了此前的農業補貼與農村信貸政策。二十世紀八十年代，革命制度黨逐步取消了12種基礎農作物中5種的生產者價格支持。作為墨西哥農業領域政府干預的國有企業——國營民生公司（CONASUPO）進行了私有化和市場化的改組，在逐步取消對于農產品的市場干預后，完成了私有化的轉型。此外，墨西哥政府還在1991年建立了農業市場委員會，推動了農業國有企業的私有化的改革，亦推動農村信貸業務向商業銀行轉移等。[18]

三、新自由主義改革與印第安人生存境遇的惡化

持續推動新自由主義改革的革命制度黨多位總統都曾公開表示，新自由主義的改革將會使墨西哥經濟“重新煥發生命”，將給國民帶來一系列收益。革命制度黨的政治精英們試圖通過自由市場的建立，在壓縮政府職能、度過經濟危機的同時，以市場、資本的力量激發墨西哥社會的活力，改變大革命后墨西哥社會僵化的格局，推動墨西哥經濟社會的持續發展。然而，民主環境的缺乏、威權傳統的長期遺留使得墨西哥社會在新自由主義改革后迅速出現了商業精英與寡頭集團的融合。在民主轉型的背景下，革命制度黨強化了與改革中獲得利益的商業精英們的聯系，并通過威權傳統的繼承、政策性方式為其創造壟斷性優勢，與之形成依托性關系，由此造成了寡頭政治和裙帶資本主義的迅速發展。新自由主義改革的推進，也成為壟斷寡頭迅速形成、普通民眾利益持續受損的過程。[19]

各項數據表明，雖然在預期壽命、兒童死亡率和極端貧困等一些方面取得了進步，但新自由主義的改革在很大程度上導致貧困人口數量的增加和收入不平等現象的加劇。特雷霍（Trejo）和瓊斯（Jones）指出，在1984年至1992年期間，除了最富有的10%的民眾的收入大幅增加之外，墨西哥大部分民眾的經濟收入都出現了大幅度的下降。[20]根據杜塞爾（Dussel）的統計，占墨西哥總人口10%的最富有階層的收入集中度從1984年的33%上升到1989年以后的38%左右。與此同時，占墨西哥總人口50%的最貧窮人口的收入份額從1984年的21%下降到1996年的19%，貧困和極端貧困人口的數量從63.3萬增加到6780萬。[21]154～157墨西哥國家人口與統計局的數據顯示，從1992年至1996年，墨西哥全境遭遇食物短缺的貧困人口比重從21.4%上升至37.4%，而財產短缺人口的比重從53.1%上升至69.0%。[22]

新自由主義的改革，對于以印第安人為主體的農民群體影響最大。取消政府支持、廢除價格保障、減少補貼與取消關稅壁壘極大地沖損害了印第安人的利益，造成了農業破產的普遍發生。以印第安人聚居的恰帕斯州為例，當地農民主要以種植玉米和咖啡為生。由于自然條件與技術水平的差異，美墨兩國農業生產的成本有著極大的差異。世界銀行1989年的統計數據顯示，墨西哥一噸玉米的生產成本是258.62美元，在美國則為92.74美元。簽署北美自由貿易協定后，墨西哥本國玉米的價格暴跌48%。[23]咖啡的情況亦是如此。2014年筆者曾經對恰帕斯州印第安村社進行田野調查，不少村民反映，在1990年至1994年間當地居民主要收入來源的咖啡收購價從46比索/公斤下跌到6比索/公斤。印第安農民辛苦勞作一年，所得收入甚至不夠償還農資開銷。在農業破產普遍發生的背景下，印第安人貧困率大幅上升。墨西哥國家人口與統計局的數據顯示，在1990年至2000年的10年間，恰帕斯州遭遇食物短缺的貧困人口占比從46.2%上升到53.3%，財產短缺的貧困比重從75.1%上升到79.1%。[24]燃料與能源補貼的取消、農業信貸計劃的停止急劇惡化了農民的生存狀態，破產的農民不得不離開農村，遷徙至周邊城鎮生活。墨西哥國家人口與統計局的數據顯示，1990年墨西哥全國農村人口比重為29%，這一數量在1995年降低至27.3%，2000年降低至25.2%。[25]

新自由主義改革對于印第安人影響的第二點在于對土地問題的處理上。土地不僅是印第安人生產生活的資本，更是印第安社會組織的基礎，也是殖民時代以來印第安人抗爭運動持續爆發的根源。如前所述，對于土地問題的處理是二十世紀墨西哥大革命最珍貴的遺產。1917年通過的憲法第27條確立了革命制度黨政府向無地農民持續分配土地的制度，建立了印第安村社土地公有的制度，并以法律的形式禁止資本等涉足。這一法律的通過，對大革命后印第安社會的穩定與社會秩序的恢復起到了極大作用，也從根本上解決了困擾印第安社會幾個世紀的土地問題。雖然有研究表明，大革命后不同領導人在土地分配的態度上搖擺不定，數量上也存在階段性的波動，[26]218～235但長達數十年持續性的土地分配給予了無地的印第安農民希望，他們始終相信只要等待就能獲得土地。然而，土地分配的中斷無疑宣告了希望的破碎，導致了印第安人被欺騙期情緒的普遍發生。憲法對土地所有權的修訂以及買賣的允許更在一定程度上宣告了革命制度黨政府與印第安人庇護關系的破產。大部分印第安人認為法律的修改可能導致資本對土地的滲透，大地主時代會卷土重來的憂慮進一步蔓延生長。

農業的破產、收入的下降、物價的上漲、土地分配的終結和對于土地市場化的推進在現實和理想的層面上激起了印第安人的不滿，最終導致了印第安人抗爭運動的爆發。1994年1月1日凌晨，在《北美自由貿易協定》生效的第一天，薩帕塔民族解放軍走進了全球的視野。在副司令馬科斯（Marcos）的帶領下，3000多名由佐齊爾人（Tzotzil）、策爾塔爾人（Tzeltal）、索克人（Zoque）和喬爾人（Chol）等印第安部族組成的薩帕塔民族解放軍（Ejército Zapatista de Liberación Nacional）穿著橡膠靴，用巴拉克法拉帽遮蓋著臉龐，手持半自動機槍，占領了恰帕斯高地地區的圣克里斯托瓦爾德拉斯卡薩斯（San Cristobal de las Casas）、奧科辛戈（Ocosingo）、拉斯瑪嘉麗塔斯（Las Margaritas）、阿爾塔米拉諾（Altamirano）、查納爾（Chanal）、奧克丘克（Oxchuc）和維斯坦（Huixta?n）等七個城鎮。在《第一叢林宣言》中，他們發出了這樣的呼聲：4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

我們，無論男女，都充分自由地意識到，我們宣告的戰爭是我們最后、唯一的方式。多年來，獨裁者一直在對我們的人民發起一場未宣布的種族滅絕戰。因此，我們請求您參與、支持這項為工作、土地、住房、食品、醫療保健、教育、獨立、自由、民主、正義與和平而奮斗的計劃。我們宣布我們不會停止戰斗，直到我們建立一個自由民主的政府能夠滿足人民的基本要求時。[27]

在與政府和談破裂之后，薩帕塔民族解放軍在恰帕斯的高地叢林里建立了以印第安人為主體的自治區，抵抗資本主義和新自由主義對印第安人的壓迫，以協作、民主和自治的方式，探索印第安人社會發展的路徑。時至今日，墨西哥政府仍然沒有解決薩帕塔問題。

四、新自由主義改革的持續與墨西哥民族政策的走向

2000年墨西哥完成了第一次政黨輪替。統治71年的革命制度黨下臺，國家行動黨（PAN）候選人福克斯（Fox）當選新任總統。意識到在無法解決新自由主義導致的印第安人抗爭運動情形下，福克斯開始將目光轉向經濟領域，強調經濟社會發展的必要性。他聲稱將執行一項名為普埃布拉—巴拿馬（El Plan Puebla Panamá，簡稱PPP）的經濟發展計劃，以期推動包括墨西哥南部在內的廣大中美洲地區的發展。普埃布拉—巴拿馬計劃的覆蓋范圍包括普埃布拉、瓦哈卡、韋拉克魯斯、格雷羅、恰帕斯、塔巴斯科、坎佩切、尤卡坦和金塔納羅奧等州以及包括危地馬拉、伯利茲、薩爾瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜、哥斯達黎加和巴拿馬等中美洲國家。雖然福克斯政府的官方公報聲稱這一計劃將惠及中美洲地區6400萬人口，并將徹底改變包括恰帕斯州在內的落后的面貌，“促進區域發展，代表對話、共享機制的形成，從而消滅貧困并提高中美洲人民的生活質量”[28]。然而，這一項目的實施主體包括國際層面上的美洲開發銀行和多邊債權人、8個國家政府、墨西哥政府、普埃布拉—巴拿馬計劃辦公室、各個州政府和市政廳等國家權力階層，底層的印第安民眾及其代表從未出現。項目的主要內容只是對包括恰帕斯在內的墨西哥南部石油資源和自然資源的開發。為了打消資本的顧慮，國家行動黨政府投入了大量的資源，甚至不惜放松對項目落地的監管，由此進一步激化了資本與地方社會之間的矛盾。基于這一事實，不少非政府組織認為，福克斯政府推進普埃布拉—巴拿馬計劃既沒有真正尊重區域一體化在生態、文化和社會方面的影響，也沒有推進可持續發展。其目的只是在于安撫國內因為新自由主義改革而流離失所的移民，同時“滿足全球商品的過境需要”，為美國利益服務。[29]這也意味著，雖然政策的制定者們已經意識到新自由主義的改革對印第安社會產生了重要的影響，但在資本的操控下，墨西哥政府并不愿意，也無法真正解決這一問題。

2006年國家行動黨候選人卡爾德隆（Calderón）當選墨西哥總統。在卡爾德隆就任期間，墨西哥深受毒品安全的困擾，其將執政重點放在安全問題上，在印第安人問題上基本沒有做出有價值的回應。在經濟政策方面，他進一步延續了新自由主義的改革，強化墨西哥與國際市場的聯系。在其執政期間，墨西哥國際儲備累計高達1598億美元，僅2011年1月以來就與國際貨幣基金組織簽訂的高達730億美元的靈活信貸額度。[30]受2008年國際金融危機的影響，新自由主義改革的弊端日漸顯現。卡爾德隆執政期間，墨西哥平均GDP的增長速度為1.9%，遠低于3.2%的預測，原因在于不穩定的就業機會即非正式經濟的增多，標志著“低收入、生產力下降，以及民眾社會保障和衛生服務的不足”，失業人口從2007年到2012年從160萬增加到250萬。[31]

2012年革命制度黨在時隔12年后再次贏得大選，佩尼亞·涅托（Pe?a Nieto）當選墨西哥總統。涅托總統上臺后，毫不意外地深化革命制度黨推進的新自由主義路線，弱化政府對經濟的干預。涅托將能源改革深入到墨西哥國有家石油公司（Pemex），發起了對其的私有化戰略，引起了民眾的普遍不滿。同時頒布了《能源改革法》，允許其他國有公司和私人企業開發包括印第安村社在內的地下油氣資源。他大力推進教育改革，在清除教育系統腐敗的同時，削弱教師工會的權力，并逮捕了教師工會主席埃爾瓦·戈迪略（Elba Gordillo），在全國范圍內推行統一的教育改革。涅托的改革導致包括墨西哥教師聯盟（SNTE）、墨西哥礦工工會（SNTMMMRM）、墨西哥電力工人工會在內的諸多職業社團的反對。[32]對于印第安村社資源的開發導致了印第安人抗爭運動的爆發，對包括奇克森水電站在內的諸多位于印第安人地區項目的開發也引起了索蓋人的抗爭。[19]統一教育考試的改革，使得原本就缺少教師資源的印第安村社雪上加霜。或許是意識到徹底的自由主義對于印第安人的巨大損失，涅托政府推行了一系列的社會援助計劃，以提供獎學金和無障礙醫療保健的方式幫助窮人。然而，這一項目卻并未真正意義上惠及底層民眾。[32]

2018年國家復興運動（Movimiento Regeneración Nacional）的候選人洛佩斯·奧布拉多爾（López Obrador）當選墨西哥總統。在就職演說中，他16次批評新自由主義，認為新自由主義造成了墨西哥社會的腐敗與階層分化，導致了造困擾墨西哥社會持久的印第安人問題、貧富收入差距過大等問題的發生。此后，洛佩斯總統宣布將制定新的針對印第安人的公共政策，從制度和現實的雙重層面上解決印第安人問題。

洛佩斯總統解決墨西哥民族問題的核心政策有著如下三點：

第一，在國家層面上，通過立法對墨西哥境內現有68個土著種族的身份予以承認。以公共協商的方式，由土著事務協調員制定全面的、反映土著人民訴求的發展計劃。第二，經濟層面上，洛佩斯政府將創建一個新的滿足土著社區需要的公共機構，以幫助土著社群獲得經濟資源，激活土著社群的發展。第三，遵從1996年革命制度黨政府與薩帕塔民族解放軍達成的《圣安德烈斯協定》，推動國家的憲法改革，對包括自治、自決等土著人權利予以承認，在國家、社會與土著人之間建立起新的關系模式。4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

雖然洛佩斯總統宣稱新政府推動的與新自由主義的決裂的改革是與十九世紀獨立戰爭、共和國時期自由主義對保守主義的勝利、二十世紀初墨西哥大革命并列的墨西哥歷史上的第四次革命，力求推動“和平有序，但又深刻激進”的社會轉型，真正意義上幫助土著人改善狀況，實現對包括民族問題在內的多種社會問題的解決，但從目前來看，這一政策仍然延續了二十世紀墨西哥民族政策的左右搖擺之勢，并未對墨西哥民族問題產生實質性的影響。原因如下：第一，威權傳統的遺留、社會階層的分化與特權階層的形成在很大程度上削弱作為民主國家的墨西哥的治理能力。基于這一事實，致力于打破傳統的左翼的洛佩斯總統不得不表現為威權傳統下民粹主義強人政治的統治模式。洛佩斯總統通過各種民粹主義的方式，與包括土著人在內的社會大眾、追隨者建立無中介的關系模式，并克服對任意行政權力的制約，這在相當程度上加劇了新總統政策的不穩定性。第二，二十世紀八十年代以來，新自由主義改革與《北美自由貿易協定》實施的30年使得墨西哥經濟對美國的高度依賴，而新修訂的《美墨加協定》在大框架上延續了這一經濟格局，這意味著雖然洛佩斯總統口頭上批判新自由主義，但在實際層面上并不可能輕易地放棄新自由主義的路線，對新自由主義的批判只是選舉時的噱頭。基于這一事實，洛佩斯總統執政期間出現了“打左燈、向右轉”的狀況，其所聲稱的對于土著人問題的解決和一系列政策的制定只是對二十世紀墨西哥民族政策搖擺之勢的繼承與延續，并不可能真正意義從制度上解決土著人的問題。

五、結 語

二十世紀八十年代以來，在經濟危機的背景下，墨西哥政府推動了新自由主義改革。墨西哥政府對印第安人的政策也出現了從革命民族主義到新自由主義的轉向。一方面，墨西哥政府改變了長期以來的整合思維，在新民族主義精神的支配下，革命制度黨政府正式承認多元文化主義的理念，在承認印第安人族群身份與文化身份的同時，將印第安人民定義為市場經濟中的自由和獨立的主體;另一方面，墨西哥政府取消了國家社團主義制度下的貿易保護政策，市場化與私有化成為民族政策的重要面向。

新自由主義改革的推進及其對外部資本與市場力量的引入，在一定程度上激發了墨西哥社會的活力，將墨西哥從經濟危機中拯救出來。對印第安人多元文化身份的認同也在一定程度上顯示著墨西哥政治文明的進步。然而，墨西哥新自由主義改革的實質是在市場化和自由化的名義下，資源、財富向權貴階層轉移與集中的過程，是加劇階層不平等的“掠奪性積累”的過程。雖然表面上承認了印第安人的多元文化身份，實際層面上對印第安人權益的保護收效卻是甚微。不僅如此，私有化、市場化等一系列措施的推進和對印第安人權益保護的取消，使得印第安民眾的政治、經濟和文化權益得不到基本的保障，造成了印第安人抗爭運動的普遍發生。新自由主義的民族政策違背了公平、正義等多民族共生發展的基本前提，構成了族群運動新的政治經濟基礎。

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THE POLICY TRANSFORMATION OF NEOLIBERALISM AND THE PROBLEM OF INDIANS IN CONTEMPORARY MEXICO

Zhang Qingren，Bao Yuanyuan

Abstract：In the context of economic crisis，Mexican government began to promote neoliberal reforms in the 1980s，and its governance model of ethnic affairs thus showed a transition from revolutionary nationalism to neoliberalism. The government of Revolutionary Institutional Party accepted the concept of multiculturalism and defined Indians as free and independent neoliberal citizens in the market economy. The government also cancelled the agricultural protection policy in national corporatist system，and liberalization，marketization，and privatization have become important aspects of ethnic policy. The neoliberal reforms，lasting over 30 years，have intensified the polarization of Mexican society and caused widespread poverty among Indians. Privatization and marketization reforms have also seriously violated the basic rights of Indians. The ethnic policy of neoliberalism has violated such premise for multi-ethnicities' mutualism and development as fairness and justice，forming the new political and economic basis for Indians' ethnic movement in contemporary Mexico.

Keywords：Mexico;neoliberalism;Indian issue;governance of ethnic affairs

〔責任編輯：俸代瑜〕4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A