揚州市農村人居環境建設問題及建議研究

□卞星宇，趙雨凡，薛宇軒

（揚州大學商學院，江蘇 揚州 225127）

農村人居環境建設是改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村的重要途徑，是黨牢固執政基礎的內在需求，是滿足農村群眾日益增長的對美好生活需要的內在動力，更是實現鄉村振興和“兩個一百年”奮斗目標必由之路。在目前小農戶與現代農業有機銜接的過程中，優良的農村人居環境對助推傳統小農戶向現代農戶發展不可或缺。

為深入了解揚州市農村人居環境建設情況，課題組在揚州市廣陵區、邗江區、江都區、寶應縣、儀征市、高郵市6 個縣（市、區），對12 個鎮、21 個村進行實地調研，共計收回有效問卷418 份。在描述性統計分析揚州市農村人居環境建設現狀的基礎上，分析揚州市農村人居環境整治環節存在的具體問題，并據此提出相應的政策建議，為揚州市進一步推動農村人居環境建設提供參考。

1 調研問卷設計

本次調研發放的《農村農戶宅基地和農房退出意愿與有效利用調查問卷》主要包括戶主基本情況、家庭基本信息、宅基地和農房基本情況、對宅基地退出的認知、農戶退出宅基地的意愿及退出機制、不愿意退出宅基地的原因和其他基本問題，共7 個模塊、66 個欄目。涉及農村人居環境的共4 個項目，分別是村莊人居環境改善感受、村莊風貌建設感受、個人對于村莊參與鄉村振興示范村意愿、個人參與鄉村振興示范村退出宅基地意愿。

2 調研方法

采用典型抽樣調查的方法，以示范村（鎮）為主，對揚州市6 個區的12 個鎮、21 個村進行實地調查。通過紙質化問卷一對一訪談式調查形式，獲取揚州市農戶閑置宅基地、農房規模、面積、閑置原因等信息，以及農戶對揚州市農村人居環境建設的看法。以描述性統計分析方法，研判揚州市農村農戶宅基地和農房退出情況以及農村人居環境建設情況。

3 揚州市農村人居環境現狀

3.1 總體狀況

2011—2013 年，揚州市組織開展了以村莊人居環境整治為重點的“美好城鄉建設行動”，累計投入資金約15.6 億元，對全市16 720 個自然村莊進行整治，打造了100 個三星級康居鄉村。2013 年11 月，揚州市人民政府制定下發《揚州市村莊環境長效管護辦法》，全面開展村莊環境長效管護工作。

在村莊環境整治工作推行過程中，相關職能部門堅持政策指導先行、行政推動主導、公共財政支撐、官方管護為主、嚴格檢查考核5 項原則。揚州市級層面制定了長效管護抽查機制，秉持政務公開原則，將抽查結果向全市通報。在強效政策支持下，揚州市村貌明顯提升。實地走訪調研發現，仍有少部分農村人居環境存在亂象，需要從村民主體、治理機制、經費保障等方面加以解決。

3.2 樣本農戶感受

3.2.1 農戶整體感覺良好

調查數據顯示，在418 份樣本農戶中，有330 戶感受到近年來村莊人居環境得到明顯改善，73 戶感覺有些改善，僅14 戶感到村莊人居環境沒有變化、變差或沒有感受。

樣本農戶對于近年來村莊人居環境改變的正面評價達到96%，僅4%的農戶作出中立或負面評價。這表明揚州市大力整治村莊人居環境的措施頗具成效，農戶對村莊人居環境感覺良好。

3.2.2 村風村貌建設優良

在418 份樣本農戶中，有279 戶認為村莊風貌建設優秀，農村風貌濃厚；112 戶認為村莊風貌建設較好，村莊具有農村風貌；有24 戶認為村莊不太像農村，不具有農村風貌；2 戶對村莊風貌建設沒感覺；1 戶認為村莊風貌建設太差。在樣本農戶中，約94%的農戶對居住村莊的風貌建設作出肯定評價，僅有6%的農戶對居住村莊風貌建設作出中立或負面評價。由此可見，揚州市村莊風貌建設工作得到農戶肯定。

3.2.3 鄉村振興意愿強烈

在418 份樣本農戶中，有386 戶、約92%的農戶期望自己的村莊能夠參與鄉村振興示范村建設，僅有8%的農戶對參與鄉村振興示范村建設持反對或不知情的態度。絕大多數農戶認為，參與鄉村振興示范村建設能夠為自己的村莊帶來積極效應。這也從側面反映出廣大農戶對于良好人居環境的需求。

4 閑置宅基地對人居環境的影響

農村閑置宅基地是村莊土地資源浪費的主要表現形式之一。農村土地資源無法得到有效利用，不利于村莊改善人居環境。此外，閑置宅基地一般缺乏打理，呈荒廢狀態，對村莊整體居住環境造成負面影響。在418 份樣本農戶中，有39 戶提到因危房不能居住而閑置，有40 戶提到因周圍環境條件不好、不適宜居住而閑置，見表1。

表1 宅基地閑置原因

結合樣本農戶對村莊人居環境改善和村風村貌建設的肯定，部分閑置宅基地荒廢及宅基地周圍糟糕的環境條件可能是造成一些村民對村莊人居環境作出負面評價的原因之一。

5 揚州市農村人居環境建設存在的問題

5.1 村民發展意愿強烈，但行為意識不足

根據調研數據顯示，在418 份樣本農戶中，386 戶期望本村參與鄉村振興示范村建設，這表明農戶提升生活水平和改善人居環境的意愿是強烈的。但是在這386 戶中，仍有63 戶、接近17%的農戶不愿意為了示范村建設而退出宅基地，這表明部分村民的行為意識與意愿并不統一。

受老舊觀念的影響，目前很多村民環境保護意識不足，對隨手亂丟垃圾等行為習以為常。村民建房和裝修產生建筑垃圾、隨意丟棄廢棄材料、房前屋后長期亂堆亂放的現象仍然存在，大大影響了農村人居環境。有的村民對農村環境環境整治工作的認識不到位，將農村人居環境整治看作單純的政府行為。村民主動參與農村人居環境建設的意識不強、熱情不高，“事不關己，高高掛起”“干部做，群眾看”等現象并不少見。

在實際的工作中，部分農村工作者對農村環境問題認識不足，為達成上級部門下發的整治任務，急功近利，忽視了農民的主體性。農民沒有真正參與到人居環境整治的過程中，沒有了解到人居環境整治帶來的益處，也就無法真正調動參與農村人居環境整治的積極性和意識。這是村民參與農村人居環境建設行為意識不足的重要原因之一。

5.2 治理措施缺乏創新，考核機制有待完善

近年來，危房改造和移民搬遷等工程改善了農村人居環境，但是治理措施整體缺乏創新性。很多地區的整治工作仍然將減少傳統農業生產方式產生的污染作為整治的重點方向之一，尚未考慮通過引進或普及新能源、新技術來控制農村生產生活污染問題，不僅沒有有效利用農村有限的資源，也阻礙了農村生態化發展。

同時，多頭考核導致考核內容有重合。以邗江區為例，在專項內容考核方面，河塘管護由區水利局牽頭，垃圾清運由區城管局牽頭，道路管養由區交通局負責，各條線上都有部分資金，均進行專項考核。而村莊整體長效管護考核由區聯席辦牽頭，區水利局、交通局、農業農村局、城管局等部門參加。長效管護考核內容與部門專項考核內容有重合，極易造成資源和人員的浪費。

5.3 治理資金壓力較大，人居環境整治措施受阻

為了確保農村人居環境整治工作有效推動，必須確保治理資金投入的持續性和長效性，這給治理資金調配工作帶來了很大的壓力。政府是農村人居環境整治的主導者，因此農村人居環境整治資金主要來源是政府的轉移支付。由于省、市兩級對農村人居環境方面投入的資金較為缺乏，鎮、村兩級財力有限，導致人居環境整治項目難以推進。村級組織運行經費大多來自財政撥款，有限的經費只能維持其基本運行，無法提供與人民日益增長的美好生活需要相匹配的公共服務。村級集體經濟發展薄弱，“造血能力”不足，導致農村基礎設施不健全或老化問題日漸顯現。

在實地調研中發現，宜陵鎮五一村集中居住項目“文星南路50 號”原定建設4 個集中居中項目，3 個項目因資金問題而擱淺。從整體調研數據來看，在418 份樣本農戶中，有206 戶覺得本地交通條件好，占比48%；193 戶覺得交通條件一般，占比46%；19 戶覺得交通條件差，占比6%。半數農戶認為本地的交通建設有提升空間或者對本地交通建設不滿意，這大多是由于當地經濟狀況導致的。

6 揚州市農村人居環境建設的建議

6.1 加強引導，提高村民主體意識

農民是農村人居環境建設的主體。農民既是農村人居環境問題的直接受害者，也是農村人居環境整治最直接的受益者。在目前各項農村人居環境整治環節中，農民主體意識薄弱，往往成為無關緊要的旁觀者。因此，做好農村人居環境建設工作的關鍵是提高村民的主體覺悟。受多種原因制約，農民對于人居環境整治的重要性理解不到位。政府相關部門應充分發揮引導作用，發揮黨員干部示范帶頭作用，反復宣講人居環境治理的相關政策及法律法規，不斷提高村民對政策的知曉率，喚醒村民的主體意識，激發村民的參與熱情。要從實際出發，制定與當地實際情況相適應的宣傳引導政策。要尊重農民意愿，維護農民的物質利益和民主權利。

6.2 完善機制，保證整治效果長效性

首先，針對當前農村人居環境整治過程中注重數量、忽略質量的問題，政府應制定相應政策，明確各部門的監管職責，完善監管體系，強化監管手段，全方位加強對農村人居環境整治的過程監控。要積極引入第三方，創新監管方式，豐富監管載體。利用第三方專業能力，盡快建立起有效的評估與監督機制。

其次，要不斷創新治理措施，優化農業生產模式，推動農村綠色轉型升級。農村人居環境整治不僅是農村污染治理、村民居住設施改善、廁所革命等工程建設過程，也是將綠色生態理念滲透到農村生產生活等多個層面的過程。

再次，農村人居環境治理工程具有系統性、復雜性、長期性，必須構建長效、可持續的管護機制，保證治理效果的長效性。尤其要注重事后監管工作，對已完成項目做好長期管控，防止反彈。

6.3 優化資金結構，強化經費保障

農村人居環境整治是農村公共服務的重要組成部分，也是鄉村振興的關鍵內容。對于農村人居環境整治而言，國家財政支持是必不可少的，但過于倚重于國家財政支持，造成治理資金結構單一，資金提供受阻，項目推進舉步維艱。如何打破資金僵局，優化資金結構，強化經費保障，成為農村人居環境整治的重中之重。

首先，要優化財政支持資金的分配和使用，各鄉鎮、各部門相互協調、相互理解，統籌兼顧，提高財政資金使用效率。

其次，要充分調動社會各方的積極性，弱化農村人居環境整治作為農村公共服務所自帶的非排他性和非競爭性帶來的資本“斥力”。合理運用社會主義特色市場經濟機制，吸引更多的社會資金參與農村人居環境綜合整治工作，鼓勵社會資本通過市場行為參與農村人居環境整治工作。

再次，大力發展鄉村集體經濟，強化村莊“造血能力”，使村莊實現一定程度上的“自我恢復”。村莊對本村環境建設具有一定的支付能力，不僅可以大大減小資金壓力，掌握人居環境建設的自主權，增加農村人居環境建設的靈活性，而且可以有效調動村民參與人居環境建設的積極性。財政支持、社會資助和村民自助等構成多元化的資金結構，可以強化對農村人居環境建設的經費保障。