現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度下土地征收工作存在的問(wèn)題與對(duì)策探析

□周夏青，魏曉迪，劉 兵，李玉瑩

（濟(jì)南市土地征收和綜合整治服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250102）

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有者、使用者權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民切身利益，推進(jìn)農(nóng)民用益物權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重要手段。土地征收工作是政府根據(jù)公共利益需要，通過(guò)合法程序征收農(nóng)民集體土地的行政行為。兩者相互聯(lián)系又相互制約，既是保護(hù)農(nóng)民切身利益的有效手段，又關(guān)系到政府實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，是當(dāng)前我國(guó)土地管理工作中的兩項(xiàng)重點(diǎn)工作內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地管理法治化進(jìn)程的重中之重。

1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和土地征收工作的有關(guān)情況

1.1 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的建立

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變經(jīng)歷了4 個(gè)發(fā)展階段：一是實(shí)行土地改革，把土地制度改變?yōu)椤案哂衅涮铩钡霓r(nóng)民所有私營(yíng)制；二是在土地改革基礎(chǔ)上，以生產(chǎn)資料入股分紅的互助合作形式的農(nóng)民私有合營(yíng)；三是經(jīng)過(guò)高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)民人民公社化實(shí)現(xiàn)了集體公有公營(yíng)，即土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度；四是1979 年后實(shí)行集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并在20 世紀(jì)80 年代初便極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自黨的十八屆三中全會(huì)部署開(kāi)展以來(lái)，通過(guò)近5 年時(shí)間的努力，截至2018 年底，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記工作基本完成，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”（所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)）格局基本形成。2019 年國(guó)家部署開(kāi)展農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記工作，2019 年11 月山東省濟(jì)南市作為試點(diǎn)先行推進(jìn)。但目前在“宅地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記推進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)一些新情況、新問(wèn)題，各地進(jìn)度不一。

1.2 現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)屬界限的劃定

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)仍存在模糊不清的地方。根據(jù)《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律，城市土地屬于國(guó)家所有，但是“農(nóng)民集體所有的土地到底是國(guó)家所有還是集體所有”則難以判斷，原屬于農(nóng)民集體所有的土地權(quán)屬變得不明確。“城中村”的土地問(wèn)題則很好說(shuō)明，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，某些農(nóng)村土地還是屬于農(nóng)村集體所有，而其中一些則轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋兀虼耍诿鞔_各地的土地權(quán)屬問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況、劃分時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)確保工作準(zhǔn)確的進(jìn)行。

1.3 土地征收工作直面農(nóng)村群眾切身利益

2020 年前的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中對(duì)很多原則性、細(xì)節(jié)性問(wèn)題表述含糊，不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展，通過(guò)近3 年時(shí)間的調(diào)研，新的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》分別于2020 年和2021 年頒布實(shí)施，新法在很多原則性、細(xì)節(jié)性問(wèn)題上都充分吸收了各方意見(jiàn)并進(jìn)行了規(guī)范表述，涉及土地征收方面更是較之前發(fā)生重大變化。國(guó)家為切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的切身利益，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格了征收程序，加大了對(duì)違法用地的處罰力度。為盤(pán)活鄉(xiāng)村閑置土地資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提出了原則性規(guī)范意見(jiàn)。同時(shí)，為保證公共利益需要，在新法中增加了土地征收成片開(kāi)發(fā)的內(nèi)容。在新法舊法交替過(guò)程中，特別是在當(dāng)前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記未全部完成，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市處于初始階段，各地在具體實(shí)施土地征收過(guò)程中反映出一些突出問(wèn)題亟待解決。

2 存在的主要問(wèn)題

一是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)程緩慢，制約了土地征收?qǐng)?bào)批進(jìn)程。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記是國(guó)家實(shí)施宅地一體、保障農(nóng)民自身權(quán)益的有力手段，也是為下一步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有力支撐。但是，在實(shí)際登記過(guò)程中，存在著以欺騙手段騙取經(jīng)批準(zhǔn)的宅基地、非法轉(zhuǎn)讓宅基地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途等問(wèn)題。在宅地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中暴露出很多前期土地管理工作中的漏洞和問(wèn)題，致使不動(dòng)產(chǎn)登記工作無(wú)法推進(jìn)甚至產(chǎn)生了新的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)程緩慢，給土地征收工作帶來(lái)很大困難，即在遇有征收范圍同上述情況重合時(shí)，地上附著物的補(bǔ)償無(wú)法確定，補(bǔ)償數(shù)額和群眾的要求差距較大，群眾對(duì)土地征收工作不理解、不支持、不配合，不在調(diào)查清單簽字、不簽訂補(bǔ)償協(xié)議，導(dǎo)致報(bào)批進(jìn)程較慢。

二是在現(xiàn)行法律框架之下，集體土地入市工作進(jìn)程緩慢。自2016 年國(guó)家部署開(kāi)展集體土地入市試點(diǎn)工作以來(lái)，全國(guó)共安排了33 個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣（市）。山東省禹城市、商河縣等試點(diǎn)大膽創(chuàng)新、積極推進(jìn)，為該項(xiàng)工作的實(shí)施作了有益探索，但具體實(shí)施中還是遇到農(nóng)地入市缺乏具體政策支持的困境。截至目前，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一方面都只是提出了原則性規(guī)范意見(jiàn)，尚未出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見(jiàn)。同時(shí)，目前國(guó)家沒(méi)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益核算辦法，地方在具體實(shí)施中缺乏依據(jù)。這些問(wèn)題制約了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的工作進(jìn)程，影響了集體土地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，與國(guó)家最初的設(shè)計(jì)初衷不符。

三是基層對(duì)土地征收工作中的成片開(kāi)發(fā)編定方案理解有偏差。土地征收成片開(kāi)發(fā)工作是國(guó)家在新法實(shí)施后考慮到我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，避免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成較大影響，有效緩解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和嚴(yán)格土地征收之間的矛盾而設(shè)定的。但是，個(gè)別基層單位片面理解成土地征收成片開(kāi)發(fā)是給政府開(kāi)設(shè)的一條突破征收“紅線”的新路徑，是原來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)批設(shè)的變通方法。這就造成個(gè)別單位在編制土地成片開(kāi)發(fā)方案時(shí)站位不高、編定不科學(xué)、操作執(zhí)行難度大，制約了土地征收工作開(kāi)展，也影響了地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。審批流程如圖1 所示。

圖1 土地審批流程

四是地方政府征地權(quán)利擴(kuò)大化造成征收土地制度設(shè)計(jì)有偏差。為了規(guī)范征地權(quán)利，同時(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，國(guó)家確立了與征地方面有關(guān)的若干原則。首先是程序法定原則，征地必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的有關(guān)程序進(jìn)行，不得違反程序進(jìn)行征地活動(dòng)，這在一定程度上有效限制了政府的自由裁量權(quán)，保護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，征地工作的大前提是必須符合公共利益的需要，即所需的土地用作發(fā)展公共事業(yè)或是落實(shí)相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策。再次，合理補(bǔ)償原則，需要對(duì)被征地農(nóng)民給予合理補(bǔ)償，彌補(bǔ)被征地農(nóng)民因?yàn)檎鞯卦斐傻膿p失。遵守這些原則才能保障征地工作順利開(kāi)展，避免引發(fā)社會(huì)矛盾。

3 存在問(wèn)題的現(xiàn)狀分析

一是違法占地現(xiàn)象層出不窮是制約農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)程的主要原因。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，有些群眾認(rèn)為土地就是自己的，經(jīng)常發(fā)生違法占地建設(shè)，加上監(jiān)管不到位，國(guó)土執(zhí)法沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致違法占地建設(shè)大量增加。一戶多宅、亂占地、多占地建房急劇增加，導(dǎo)致村內(nèi)舊房無(wú)人住、村外新房爭(zhēng)著建的現(xiàn)象加劇，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。近年來(lái)，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，農(nóng)民的生產(chǎn)農(nóng)機(jī)具和生產(chǎn)資料逐年增加，利用房前屋后的土地私自建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)棚、私家車庫(kù)等各種建筑，私搭亂建經(jīng)常發(fā)生，因此在對(duì)農(nóng)村集體土地征收時(shí)補(bǔ)償費(fèi)用差距加大，四方協(xié)議簽訂難度加大。

二是明確界定公共利益是土地征收制度的前提條件。公共利益不宜作具體的界定，往往具有不確定性和發(fā)展性。然而，在征地過(guò)程中，由于酌處范圍過(guò)大，往往達(dá)不到預(yù)期的效果。單一的“泛化監(jiān)管”或“列舉監(jiān)管”不具有說(shuō)服力和可操作性。建議采用“泛化”與“列舉”相結(jié)合的方法，可以同時(shí)從兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)一步明確定義公共利益，既有確定性又有發(fā)展性，這樣就可以將公共利益界定為“社會(huì)規(guī)范調(diào)整的秩序形成的帶有社會(huì)普遍性的利益，包括國(guó)防建設(shè)；公共交通、水利、能源等公共事業(yè)或市政建設(shè)；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)；國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，但是以具有公益為限；其他以公益為目的具有社會(huì)普遍利益的事業(yè)”。

三是征地資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有效配置需要符合要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一個(gè)重要前提是產(chǎn)權(quán)明晰，只有產(chǎn)權(quán)明確，買賣雙方擁有對(duì)財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)，才可能實(shí)現(xiàn)資源有效配置。根據(jù)土地管理有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)地資源在非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地土地市場(chǎng)的配置，必須要經(jīng)過(guò)征地環(huán)節(jié)。就是說(shuō)政府要先把集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，再把土地公營(yíng)給用地者，這是最起碼的經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)。這樣一來(lái)就要思考一個(gè)問(wèn)題，既然農(nóng)地資源最終還是要配置到土地市場(chǎng)上，能否撇開(kāi)征地問(wèn)題，建立一個(gè)農(nóng)地市場(chǎng)，就像國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)一樣，讓農(nóng)民直接與用地者交易，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地在非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場(chǎng)上的有效配置。這個(gè)問(wèn)題關(guān)鍵就是要看農(nóng)地在法律上是否具有轉(zhuǎn)讓權(quán)。《土地管理》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體土地所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”這里的土地使用權(quán)既包括集體農(nóng)用地即農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也包括集體建設(shè)用地使用權(quán)，一般情況下（除例外）都不能出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)。

四是新舊法規(guī)銜接時(shí)期調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。近年來(lái)，全國(guó)各地正在進(jìn)行農(nóng)村土地征收工作，新農(nóng)村建設(shè)有條不紊的進(jìn)行。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，土地被征收后，會(huì)給予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。由于各地經(jīng)濟(jì)水平不同，各地區(qū)之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，但是國(guó)家有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。例如，山東省及山東省濟(jì)南市近年來(lái)相繼出臺(tái)了《山東省土地征收管理辦法》（省政府令第226 號(hào)）《山東省人民政府關(guān)于調(diào)整山東省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（魯政字〔2015〕286 號(hào)）《山東省征地區(qū)片綜合地價(jià)》（魯自然資發(fā)〔2020〕4 號(hào)）《關(guān)于濟(jì)南市征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（魯國(guó)土資字〔2017〕383 號(hào)）等文件。

4 有關(guān)意見(jiàn)建議

一是加快農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作進(jìn)程。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記中遇到的突出問(wèn)題，建議省、市一級(jí)出臺(tái)相關(guān)文件，明確不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)政策，特別是對(duì)于房地一體的認(rèn)定明確處置意見(jiàn)，例如，一戶多宅中的繼承問(wèn)題、老年房和看護(hù)房的認(rèn)定、房地分離現(xiàn)狀、城市戶口回村購(gòu)房、村民間的宅基地互換等問(wèn)題。

二是盡快出臺(tái)有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)。集體土地入市前期，地方的積極性比較高，但具體實(shí)踐中，很多制約因素造成進(jìn)展受阻，影響了地方積極性。目前，基層在集體土地入市過(guò)程中亟須國(guó)家、省對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見(jiàn)和土地增值收益核算辦法。建議國(guó)家和省級(jí)政府盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，規(guī)范入市工作；參照國(guó)有建設(shè)用地出讓平均增值收益分地區(qū)、分等級(jí)測(cè)算辦法，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的平均增值收益標(biāo)準(zhǔn)，提高工作積極性。

三是完善土地征收中的成片開(kāi)發(fā)制定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批。自然資源部和省自然資源廳對(duì)于土地征收成片開(kāi)發(fā)方案編制都制定了詳細(xì)的指導(dǎo)意見(jiàn)和編制標(biāo)準(zhǔn)。但無(wú)論是新《土地管理法》還是自然資源部、省級(jí)自然資源廳的指導(dǎo)意見(jiàn)都是從宏觀層面進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)保護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)以及符合相關(guān)規(guī)劃方面要求比較明確詳細(xì)，但是對(duì)于土地成片方案制定的規(guī)模未作明確要求，以致出現(xiàn)個(gè)別區(qū)縣在制定方案時(shí)“攤大餅”，方案規(guī)模明顯超出用地計(jì)劃。建議省、市在審查土地開(kāi)發(fā)方案時(shí)明確規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加大方案實(shí)施的督察力度，對(duì)于不能按期完成征收任務(wù)的區(qū)（縣）采取有效、綜合的手段進(jìn)行制約。

四是探索土地增值收益合理分配，使保障機(jī)制合理多元化。首先，在看待征用農(nóng)村土地后產(chǎn)生的土地增值收入，應(yīng)當(dāng)顧及三方的分配機(jī)制。計(jì)算土地的實(shí)際增值收入，然后根據(jù)各地的實(shí)際情況，探索土地增值收入的分配比例。在農(nóng)民集體內(nèi)部合理分配增值收入。其次，涉及農(nóng)民住房的土地征收，政府部門(mén)應(yīng)優(yōu)化補(bǔ)償方式，在可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、債權(quán)補(bǔ)償以及股權(quán)補(bǔ)償相結(jié)合的方式上，保護(hù)和改善農(nóng)民的生活條件，確保農(nóng)民利益不受損失。再次，探索綠色就業(yè)渠道，建立就業(yè)指導(dǎo)部門(mén)，為想獲得更多技能或愿意在城市工作的農(nóng)民提供技能培訓(xùn)。完善社會(huì)保障體系。將符合條件的多數(shù)農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城市社會(huì)保障體系，在加大資金投入力度的情況下，建立滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。