新時代鄉村治理創新的多維依據、實踐表達及優化路徑
——以第三批鄉村治理典型案例為研究對象

□吳 琪

（楊凌職業技術學院馬克思主義學院，陜西 咸陽 712100）

鄉村是廣大農村群眾生產與生活的地域空間，是農村群眾賴以生存的家園。鄉村社會具有維護農民生存權益、維護社會穩定的功能。正是因為鄉村社會在整個社會系統中的重要性，中國共產黨自成立以來，在各個歷史階段都非常重視鄉村社會，形成了鄉村民主政權、政社合一體制、村民自治模式、鄉村治理體系等模式。這些模式對解決當時農村社會出現的問題起到了重要作用。新時代，社會主要矛盾發生變化，人民群眾對美好生活的向往不斷增強，鄉村治理主體單一、治理范圍有限、治理方式陳舊等問題不斷凸顯，制約了廣大群眾對美好生活的向往與追求，迫切需要鄉村治理改革創新。

1 實踐、政策與理論：新時代鄉村治理創新的多維依據

1.1 農村實踐倒逼鄉村治理創新

自改革開放以來，傳統農村的封閉性被打破，開始以獨立姿態進入市場化改革浪潮中，在多個方面呈現了新的變化。

一是鄉村治理人才流失。城鎮化戰略在某種程度上以優惠政策吸引了廣大農民，尤其是年輕人進入城市導致農村出現了“空心化”問題，進而衍生出鄉村治理人才流失問題。農村選不出優秀的“領頭雁”，出現了選出的人無法勝任與選不出人的矛盾。

二是鄉村公共價值式微。在利己主義的影響下，農村社會的道德價值在不斷式微，尤其是道德滑坡現象在農村比較顯著，雖然有倫理與法治雙重屬性的村規民約約束，但這種制約方式的作用也在逐漸削弱，諸如不贍養老人、天價彩禮、厚葬薄養等農村不良風氣加劇了公共價值式微的態勢。

三是鄉村治理制度缺失。自村民自治實施以來，村民的民主權利得到維護，農村的民主活力也在不斷增強。但不容否認的是，村民自治實質上是村委會自治、鄉鎮政府主導，這導致村民自治處于“懸浮”狀態，村民自治制度的作用沒有得到充分發揮。而且，鄉村治理領域的相關制度缺失致使鄉村治理實踐工作沒有法律依據和政策支持。

1.2 政策導向支持鄉村治理創新

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，治理有效是鄉村振興戰略的基礎。近年來，黨和政府出臺了一系列關于鄉村治理的政策制度，為鄉村治理創新提供了制度基礎，有力支持了鄉村治理創新。

一是政策體系不斷健全。2018 年中央一號文件從農村基層黨組織建設、村民自治實踐、法治鄉村建設、德治水平提升和平安鄉村建設方面提出了具體支持舉措。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》專門就鄉村治理工作從鄉村社會治理體制、鄉村治理體系、鄉村社會治理格局方面作了具體部署，這意味著鄉村治理的路線圖不斷清晰、政策體系不斷健全。

二是政策工具不斷豐富。為了在實踐中不斷推進鄉村有效治理，各級政府也在不斷創新工作方法與工作機制，以清單制、典型案例、典型工作指引等為代表的政策工具在實踐中發揮了非常重要的作用，而且其內在機制也在不斷充實。這些政策工具使系統的鄉村治理工作方法和工作機制變為一個個具體的抓手，有力支撐了鄉村治理工作。

1.3 理論闡釋需要鄉村治理創新

一方面，由于治理層級之間存在傳導效應，鄉村治理的成效會影響國家治理的進程和成效。鄉村治理是國家治理的基石，也是鄉村振興的基礎。鄉村治理不僅關系農業農村改革發展，更關乎黨在農村的執政基礎，影響社會大局穩定。正是因為鄉村治理在整個國家治理中的重要作用，才必須從理論上解釋清楚為何鄉村治理是國家治理的基礎和根基。

另一方面，近年鄉村治理實踐不斷推進，也涌現出了一些好做法，為深入總結鄉村治理規律和經驗提供了豐富且鮮活的現實案例。但這些實踐做法為什么是這樣、如何發揮作用、內在機制是什么等一系列問題需要從理論上解釋清楚，形成理論解釋與實務操作相互銜接、貫通的經驗機制。

2 共性與特色并存：新時代鄉村治理創新的實踐表達

中國特色社會主義進入新時代，對鄉村治理提出了新要求。新時代基層實踐與頂層設計之間的有效互動，推動鄉村治理理論與實踐不斷創新，形成了各具特色的鄉村治理實踐模式，豐富了鄉村治理的實踐表達。為了發揮典型示范作用，推動鄉村治理向縱深推進，2021 年中央農辦、農業農村部推介了第三批全國鄉村治理典型案例。這些案例切合實際、各有特色、務實管用、操作性強，充分展現了近年來全國鄉村治理工作的實踐成果、創新經驗。

2.1 樣本案例的基礎分析

為了進一步總結和提煉鄉村治理經驗，有必要對這些案例進行分析，從中總結出可復制、可推廣的共性經驗。

通過網絡檢索和書籍查閱的方式搜集了農業農村部發布的第三批鄉村治理典型案例，以當前鄉村治理的總體發展趨勢為依據創新性地提出了4 個案例切分依據，以此為劃分標準，將38 個案例劃分為4 類，見表1、圖1。

圖1 第三批典型案例占比分布

表1 第三批典型案例分類

這38 個案例既在多個方面呈現出許多共性做法，又在部分層面存在些許差異。對這些共性做法和不同做法進行分析總結，有助于深刻把握典型案例的治理邏輯，為新時代鄉村治理工作提供可借鑒的經驗。

2.2 實踐做法的清晰刻畫

2.2.1 黨建引領型

黨建引領鄉村治理是新時代加強黨對鄉村治理工作的必然需要，也是新時代黨的建設在鄉村治理領域的充分體現，更是新時代鄉村治理改革創新的新趨勢和新優勢。黨建引領鄉村治理具有非常有效的政治優勢和治理優勢。

由圖1 可以看出，在第三批38 個典型案例中，共有10 個與黨建引領鄉村治理有關的案例，占比26%。這些案例存在一個共同特征，都以黨建引領為核心要義，將農村基層黨組織建設與黨員干部作用發揮作為主攻方向，聚焦黨的建設與鄉村治理的充分融合，致力于提升鄉村治理能力。10 個案例之間也存在細微差別，有的強調重構組織架構，健全基層黨組織體系，夯實黨組織基礎，如吉林省長春市雙陽區堅持把加強基層黨組織建設作為切入點和著力點，逐步推行“1+3+X”治理模式，其中“1”是一個由黨支部統一領導的管理機構，把基層組織建設的著力點從“村”延伸到“屯”，“3”是由屯委會主任、綜治協管員、婦女委員組成核心團隊，打破3 支隊伍各自為戰的條塊分割，實現資源的整合共享，“X”是由諸多方面志愿者組成的義務委員隊伍，關鍵是凝聚合力；有的著重完善黨建引領下的村級運行機制，如浙江省金華市武義縣積極探索完善新時代“后陳經驗”，通過選派一批駐村的第一書記、構建一系列村務決策的規范流程、探索一組簡潔管用的公開辦法、形成一個“四位一體”的監督體系、健全一套保障落地的有效制度，有效形成了“一肩挑”背景下村級組織運行監督制度閉環；有的強調以黨建引領破解鄉村治理難題，如山東省濟寧市曲阜市創新“黨建+合作社聯盟”“黨建+和為貴調解室”“黨建+新時代文明實踐中心”等品牌，破解鄉村集體經濟薄弱、鄉村治理最末端服務難打通、基層社會矛盾難化解、小微權力難監督等問題。從案例來看，黨建引領正在成為新時代引領鄉村治理發展的重要趨勢和強大政治優勢。

2.2.2 體系構建型

《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確把“治理有效”確立為鄉村振興總要求之一，要求建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，從法律層面確定了“三治融合”的合法性。近年來，“三治融合”成為鄉村治理改革創新的重要方向，有效推動了鄉村治理現代化的進展。在第三批典型中共有10 個“三治融合”案例，占比26%，這些地區都是在“三治融合”治理體系背景下探索適合于本地的治理方式，但探索的側重點和著力點存在差異。其中有的強調單一治理方式，如廣東省韶關市仁化縣按照農民群眾的勞作規律，依托領導干部駐點聯系群眾制度，創新開展“民情夜訪”活動，就地解決群眾的揪心事、煩心事；青海省海南藏族自治州貴南縣充分發揮村規民約在村民自治中的作用，通過制訂村規、與農牧戶簽訂責任書、村民自行承諾約定，引導村民共同訂立、遵守村規民約，依法依規參與本村事務管理，達到自我管理的目標，這些地區運用自治方式或是內嵌于治理工作的治理方式有效解決了治理問題，發揮了鄉村治理方式的有效作用。有的案例強調“三治融合”，發揮自治、法治、德治的融合效應，如江蘇省南京市江寧區堅持因地制宜、分層分類、精準施策原則，針對城鎮型村莊實施“治理優服務”，針對過渡型村莊實施“治理帶發展”，針對農村型村莊實施“治理強根基”，這種治理與發展相融合的模式，有力推動了鄉村振興的實施。不管是單一的自治、法治、德治，還是多維融合的“三治融合”，都重在構建新時代的鄉村治理體系，創新治理方式，為鄉村治理提供機制體系支撐。

2.2.3 方式創新型

近年來，各地圍繞鄉村振興戰略總要求，不僅聚焦治理體制機制、治理體系，也關注鄉村治理方式的不斷創新，探索出了一些有效、可操作的創新性治理工具。在第三批典型案例中，清單制成為提升鄉村治理實效性的重要治理工具。這些地區創新清單制治理方式時，共同之處在于將煩瑣、無序的農村工作轉化為一張張可量化、可操作的清單，形成規范化、精細化、具象化的制度辦法，促進了村級組織高效規范運行，提升了鄉村治理效能，但這些地區在運用領域方面存在不同。有的注重用清單制規范村級權力，確保小微權力不變形，如浙江省寧波市寧海縣全面收集匯總村級組織、村干部權力事項，把涉農政策制度梳理成村級權力清單，明確村級權力事項名稱、具體實施責任主體、權力事項來源依據、權力運行操作流程等內容，構建了村級反腐微機制；有的側重于發揮清單制規范權責事項的作用，提升便民服務能力，如湖南省常德市津市市把清單制運用到創新服務中，全域梳理便民服務事項，形成覆蓋出生、就學、就醫、結婚等各項清單，并積極推動便民清單精細化、極簡化、數字化、制度化，推進政務服務下沉到村，群眾在家門口就可以享受到便捷的政務服務。從案例來看，無論是將清單制的村級事務管理方式運用到什么領域，其最終目的是解決農村發展實際問題，提升為民服務能力。

2.2.4 能力提升型

新時代鄉村治理在強調健全治理體系的同時，更加需要重視鄉村治理能力的提升。鄉村治理能力是一個系統，其中包括村黨組織領導力、村委會執行力、多元共治能力以及服務能力等多方面的能力。在第三批典型案例中，涉及鄉村治理能力提升的共有8 個案例，占比22%，這些案例具有一個共同點，都是在以保障民生服務來提升鄉村治理能力，但是在服務類型和服務能力提升方面存在些許不同。有的注重以鄉村治理人才來提升服務能力，如遼寧省撫順市新賓縣為了解決人才缺失問題，在長期探索的基礎上，實施“三向培養”工程，把致富能手培養成黨員、把黨員培養成致富能手、把黨員致富能手培養成村干部，改善了鄉村人才現狀，提高人才素質提升服務能力；有的強調以產業服務發展來提升鄉村發展能力，如陜西省漢中市留壩縣為了破解村級組織功能弱化、村集體經濟薄弱等難題，從夯實鄉村治理基礎出發，充分發揮村級扶貧互助合作社這一集體經濟發展平臺的作用，用此平臺發展主導產業、訂單農業等，服務群眾生產生活，提升鄉村產業發展能力；有的側重發揮治理機制的作用來提升多元共治能力，如四川省宜賓市珙縣為應對大量空巢獨居、留守老人的難題，支持多方主體參與，創新推行村黨組織、村老協或其他社會組織、特殊困難老人、助老巡訪員四方簽訂《關愛服務合約》機制，用治理機制的方式解決村內老年人贍養問題，進而提升多方主體參與能力。人才促服務、產業促服務和機制促服務都是強調以提高為民服務能力來提升鄉村治理能力。

3 治理能力提升：新時代鄉村治理創新的優化路徑

新時代不僅對國家治理體系和治理能力提出了新要求，而且對基層治理，尤其是鄉村治理提出了更高要求，需要根據農村發展實際、因地制宜不斷創新探索鄉村治理路徑，為全面推進鄉村振興奠定扎實的基礎。從第三批全國鄉村治理典型案例來看，這些典型案例突出問題導向，解決了農村發展、鄉村治理的實際問題，為全國其他地方探索創新提供了可借鑒經驗。在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全域推進鄉村振興的新時代，繼續深入探索適宜農村實際、可有效運用的創新路徑，成為當前鄉村治理的重要議題。

3.1 推動黨建引領向黨委統領轉變

黨建引領既是鄉村治理歷史發展的經驗總結，也是新時代鄉村治理的迫切要求。黨建引領因其強大的治理優勢，成為推進鄉村治理的首要選擇。為推動鄉村治理繼續向縱深推進，必須堅持和完善黨建引領鄉村治理體制機制和工作體系，推動黨建引領鄉村治理向黨委統領鄉村治理轉變。

一是健全黨建引領機制。在經過脫貧攻堅的全面檢驗后，各地黨組織體系不斷健全，黨員干部先鋒模范作用進一步發揮，農村基層黨組織虛化、弱化、軟化問題得到根本解決，黨組織的政治引領作用進一步增強。在此基礎上，進一步深化黨建引領機制，探索將黨建嵌入鄉村集體經濟壯大、產業發展、農村人居環境整治、鄉風文明建設等各個方面，使黨建引領與農村工作深度融合。同時，創新建立健全黨建引領工作機制，將黨員干部按照網格化管理機制納入村民小組，形成“黨支部+黨小組+黨員群眾”“黨員干部+村民小組組長+農戶”的雙線聯動機制，構建新型黨建引領新機制，發揮黨建引領鄉村治理的強大治理效能。

二是創新黨建引領新模式。在完善黨建引領體制、健全黨建引領機制的基礎上，必須探索多種形式的黨建模式。創新黨領群治模式，在黨建引領下注重發揮農民主體性，形成黨組織與群眾共同發力的新模式；創新黨群共治模式，充分發揮村民自治組織、村務監督委員會、各種理事會的作用，構建共建、共治、共享新格局；創新黨領群議模式，在農村黨組織的領導下，有效發揮議事協商平臺，形成農村基層民主體系。從黨建引領到黨委統領，不僅是基層治理中黨組織功能發揮程度的量的積累，更是基層治理結構及基層黨組織地位質的飛躍。在全面實施鄉村振興的今天，更要發揮農村基層黨組織的領導核心作用，確保鄉村治理在正確的軌道上前進。

3.2 注重發揮“三治融合”乘數效應

自治是基礎，法治是保障，德治是支撐。“三治融合”不僅能夠盤活傳統的治理資源和權威，激發鄉村治理的活力，也能為基層社會注入現代化的治理資源，進而通過治理資源的流動與合作，加快改變部分鄉村的衰敗風貌，最終為鄉村振興創造良好條件。在農村自治、法治、德治基礎提升的基礎上，應更進一步推動“三治融合”提質擴效。

一是因地制宜組合治理方式。自治、法治、德治作為鄉村治理的治理方式，有各自的特點與優勢。“三治融合”不是簡單的“自治+法治+德治”的加法效應，而是乘數效應。應根據地方實際推動治理方式之間的組合，如“自治×法治+自治×德治”或者“法治×德治”等形式。

二是發揮“三治”作用。“三治”各自具有一定的治理優勢。地方在探索實施時，應在此基礎上不斷深化拓展。充分發揮自治作用，必須在村黨組織的領導下，健全村民自治組織體系，引導村委會、村務監督委員會、理事會等多種組織共同參與，更要注重引導廣大農民群眾參與其中，形成多元共治格局。有效發揮法治作用，全面開展普法活動，增強群眾法治意識，修訂完善村規民約，引導群眾參與平安鄉村建設。發揮德治引領作用，推動社會主義價值觀落實落細，因地制宜推動移風易俗活動，培育文明鄉風。

三是探索創新多治融合模式。近年來，各地堅持因地制宜，突出問題導向，在“三治融合”的基礎上，將政治、智治納入治理體系中，有效解決了農村發展長期未能解決的問題，構建了富有特色的治理體系。

3.3 運用并創新有效治理工具

農村事務類型繁多且貼近民生，必須要形成有力的工作抓手。為了貫徹落實基層黨委部署和推動創新工作有序開展，近年來，部分地方積極探索創新，形成了以清單制、積分制和村規民約為代表的可推廣、可操作的治理工具，這些治理工具成為新時代推動鄉村治理的有力抓手。在實施鄉村振興戰略背景下，應繼續深化探索治理工具。

一是拓展積分制的應用范圍。積分制是將大小事務轉化成積分兌換的一種村級事務管理模式，積分制現已應用到黨建管理、環境治理、垃圾分類、志愿服務等多個方面。應繼續拓展積分制的應用范圍，將農村可以量化為具體分值的工作轉化為小的事項并賦予分值。特別要強調的是，在運用積分制管理的同時，要注意分值賦予的合理性，根據實際情況操作，要注意積分記錄和兌換的公平性，確保操作公平、公正。

二是深化清單制改革。清單制是將農村工作梳理成類似于“菜單”的形式，通過制訂操作流程、明確辦理要求和建立監督機制等措施，確保村級事務得到有效解決的治理方式。深化清單制改革要堅持依法依規，清單內容必須符合國家法律和政策要求，防止利用清單向村級攤派事務；要以宣傳、印發操作指南等方式讓廣大群眾知曉清單制的作用和辦事程序，督促基層干部盡心履職；要進一步完善配套措施，切實發揮清單制在規范權力運行、減輕村級負擔方面的作用。

三是修訂運用村規民約。要堅持民主原則，充分發揮村級議事協商平臺作用，在制訂、操作和運用等環節都要聽取群眾意見，進一步完善村規民約。要完善優化村規民約的獎懲措施體系，明確獎懲要求。要注意合規合法，不可侵犯村民的合法權益，更要注重對村規民約的運用。

3.4 注重提升鄉村治理能力建設

體系是基礎，能力是關鍵。在全面推進鄉村振興戰略的背景下，“治理有效”不僅要關注治理體系是否健全，還要關注治理能力如何提升。治理能力是指多元能力主體運用國家制度、法律法規、鄉規民約、道德風尚、信息數據等方式方法來治理鄉村社會各個方面事務的能力。按照農村現有實際，多元治理主體包括農村基層黨組織、村民委員會和理事會等自治組織、鄉鎮政府等，因此，應結合主體概況發揮多元主體能力。

一是強化黨建引領力。黨的領導是鄉村治理的核心力量，未來要進一步強化基層黨組織的職能作用，以黨組織的強大凝聚力來引導村民委員會、村務監督委員會、村務理事會等多種自治組織，形成多元主體共同參與鄉村治理的有效格局。要發揮黨員干部的先鋒模范作用，進一步從返鄉青年、經營能手中發展農村黨員，培育農村發展“領頭雁”，創新“黨員+群眾”工作機制。

二是提升村民自治能力。村民自治的本質是“村內事務村民說了算”，未來要做實村民自治組織的基礎和性質，完善村民自治組織體系，創新村民自治工作機制。要改善過去重選舉、輕管理的現實問題，形成民主選舉、民主協商、民主管理、民主監督等為一體并適宜本地的村民自治機制。要進一步創新村級事務理事會，發揮村內新鄉賢智慧，為村內發展提供智力支撐。

三是改善為民服務能力。為民服務、提升廣大村民的幸福感和獲得感是鄉村治理的最終目標。針對當前為民服務能力不高的現實情況，未來要建立健全為民服務的平臺，通過多種方式為農村配置養老、社保、產業發展等多種服務平臺，便利村民生產生活。要建立為民服務機制，進一步推動為民服務重心向鄉鎮基層政府和村一級下沉，配齊為民服務力量，用健全的服務平臺和工作機制來提升為民服務能力。