碳達峰行動期的車購稅收入變化前瞻分析

文/圖|交通運輸部規劃研究院 黃麗雅 崔敏 馬衍軍 楊文銀

國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《行動方案》）提出交通運輸領域“到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右”的目標要求。我國交通工具在數量上以汽車為主，2020年新能源和清潔能源汽車在新車銷售量中的占比僅為6%左右，未來這一比例將大幅提高，意味著我國汽車消費結構將發生巨大變化。

作為引導汽車消費的重要手段，車輛購置稅（以下簡稱“車購稅”）的調整方向及汽車消費結構變化將引起車購稅收入變動，進而影響交通強國建設資金保障。因此，需要根據碳達峰工作的目標要求，預判車購稅收入變化趨勢，提早研究應對措施。

政策調整對車購稅收入的影響

我國實行在汽車消費環節對購置應稅車輛按計稅價格一次性征收10%的車購稅政策，為鼓勵1.6升以下小排量乘用車（以下簡稱“小排量乘用車”）和新能源汽車消費，對這兩類汽車實行了臨時性減免政策。其中，對小排量乘用車，分別于2009～2010年、2015～2017年實行過兩輪減征，每輪先將稅率降至5%，待該類車型消費增長達到一定規模后，再將稅率提高至7.5%；對于新能源汽車，則以達到一定技術條件要求為門檻，自2014年9月1日起一直免征車購稅（表1）。

表1 針對小排量汽車和新能源汽車的車購稅減免政策

實施車購稅減免政策，很大程度上促進了小排量乘用車和新能源汽車的消費。其中，小排量乘用車的新車銷售量在第一輪優惠期間（2009～2010年）年均增長超過50%，第二輪優惠期間（2015～2017年）年均增速也達到9%，明顯高出同一階段無優惠年份的增速（圖1）。新能源汽車的新車銷售量自2014 年起年均增長約86.4%，比2011～2013年的增速提高了27.6%（圖2）。

圖1 小排量乘用車新車銷售量變化

圖2 新能源汽車新車銷售量變化

減免政策的影響主要取決于減免車型的銷售量占比

從政策實施效果來看，車購稅減免政策能夠對汽車新車銷售量、汽車消費結構產生影響，進而影響車購稅收入（圖3）。2001～2008年，由于絕大多數汽車均按10%的稅率征稅，車購稅收入與汽車新車銷售量的變化趨勢基本一致。但自2009年實行小排量乘用車優惠政策開始，車購稅收入與汽車新車銷售量的變化趨勢開始出現一定差異。

圖3 全國汽車新車銷售量及車購稅收入變化

第一輪優惠期間（2009～2010年），汽車新車銷售量和車購稅收入的增速均大幅提高，年均增長率分別達到34.6%、37.9%，車購稅增速高于汽車新車銷售量增速。原因在于這輪優惠不僅鼓勵了消費者購買小排量乘用車，同時也刺激了整個汽車市場的消費，使車購稅征收基數擴大。第一輪優惠結束后，汽車新車銷售量和車購稅增速均有回落。

第二輪優惠期間（2015～2017年），受消費升級、排放標準提高等因素影響，汽車新車銷售量和車購稅收入均先降后升，年均增速分別為4.4%、6%。汽車新車銷售量的增速相對無減免優惠情況下沒有明顯增長，車購稅收入則出現一定下滑。表明這輪針對小排量乘用車的減稅政策在刺激汽車消費方面的作用有限。隨著小排量乘用車銷售量占比的降低，小排量乘用車減稅政策的效果逐步式微。

2018年起，汽車新車銷售量出現下降趨勢，但車購稅收入仍在持續增長。其原因包括取消小排量乘用車稅率優惠、汽車商品銷售額增長等。總體上看，我國汽車消費的價格敏感性較高，特定車型的車購稅減免政策對于車購稅收入的影響主要取決于其車型銷售量及銷售額的占比。

新能源汽車銷售量占比提高，減免政策的影響加速顯現

截至目前，新能源汽車免稅政策對于車購稅收入的影響總體較小，原因在于新能源汽車在汽車新車銷售量中的占比很小，最高僅為5.4%（2020年）。同時，天然氣汽車2020年銷售量為14萬輛，僅占當年新車總銷售量的0.6%（圖4）。

圖4 新能源汽車和天然氣汽車的新車銷售量占比變化

為了實現“2030年銷售新車中新能源汽車、清潔能源汽車的占比將提高到40%左右”的目標，《行動方案》提出了更廣泛推廣新能源汽車、電動化替代城市公共服務車輛及電力、氫燃料、液化天然氣動力重型貨運車輛等措施。近年來，新能源汽車購置補貼政策對新能源汽車銷售量的影響十分顯著，但影響主要趨于短期（圖5）。綜合判斷，到2030年，新能源汽車將成為實現“40%目標”的主力，其占比將遠高于液化天然氣汽車等清潔能源車，隨著新能源汽車銷售量及占比的快速提升，針對該車型的稅收優惠政策對于車購稅收入的影響將加速顯現。

圖5 新能源汽車季度銷售量與補貼退坡的關系示意圖

車購稅收入預測

碳達峰行動對車購稅收入的影響主要取決于汽車銷售趨勢和車購稅等相關稅收政策調整情況。

從汽車銷售情況看，考慮到人均收入、二手車交易、機動車報廢、新冠肺炎疫情、共享經濟等因素的未來發展趨勢，預計從當前到2030年，我國汽車新車銷售量還存在一定的增長空間，其中新能源汽車的增速將顯著高于汽車總銷售量。據統計部門初步測算，2021年新能源汽車銷售量增速加快，在新車銷售量中占比已超過13%，比2020年提高7個百分點。同時，考慮到有關部委有出臺政策以進一步加大新能源汽車推廣力度的意愿，預計到2030年，新能源汽車的銷售量占比有較大可能會超過40%目標。

從車購稅政策調整方向看，雖然現行車購稅免稅政策2022年底到期后是否延續尚未明確，但是隨著新能源汽車的保有量達到一定水平，以促進該車型消費為目的的免征車購稅政策或將面臨逐漸調整和退出。同時，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”，未來購置環節的稅收或將減少，而使用環節的稅費將提高。

綜合碳達峰目標下的新能源汽車銷售量趨勢，以及對未來車購稅政策調整趨勢的判斷，可分3種情景對我國車購稅收入未來變化進行分析：

低情景 新能源汽車在新車銷售量中的占比以較快速度提升，在2030年達到40%。現行新能源汽車免征車購稅政策到期后取消，改為減半征收，即自2023年起對符合條件的新能源汽車適用5%的稅率。對新能源汽車的補貼退坡、燃油車報廢和淘汰等均維持現行政策不變。

中情景 新能源汽車在新車銷售量中的占比快速提升，在2027年達到40%、2030年達到50%。現行新能源汽車免征車購稅政策在新能源汽車銷售量占比達到40%后取消，改為減半征收，即自2028年起對符合條件的新能源汽車適用5%的稅率。對新能源汽車的補貼退坡、燃油車報廢和淘汰等均維持現行政策不變，并通過實施降低新能源汽車的使用成本、提高燃油車的使用成本等政策措施來引導消費者選擇新能源汽車。

高情景 新能源汽車在新車銷售量中的占比加速提升，在2030年達到60%。實施包括加強汽車使用管理、加快燃油車報廢等措施在內的一攬子強化減碳政策。將新能源汽車免征車購稅政策的實施期限延長到2030年底。同時，進一步提高新能源汽車免稅的技術要求，以促進其技術進步，由此造成的汽車生產成本上升，可通過提高補貼力度等其他政策措施來解決，以使新能源汽車的價格達到市場預期。

結果表明：低情景下，車購稅收入在2021～2022年下降，2023年回升，此后持續緩慢下降（圖6），2030年為3315億元左右，比2020年減少約6%。該情景下，預測“十四五”“十五五”的車購稅收入分別約為18350億元、17580億元（表2）。

圖6 各情景下2021～2030年全國車購稅收入預測

表2 不同情景下車購稅收入預測（單位：億元）

中情景下，車購稅收入在2021～2030年間呈現“先降后增再降”的趨勢。其中，在2021～2025年間以較快速度下降，2028年由于新能源汽車銷售量占比達到40%、取消新能源汽車免稅政策而出現突增，此后繼續下降，但下降速度減慢。2030年為2890億元左右，比2020 年減少約18%。該情景下，預測“十四五”“十五五”的車購稅收入分別約為16300億元、14050億元。

高情景下，車購稅收入將持續減少，到2030年下降至1340億元左右，比2020年減少約62%。該情景下，預測“十四五”“十五五”的車購稅收入分別約為15780億元、9660億元。

可見，在實施碳達峰背景下，車購稅收入將發生顯著變化。3種情景中，車購稅收入在2021～2030年間總體均為下降趨勢，尤其是在高情景下，車購稅收入將快速下降，“十五五”期的總收入將比“十三五”減少40%以上。而在低情景下，車購稅收入雖然在短期內有小幅增長，但長期仍將持續下降，其短期增長水平取決于提高新能源汽車稅率的年份和幅度。

政策建議

“十三五”期間，全國各級財政對交通運輸領域五年累計投入資金為7.5萬億元，形成超過16萬億元規模的固定資產投資。其中，車購稅資金占交通建設中央財政資金的比例超過65%，是中央財政投資交通運輸行業的重要資金來源。據估算，車購稅帶動全國交通固定資產投資效應約為1∶6，對完成交通規劃建設任務、穩定交通有效投資、支撐交通行業可持續發展具有至關重要的作用。雖然車購稅改革措施尚未出臺，但其改革動向與交通行業發展的資金保障能力休戚相關。交通部門應主動參與車購稅等相關稅收政策的決策制定，在對交通運輸公共財政資金需求和保障能力跟蹤評估的基礎上，統籌推進改革和調整策略，確保交通強國建設具有穩定的資金來源。

加強交通運輸公共財政保障能力評估

從以往車購稅收入和支出情況來看，“十三五”期間，車購稅收入扣除經財政部批準的其他支出后，約86%的收入轉移支付至地方，用于支持地方公路水路事業發展。如果維持這一比例不變，從上述3種情景看，2021～2030年間車購稅支出能力總體將呈下降趨勢，尤其是高情景條件下，車購稅“十五五”期支出能力將比“十三五”減少約40%，如表3所示。

表3 不同情景下車購稅用于交通的支出能力預測（單位：億元）

按照交通強國和國家綜合立體交通網建設相關部署估算，“十四五”期的交通固定資產投資規模總體上與“十三五”期相比仍將保持一定的增長幅度。同時，在當前經濟下行壓力下，交通固定資產投資的“穩定器”作用依然重要，例如2021年前三季度交通固定資產投資完成2.56萬億元、同比增長2%，有力對沖了經濟下行趨勢。此外，由于近年來基層財政收支矛盾加劇、地方財力不足的問題日益凸顯，以車購稅支出能力為代表的中央投資對于完成固定資產投資所發揮的帶動作用也更為重要。因此，從預測情況來看，“十四五”期車購稅支出能力增長后勁不足，將加大中央和地方財政的支出壓力。

“十五五”期，車購稅收入能力與不同的政策選擇密切相關，存在較高的不確定性，一旦出現高情景模式，必將帶來中央交通投資結構和能力根本性的變化，并直接影響地方配套以及社會融資規模和能力，從而難以保障交通強國建設、國家綜合立體交通網建設資金。因此，應加強對車購稅資金變化的監測，及時評估其對交通運輸發展公共財政保障能力的影響，并做好多種情景的應對預案。

統籌推進車購稅改革及相關政策制定

新能源汽車的車購稅優惠政策 2021年《關于調整免征車輛購置稅新能源汽車產品技術要求的公告》將插電式（含增程式）混合動力乘用車的純電動續駛里程由50公里下調至43公里，意味著在一定程度上降低了獲得免稅資格的技術門檻。如果未來對新能源汽車的車購稅減免政策進行調整，一方面應充分考慮對新能源汽車行業技術進步的推動作用，另一方面，政策的制定也應充分考慮交通建設中央財政資金保障需求，在調整力度、調整節奏上做好銜接匹配。

車購稅基本稅率調整 如果未來我國汽車消費管理的重心逐步由購置環節轉移到使用環節，在減少購置環節的稅負時，對于車購稅的稅率調整，應充分考慮稅率變化后車購稅收入能否滿足交通建設中央財政資金保障需求。

包含車購稅在內的稅制改革方案設計 在消費稅改革中，如果將車購稅與汽車消費稅進行整合，則將對車購稅收入產生顛覆性影響，與之關聯的交通中央財政資金保障渠道也應同步調整。若無其他可替代的交通建設資金來源保障，則需從整合后的汽車消費稅收入中構建用于交通建設的中央財政資金支出渠道。