日本收費公路改革的措施與經驗

文|馮開 虞明遠 圖|汪奕坤

（本文作者馮開系交通運輸部公路科學研究院副研究員；虞明遠系交通運輸部公路科學研究院研究員）

目前，我國收費公路仍然承擔著較重的建設任務，同時面臨著償債能力較弱、融資成本較高等關鍵問題。而隔海相望的日本已度過其公路建設的高峰期，并通過改革一定程度上解決了收費公路在資金來源及償債能力等方面的問題，其改革的措施和經驗，能夠為我國收費公路發展提供一定借鑒。

日本的絕大多數高速公路屬于收費公路。20世紀50年代，日本開啟了高速公路建設的大幕。之后，又通過立法確立了道路特定財源制度和收費公路制度，為公路發展提供了穩定的資金來源。先后組建了四個道路公團負責收費公路的建設和運營管理，推動了高速公路的快速發展。

2000年后，日本的高速公路建設高峰期基本結束。隨著道路公團財務狀況惡化、經營效率低下等弊端日益凸顯，2005年日本啟動了道路公團民營化改革，組建了6家高速公路管理公司和一家法定的債務償還機構，對全國高速公路債務實施“統借統還”，目前債務余額已有明顯下降。

日本高速規劃基本完成

1943年，日本內務省提出了日本第一個全國高速公路計劃，規劃里程5490公里，并實地調查了東京和神戶之間的情況。二戰后伴隨著經濟復蘇，日本機動車保有量呈爆發式增長，但其公路建設卻嚴重滯后。20世紀50年代初，日本高等級國道干線網僅完工約五分之一。

G4215蓉遵高速，俯瞰土城收費站。

為適應快速增長的機動化出行需求，支撐戰后經濟的發展，日本自1954年開始連續實施“公路發展五年計劃”，全力加速高等級公路網的規劃和建設。1957年，日本首條高速公路名古屋至神戶高速公路動工；1963年7月，名古屋至神戶高速公路栗東至尼崎段共計71公里建成通車。

1966年，日本修訂《國土開發干線公路建設法》，提出了到2000年建設32條總長7600公里高速公路的規劃；20世紀70年代至90年代，日本進入高速公路建設高峰期；1987年，日本再次修訂上述法律，并公布《高標準干線公路網規劃方案》，把規劃目標增加至1.4萬公里，其中高速公路國道1.152萬公里，一般國道汽車專用路2480公里，目前已經通過國土交通大臣批準的高速公路國道建設計劃里程為9428公里。截至2021年3月，日本高標準干線公路總里程已達到1.2082萬公里，其中高速公路國道9021公里，高速公路密度位居世界前列。

隨著高速公路網規劃的基本實現，近年來日本高速公路里程增長明顯放緩。面對人口減少和深度老齡化形勢及全球氣候變化等情況，目前日本高速公路發展逐漸轉向提高基礎設施維護水平、滿足防災減災需要、支持“緊湊化+網絡化”城市建設、減少擁堵、提升交通智能化程度等方面。2021年3月，日本高速公路的ETC使用率已達到93.4%，首都高速、阪神高速等都市區高速公路的ETC使用率達到96%以上。

資金來自稅收和通行費

日本政府投入公路建設和維護的財政資金包括來自中央和地方的一般財源和道路特定財源資金。其中道路特定財源制度是1953年通過《道路建設財源臨時措施法》設立的，明確向汽車使用者征稅并專項用于公路的建設和維護。1954年隨著第一個公路發展五年計劃的實施，首先開征汽油稅。之后道路特定財源范圍逐漸拓展至車輛購置稅、汽車重量稅、地方道路稅等，為日本公路特別是普通公路的發展提供了穩定的大規模資金支持。隨著日本公路網的基本建成，建設資金需求大幅減少，2009年日本實施了道路一般財源化改革，不再限定為專項用途。

由于政府財稅資金無法滿足高速公路快速發展的需求，1952年日本頒布了《道路建設特別措施法》，引入收費公路制度，通過收取車輛通行費來償還公路的建設債務和支付養護運營費用，成為日本高速公路建設和發展資金的重要來源。

起初日本的收費公路按照路段造價和交通量等具體情況，單獨核定收費標準和期限，以路段為單位運營和償債。1972年日本完善了收費公路政策，明確高速公路應當網絡化運行，按照路網核定并執行綜合統一的收費標準。同時建立了收入統籌制度，允許同一地區內不同路段間的交叉補貼，以便興建一些經濟效益較差的高速公路，擴大路網規模。

目前日本的收費公路里程合計1.0388萬公里，以高速公路國道、都市區高速公路為主，也包括少數一般收費公路。日本的高速公路國道主要為收費公路，通過收取通行費償還債務和養護運營。其中采用“新直轄區間”管理的免費公路占規劃里程的8.8%，預期難以通過收費償債運營，由中央和地方政府承擔建設和養護運營費用。

道路公團民營化治頑疾

日本的道路公團是依法設立，負責日本收費公路建設和管理的特殊法人機構。1956年日本頒布了《日本道路公團法》，成立了由建設省（現國土交通省）主管的日本道路公團，負責全國高速公路發展計劃的實施，主要是高速公路國道的建設與管理。1959年、1962年和1970年又相繼成立了首都高速道路公團、阪神高速道路公團和本州四國聯絡橋公團，分別負責東京、大阪都市區及周邊高速公路和本州四國跨海通道的建設管理，與日本道路公團合稱“日本道路四公團”。

道路公團的建設資金主要來自政府財政出資和財政投資貸款（FILP）等，收取的通行費收入在扣除養護運營費用后用于償還債務。道路公團的主要職責、經營目標等均由法律規定，執行發展計劃、預算等須由政府批準和監督，在性質上類似于我國的事業單位。

道路公團在成立初期為日本高速公路的快速發展提供了重要的推動作用。然而20世紀90年代后隨著投資規模不斷膨脹，許多新建路段缺乏經濟合理性，加之建設和養護運營成本管控不力，道路公團的財務狀況日益惡化。21世紀初，日本道路公團收不抵支的路段占比已超過50%，在通行費率已處于世界前列的情況下，仍無法利用通行費收入按計劃償清累積的龐大債務。社會公眾對道路公團體制僵化、效率低下、腐敗叢生等問題嚴重不滿，改革呼聲日益高漲。

G4215蓉遵高速，春暖花開，車輛在高速公路上行駛。

2004年，日本頒布了《道路關系四公團民營化關系法》，于2005年10月啟動道路公團改革。一方面實行企業化改革，把原有的4個道路公團按區域拆分為6個國有高速公路特許經營公司，負責轄區內高速公路的建設和養護運營管理。另一方面出臺了《日本高速公路資產持有及債務償還機構法》，設立“日本高速公路持有和債務償還機構”（以下簡稱“債務償還機構”），機構性質為獨立的行政法人，代表政府持有全國高速公路資產，并承接了原有4個道路公團總計約38.2萬億日元（約合人民幣2.6萬億元）的債務。6家高速公路公司與債務償還機構簽訂租賃協議受托經營公路資產，并根據協議收取通行費收入，在扣除必要的養護運營支出后，全部上交債務償還機構，用于統一償還貸款，實現了日本全國范圍內高速公路債務的“統借統還”。

日本政府為道路公團及改革后的債務償還機構提供了大量利率很低的政府擔保債券、財投債券和貸款資金，債務期限也比較長。另外，日本政府還向其提供了一定的補貼，并根據市場利率情況調節補貼比例，使其利息負擔保持在合理水平，加之日本近20年一直處于低利率時代，債務償還機構面臨的還本付息資金壓力較輕。2020年末債務償還機構有息債務的平均利率為0.94%，其中2020年度發行的債券和獲得貸款的平均期限為31.6年，平均利率僅為0.7%。

道路公團改革后，日本高速公路的建設和養護運營成本明顯降低，“統借統還”模式也有效促進了債務的償還。截至2020年末，債務償還機構的債務余額已從38.2萬億日元（約合人民幣2.6萬億元）降至26.4萬億日元（約合人民幣1.38萬億元），償還率超過30%。

日本國土交通省聯合債務償還機構，詳細預測了每年的通行費收入、公路建設成本、養護運營支出、還貸支出等數據。根據2005年初始測算，計劃在45年內償清所有收費公路債務。但2014年起由于對日本全國年久失修高速公路設施進行全面整修增加了支出，將計劃債務償還期限延長到了60年。兩次測算的詳細過程和每年的通行費收入和養護運營償債等支出明細均會向社會公布。

收費公路經驗借鑒與啟示

當前，我國高速公路仍然有較重的建設任務，與日本高速公路所處的發展階段有所不同，但是面臨的債務負擔、收費期限等問題有較多相通之處。因此，可以根據日本高速公路的發展歷程與經驗總結得到一些啟示。

實行債務統籌管理 提升償債能力

以省為單位對政府收費公路實行“統借統還”制度，有利于更好地發揮區域路網管理的整體效益，提高整體償債能力，部分化解省內欠發達地區績差項目集中、債務風險突出的問題。未來根據發展實際和需要，可進一步探索更大區域內的債務統籌或收入調劑制度的可能性。

降低公路融資成本 減輕償債資金壓力

落實各級政府的財政事權和支出責任，加大公共財政投入力度。對社會效益突出而預期經濟效益較差的項目應盡可能提高資本金比例，降低運營期償債負擔，保證其經濟可持續性。擴大收費公路專項債券的發行規模，鼓勵和幫助高速公路平臺企業實施債務重組，爭取長期限、低利率的債務性資金。有條件的地方政府對于困難企業可實施貼息政策支持等，避免其債務負擔越滾越大。

我國高速公路仍有較重的建設任務

加強路網統一管理 強化公益屬性

高速公路是網絡化運行的基礎設施，按照路網核定相對統一的收費標準，加強區域收入統籌和統一管理，實現區域路網內路段間交叉補貼，有利于提供均一化平等化的優質服務，強化高速公路的公益屬性，支持區域經濟社會的協調發展。

政企高效合作 提升公眾認知

充分發揮企業在經營效率、成本控制等方面的制度優勢，通過政企、事企間的高效合作，提高我國高速公路的管理效率和服務水平。強化收費公路信息公開，接受社會各界的監督，加強政策的解釋宣傳工作，提升社會公眾對收費公路的認知和理解。

面向未來 推動高速公路高質量發展

高速公路規劃和發展的優化調整應當考慮老齡化形勢對出行需求的影響及區域人口變化趨勢、產業集聚等實際情況；加強養護資金保障，支撐我國龐大高速公路網絡的高質量、長壽命、可持續發展；應對全球氣候變化挑戰，全面提升防災減災救災能力；加快智能交通發展，提升路網運行效率，優化用路者體驗等。