金融支持視角下我國城市更新投融資模式探析

孫杰萍

摘 要：在社會蓬勃發展的大背景下，城市更新與社會發展之間有著緊密的關聯性。近些年來在政府的高度關注下，城市更新項目也得到了推進和發展。城市更新需要大規模資金的支持，金融渠道對于我國城市更新投融資起著重要的促進作用。本文基于金融支持視角對我國城市更新投融資模式進行了深入探析，首先闡述了城市更新投融資模式的相關概念;然后討論了我國城市更新的投融資規模與潛在增長空間;之后逐一討論了現階段我國城市更新投融資模式，最后對于我國城市更新投融資的金融支持提出了幾點建議，旨在為我國城市更新投融資作用和成效的充分發揮提供一定基礎信息參考。

關鍵詞：金融支持;城市更新;投融資模

隨著我國城鎮發展進程的不斷加快，我國城市更新已經進入了快車道。我國政府對于城市更新給予高度關注，“十三五”以來年均投資超3萬億元人民幣，城市更新的規模性特點逐漸顯露出來。由于我國城市更新的規模性初現，我國理論界和學術界對于城市更新投融資相關課題的研究仍存在著局限性，有必要通過研究發掘城市更新投融資優化途徑，為我國城市更新投融資成效的提升提供一定保障。

一、城市更新投融資模式的相關概念

（一）城市更新

城市更新是指以促進城市發展為根本目標所開展的能夠解決城市特定區域各類問題的城市改造建設活動。城市更新一般都具有一定的步驟和規劃，通過有計劃的改造建設活動實施來對包括經濟、社會、生態、文化等城市軟環境進行改善和優化。

（二）投融資模式

投融資是指投資和融資，而“投資”與“融資”本屬于兩個不同的概念。“投資”是指將以獲取經濟、政治、環境、社會等各類利益為目標，將資源投入到某個組織和項目中去;“融資”是指基于組織運營發展需求通過多種渠道獲取資金的活動。從城市更新投融資角度出發，投融資相關工作是以政府為主導，而政府在扮演投融資主體角色過程中更多的是考慮國防、城市基礎設施、環境保護等問題，所以在這里可以將投資與融資聯系起來進行研究。投融資模式是指組織開展投融資活動所選擇的主要方式。

二、我國城市更新的投融資規模與增長潛力

我國城市更新投融資規模不斷呈現出擴大化趨勢，且具有巨大的增長潛力，本節著重對“十三五”時期城市更新的投融資規模和潛在增長空間進行了細致分析，明確了城市更新的投融資規模對于金融行業發展的促進作用以及城市更新投融資在經濟發展中的巨大發展空間，具體分析如下：

（一）“十三五”時期城市更新的投融資規模

我國各地區城市更新相關事宜推進時間較短，所以在對城市更新投資規模的統計上并沒有全面實現單獨統計，房地產固定資產投融資作為城市更新核心內容可以對城市更新投融資規模進行反映，本文則以房地產業固定資產投資數據來對“十三五”以來我國城市更新的投融資規模情況進行分析。現階段我國城市更新房地產業投融資項目主要包括新建、擴建、改建三種，擴建和改建占據主導地位，新建投資占比較少，占到了城市更新整體的20%左右。“十三五”以來城市更新規模呈現出逐年增長趨勢，其中城市更新投資規模早在2016年就已經達到了3.05萬億元人民幣，2018年進一步增長至3.27萬億元人民幣，2019年則達到3.52萬億元人民幣，2020年更是高達5.3萬億元人民幣，城市更新投資增量呈現出1000-2000億的年增長額反映出了城市更新具有投資規模巨大的特點，也間接體現出融資需求巨大。從總需求角度出發，近五年來城市更新投資規模不斷呈現出擴大化趨勢，現已經上升至我國GDP的3%，對我國GDP增長起到了重要的促進左右。早在2016年該指標就已經達到3%，之后雖然有所下降但是增長率也保持在1.9%之上，這在一定程度上說明了城市更新投融資規模巨大帶動了我國金融行業的發展。

（二）我國城市更新投融資潛在增長空間

我國城市更新的投融資具有巨大的潛在增長空間，對于潛在增長空間的分析可以基于三個基本假設展開。第一個假設是基于GDP增速分析的，通過構建GDP贈書模型來對2021-2025年“十四五”時期GDP增速進行預測，模型預測在“四十五”期間GDP增速有可能回落至5.1%，2026-2030年“十五五”時期GDP增速有可能回落至4.4%;第二個假設是基于固定資本形成率分析的，對未來十年固定資本形成率進行假設和預測，預測其逐漸回落趨勢，有可能從2020年的42%下降至“十四五”時期末，也就是2025年的40%，再進一步下降至2030年的37%;

第三個假設是基于房地產業投資增速分析的，預測未來房地產行業增長趨勢放緩，逐漸由高速增長轉變為低速增長，在“十四五”和“十五五”時期預測房地產行業增速為2%-3%，這與經濟發展驅動力存在著緊密的聯系。從西方一些發達國家在城市更新投融資發展情況可以了解到，自2000年以來諸如英國、加拿大等國家在城市更新投融資規模上由原來的城市更新投資規模占房地產業投融資規模的比重30%-60%逐漸開始浮動并在占比40%左右趨于平穩，而現階段我國城市更新投融資資規模占房地產業投融資規模的比重為20%左右，但是由于存在著國情上的差異性，如果我國進入了“存量優化”的發展階段，那么相對于西方發達國家來說我國國內將會出現對擴大城市更新投資規模提出較為迫切的要求，所以我國城市更新投融資規模占比由占房地產業投融資規模的比重30%-60%逐漸開始浮動并在占比40%是與經濟規律相契合的，發展潛在空間非常大。

三、現階段我國城市更新投融資模式

現階段，我國城市更新投融資模式不再局限于以地方政府為主體這種單一的投融資模式上，而是實現了多元化，主要模式包括：地方政府為主體的投融資模式、地方政府授權地方國企為主體進行投融資模式、地方國企引入合作方成立項目公司模式、政府和社會資本合作模式以及市場主體主導的投融資模式等，具體城市更新投融資模式分析如下：

（一）地方政府為主體的投融資模式

地方政府為主體的投融資模式是當前我國城市更新投融資模式的核心內容，現此種模式分為政府直接投資模式和政府配套部分財政預算資金與專項債發行相結合模式。第一，政府直接投資模式。這種模式主要操作方式是政府部門通過市場招標方式，對執行主體進行選定，進而利用財政預算資金進行投資。這種模式具有直接性特點，財政資金為投資主要來源，納入政府投資預算體系，按照政府投資條例要求對外投資。這種模式多用于公益性民生項目，諸如老舊小區改造、綜合政治區域等;第二，政府配套部分財政預算資金與專項債發行相結合模式。這種模式是政府利用部分財政預算資金進行投資，仍然存在著資金缺口的部分通過發行專項債來募集資金。這種模式具有資金自平衡以及債券本息覆蓋特點，政府需要承擔一定的債務負擔，多是用于自身具有持續性收益的優質項目。

（二）地方政府授權地方國企為主體進行投融資模式

地方政府授權地方國企為主體進行投融資模式也是當前我國城市更新投融資的主要模式之一，這種模式具體操作方式是地方政府通過授權方式將城市更新項目投融資業務交由地方國企進行運營。地方國企作為城市更新項目建設運營服務主體，通過銀行等金融機構以及資本市場進行融資，在將融得的資金用于城市更新項目投資建設相關事宜。在這種模式下，城市更新項目的收入不僅可以來源于項目收益，還可來源于使用者付費、專項資金補貼等方面，具有運營市場化特點。但是在這里值得注意的是，國企在城市更新項目中身份較為特殊，是通過政府信用進行融資，這在一定程度上會增加政府債務潛在風險。

（三）地方國企引入合作方成立項目公司模式

在這種模式下，地方國企是以業主方的身份來運營城市更新項目的，具體操作方式是通過公開招投標的方式對合作方進行確定，之后所確定的合作方須與地方國企基于所約定的股權比例來構建項目公司，然后再以地方國資與項目公司簽訂協議的方式進行開發投資。在這里城市更新項目投融資管理實施方則是由項目公司擔任，資金來源是通過股東撥付取得，項目其他資金通過市場化融資獲得。地方國企引入合作方成立項目公司模式都是針對于資金問題大的城市更新項目，其中綜合性開發、片區開發大型項目居多。這在模式的收益主要包括兩個部分：第一部分一般為成本加成，由地方國資基于投資建設協議來對投資收益進行支付;第二部分則主要包括補貼資金，地方政府相關部門基于項目公司采取產業招商、運營等方式進而能夠獲取一部分財政增量收入，根據這些收入按比核算補貼資金撥付給項目公司。

（四）政府和社會資本合作模式

政府和社會資本合作模式是當前發展速度較快的城市更新投融資模式，開始逐漸被各地區所接受和應用。在這種模式下，項目具有三種收益機制，不僅包括政府補貼，而且還包括使用者收入以及可行性缺口補助。第一，政府補貼。政府補貼這一部分收入以納入中長期財政預算的形式實現，這部分收益不僅對社會資本的合理收益負責，而且還為城市更新項目還款來源提供一定保障。雖然現階段，我國政府和社會資本合作模式發展速度較快，但是在實現過程中依然存在著多種困難和弊端，現階段很多地區應用政府和社會資本合作模式，合作方多數為國企、央企，相較于以上兩種類型的企業民營企業的參與度較低。這是由于城市更新項目本身就有一定的公益色彩，多是涉及公共服務、交通、環保等領域的工程，這類工程項目不僅所需要的資金量較大，利潤相較于一些民建工程來說較低，且周期普遍較長，所涉及的利益關系存在著一定的復雜性，在會受到政策變動、人員變動等客觀因素影響的同時，還具有投資回報不確定性特點，不利于民營企業參與積極性的提升，所以這種城市更新投融資模式合作方更傾向于國企、央企。

（五）市場主體主導的投融資模式

市場主體主導的投融資模式具體操作方式是政府在開發城市更新項目過程中進行用地紅線出讓，開發商基于政府對土地的規劃要求來對城市更新項目拆遷、安置、建設的商業行為。市場主體主導的投融資模式具有完全市場化運作特點，開發者要對金融市場尤其是資本市場進行充分利用實現融資之后再進行具體項目的投資。這種模式最早出現于拆建類城市更新項目之中，在深圳和廣州城市更新早期階段開始被應用。但是這種模式在實施過程中逐漸出現一些弊端，由于城市更新項目不僅存在著產權分散特點，而且所涉及到的利益群體也較為復雜，這些地區的政府對于一些事項的推進存在著一定的困難性。鑒于此，深圳政府率先提出政府不再以改造的唯一組織主體身份推進項目，而是允許由權利主體（也就是村集體）自行實施，市場主體（也就是開發商）單獨或聯合村集體實施城市更新。但是在這個政策開始實施之后，雖然通過市場讓利實現了以房地產開發為導向的更新項目可以獲取較高收益，但是政府需要配套的公共服務設施成本也出現了大幅增加趨勢，不利于歷史文化保護區、生態敏感區等公共利益開發項目的推進，這些項目很可能因為較高的拆遷安置支付標準而出現實施困難的情況，對城市和公眾的整體與長遠利益間接造成一定的負面影響。

四、對于我國城市更新投融資推進的幾點金融支持措施

在我國城市更新投融資模式呈現出多元化的大環境下，上節對我國城市更新投融資模式進行了詳細分析，著重分析了現階段我國城市更新投融資模式的特點和應用場景，要想促進各地區城市更新投融資相關事宜的順利推進，在結合各地區實際情況對城市更新投融資模式的選擇至關重要的同時，也可以采取一定支持和保障措施來對城市更新投融資形成一定助動力。鑒于此，本節著重提出了樹立支持城市有機更新的金融支持理念、實現資源優化配置、實現金融支持方式的創新等支持措施，具體分析如下：

（一）樹立支持城市有機更新的金融支持理念

首先，各地區政府應積極對城市更新思想觀念進行轉變和優化，引入重新塑造未來支持城市有機更新的投融資理念替代現階段以拆除重建為主的金融支持理念。在這里各地區政府應認識到城市更新項目與地產開發銷售的投融資的差異性，在投融資模式的選擇上應基于“投資——建設——運營”各個環節來進行選擇，在對各類具體項目進行評定之后基于其運作風險來對金融支持類型進行選擇，在這里可以積極引入多元化投融資方式，諸如證券、股權以及債券都是很好的選擇。通過對多元化投融資方式的引入可以更好地滿足城市更新需求，促進城市更新項目有序開展。

（二）實現資源優化配置，妥善解決不同類型城市更新項目的投融資問題

現階段，城市更新項目基于使用場景可以分為商業辦公和住宅小區兩類。從商業辦公類城市更新項目資源配置角度出發，在進行資源優化配置過程中，政府部門應對加大對開發商自主運營的激勵力度，通過適當的“引導放權”來推進此類項目進行，諸如妥善應用基金持有、長期租賃、稅收以及上市交易等政策配套措施來實現重資產金融支持模式向輕資產金融支持模式轉變;;從住宅小區類城市更新項目資源配置角度出發，政府部門應對始終遵循“政府引導、市場為主、居民參與”的基本原則來推進城市更新項目投融資相關事宜，在這種要對“市場為主”給予高度重視要時刻關注對社會資本的引入，充分發揮市場作用要實現城市更新項目的推進。政府應當積極建立溝通交流機制，應用現代化信息技術拓寬溝通渠道，進而政府、社會資本、居民之間能夠保持密切的聯系。

（三）實現金融支持方式的創新，引導并吸引社會資本參與城市更新投融資

首先，各地區政府要能夠基于現有金融支持方式，進行金融支持方式的優化要能夠對中央預算內投資、各級財政資金、地方政府專項債進行妥善、綜合應用，進而推進城市更新投融資項目;其次，政府還應當出臺一定的激勵政策加大商業銀行對于城市更新投融資的參與度，使其對產品和服務進行創新優化，為城市更新項目參與及合作企業提供更加有傾向性的金融支持。國家開發銀行作為開放性金融機構的重要內容能夠積極與政府部門積極對接和溝通，在對政策深入研究的基礎之上進一步發揮在城市更新建設工作的投融資優勢，充分利用所積累的經驗，實現一地一策、因地制宜，進而推進城市更新項目落地。截至2021年12月31日，國家開發銀行已經在多個地區投資和支持了多個項目，累計承諾貸款3663億元，涵蓋直轄市、計劃單列市、省會城市和地級市等16個城市，支持項目數量達到了50多個。其中由國開行上海分行牽頭組建銀團提供2077億元貸款支持，改造成片二級舊里以下房屋超過64萬平方米，實現了約3.33萬戶居民居住環境的改善，獲得了良好的社會反響。同時，地方政府還應當加強對金融機構的引入，積極與開放性、政策性金融機構合作交流，通過金融債券形式來為城市更新項目開展提供動力，不僅僅局限于成立城市建設基金，還可以選擇項目收益票據以及公司信用類債券實現債券融資或基于經營性房地產建立不動產投資信托基金、收益權資產支持證券等方式實現融資，為城市更新項目提供一定助動力。

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