行政事業單位全面預算績效管理新模式分析

于海霞

摘 要：全面預算績效管理是新時期現代財政體制建立的重要途徑，致力于提升政府資金配置與利用效率。通過結合現行政策背景進行全面預算績效管理模式的分析，借鑒政府綜合財務分析指標進行預算績效管理指標體系的設計，依托績效目標分解、戰略目標設計與考評機制設立完成全面預算績效管理模式建構，配合制度流程與全過程管理機制的完善設計，以期為新政府會計制度實施背景下行政事業單位預算績效管理模式的創新提供借鑒思路。

關鍵詞：預算績效;管理指標;績效評價

十九大的召開為新時期政府治理體系重構、治理模式創新提供重要借鑒思路，主張將全面預算績效管理融入行政事業單位原有會計處理環節，以具體項目及業務為核心引領預算、績效管理模式的創新，致力于解決業務成本、運行費用、債務、資產等績效管理存在的失真問題，為行政事業單位預算績效管理水平的提升提供現實參考。

一、研究基礎

（一）政策背景

2018年9月印發《關于全面實施預算績效管理的意見》這一文件，其中明確強調以“全方位、全過程、全覆蓋”為基本原則構建預算績效管理體系對于實現國家治理現代化的關鍵要義。與此同時，《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》于2019年1月起正式施行，確立權責發生制、收付實現制并行的財務、預算會計信息體系，進一步深化對行政事業單位全面預算管理體系的建設要求。鑒于預算管理和績效管理工作主要以會計信息作為參考依據，在《意見》實施與政府會計制度改革并行背景下，亟需根據會計信息變化尋求全面預算管理模式的創新理路，實現行政事業單位預算與績效管理的一體化建設。

（二）全面預算績效管理模式

根據《意見》要求進行全面預算績效管理模式的解構，主要由“3+4+5”結構組成，包含政府、部門和單位、政策和項目3個層級，一般公共預算、政府性基金、國有資本經營、社會保險基金4項預算，以及事前評估、目標管理、運行監控、績效評價、結果應用5個環節。針對將全面預算績效管理模式引入行政事業單位的作用進行分析，首先樹立全過程預算績效管理理念，有助于優化財政資金配置、提升預算資金利用率;其次能夠引導行政事業單位強化績效意識、減少行政成本支出，強化對預算資金使用環節的監控，提升預算項目產出效益;最后引入全生命周期管理模式建立預算項目的績效監管機制，強化全員預算責任意識，并保證預算資金收支全過程的公開透明，有效杜絕違法行為、違規操作的發生，保障預算資金安全。

二、政府會計制度改革背景下全面預算績效管理模式的創新路徑

（一）整合重構績效管理指標體系

1.政府綜合財務分析指標

《意見》實施與制度改革重點強調在會計信息中反映權利與責任的關系、資產與負債等信息，對于行政事業單位項目預算監督及約束機制的建構提出具體要求。基于此，行政事業單位應深入分析政府綜合財務報告的編制要點，聚焦公共服務導向進行具體財務分析指標的設計，在指標選取上關注政府區別于企業的特殊資源，如市政、交通、水利等公共基礎設施以及戰略、能源、搶險救災等政府儲備物資，確保上述指標能夠如實反映政府財務運行狀況及其面臨的風險，進而衡量政府績效。

2.績效管理指標體系設計

在基于宏觀視角完成政府績效指標設計的基礎上，應面向具體行業、部門進行資金性質、用途的細分。以某單位設備購置項目為例，設置三級績效指標體系，包含“預期產出”、“預期效益”和“滿意度”3項一級指標，其中在“預期產出”之下延伸出4項二級指標，分別為“產出數量”（包含“購置設備數量”1項三級指標）、“產出質量”（包含“質量合格率”、“采購規范性”2項三級指標）、“產出時效”（包含“采購及時性”、“資金支付率”2項三級指標）以及“產出成本”（包含“資金節約率率”1項三級指標）;“預期效益”之下延伸出4項二級指標，分別為“經濟效益”（包含“收入同比增長率”1項三級指標）、“社會效益”（包含“設備使用率”1項三級指標）、“生態效益”（包含“對環境影響”1項三級指標）以及“可持續影響”（包含“提升效果”1項三級指標）;“滿意度”之下包含“服務對象滿意度”1項二級指標，由此延伸出“使用人員滿意度”、“有效投訴率”2項三級指標。依托上述績效指標的設計，聚焦項目預期產出和效益兩個主要方面進行量化考核，由此啟示行政事業單位從前期立項環節入手進行各項績效指標的審查，輔助提升項目決策的科學性。

（二）全面預算績效管理模式建構

1.細化財務預算績效分解

根據政府會計制度改革在財務、預算會計信息兩方面的落腳點，引入績效管理模式進行指標分解與細化。其中財務績效主要面向政府綜合財務報告數據進行指標設計，包含資產結構、負債結構、運行成本、償債能力等具體分析指標，用于評判行政事業單位的財務狀況、風險隱患以及可持續發展能力等;預算績效則參考預算項目的業務收支數據進行分析指標設計，包含項目成本、預算支出、產出效益等指標，可用于衡量行政事業單位預算資金配置效率、公共服務水平等，并通過將財務會計、預算會計信息進行比較，從中提煉出構成二者間差值的原因，由此實現對行政事業單位預算收入的評價分析。

2.設置中長期戰略目標

根據行政事業單位中長期發展目標進行預算績效目標的設計，結合項目類型、屬性與相關政策進行立項必要性、可行性的綜合評估，圍繞項目預算投入、績效目標、項目執行方案等層面進行具體審查，保證以單位中長期戰略目標為導向進行項目績效目標的設計，并將其細化、分解至具體業務流程及環節中，發揮對業務執行過程中的有效指導，最終為行政事業單位戰略目標的實現提供執行保障。

在此基礎上，聚焦戰略目標進行預算績效管理體系的逐步完善，首先從制度建設入手，整合行政事業單位日常業務范圍及各項業務活動，成立預算項目庫，引入事前評估、事中監控、事后評價機制進行預算編制、執行及結果的全面管控，全面提升預算管理水平;其次從組織架構入手，在行政事業單位現有內部組織結構的基礎上設立專門的全面預算績效管理委員會及具體工作小組，基于總分式結構實現對預算績效目標的分層規劃和統籌管理;再次從人員隊伍入手，圍繞人才引進、培訓、管理等環節進行人才儲備庫建設，結合新時期制度改革背景對預算績效管理人員建立常態化培訓機制，保證及時引入最新理念、方法與技術輔助其提升預算績效管理水平;最后從信息化建設入手，在現有會計電算化、財務信息化管理模式的基礎上，還應充分應用大數據、云計算等技術進行信息化系統的完善與更新，打破不同層級、各部門及具體崗位之間的信息孤島局面，依托開放性接口、信息共享模式實現財務信息、業務信息的高效流通，提升預算績效管理的信息化水平。

3.落實績效監督考評機制

基于過程管控理念介入行政事業單位各項業務活動及具體項目執行過程中，以階段性績效目標為參照進行監督、考核與評價機制的建構，依托審查與監督落實過程管控，保證對執行過程偏差進行及時調整與糾正，保證最終達成績效目標;通過將業務或項目執行過程中的指標數據進行收集整理，將其與預設標準值進行比較，分析差值成因、評價績效目標完成度及其質量，并依托懲罰、激勵措施建立績效考核機制，實現對行政事業單位財務狀況水平、資源配置效率、風險管控能力等方面的綜合評價，根據考評結果提出相應整改建議及措施，如調整資金配置結構、減少無效資金支出等，從而輔助提升績效管理水平。

（三）完善預算績效監控制度流程

1.績效目標監控

為避免在預算執行過程中產生較大偏差，需細化預算績效目標執行過程的監控流程設計：（1）目標確定，根據行政事業單位日常業務及實際項目進行績效目標的調整，確定最終目標值。（2）信息收集，綜合運用案例分析、實地勘查等方法進行項目或業務完成進度的跟蹤監督、設置具體監測點，收集各項動態信息與指標判斷目標實現程度，做好監測信息的收集與整理。（3）數據分析，綜合運用比較、評估、預測等方法進行監測信息的分析，包括結合相關背景資料將預算支出進度與實際預期結果進行比較，計算出目標值與實測值之間的差額，判斷依照現有執行進度能否在規定時點達成預期目標，并根據偏差成因分析結果提出具體的整改方案、提煉出影響實際執行進度的因素，例如政府財政資金是否在規定時限內撥付到位、各項信息數據是否得到及時反饋等，便于為后期干預方案、糾偏措施的編制提供借鑒思路，最終生成預算績效目標監控報告，進而及時上報至管理層進行決策部署、掌握項目執行進度，為后續同類項目或業務的實施提供參考依據。

2.補充制度建設

在規范流程建設的前提下，需運用制度手段強化對預算績效目標執行環節的約束效用，并且為后續預算評價環節提供制度保障。具體來說，一方面應建立預算績效評價結果報告與公開制度，面向地方政府、人大常委會等層級進行評價結果的及時反饋，為政府決策部署、人大審查監督提供借鑒依據，并基于民主集中制原則將社會力量納入監督管控機制中，進一步強化對評價結果的約束與激勵作用，引導項目主體秉持責任意識規范自身行為、遵守程序制度，保障預算績效目標的穩步實現。另一方面還應完善績效分配制度與獎懲措施的編制，將預算績效考評結果列入各級單位、部門及具體崗位的考核體系中，實現按勞分配、按績分配，借此在行政事業單位內部形成良性競爭氛圍、激發工作人員的創造熱情，為最終項目目標的實現提供動能。

（四）落實預算績效全程管理機制

1.預算績效編制

基于預算、績效一體化管理模式的建構要求，行政事業單位應加快數字財政系統導入、完善內部信息共享環境建設，利用信息系統收集、整合各業務部門提供的具體信息，完成項目前期調研資料收集、項目實施計劃編制、預算績效目標設計等工作，保證將項目總目標分解、落實到具體業務環節及項目工作中，在此過程中既能夠保障預期目標實現，也有助于更好地履行其公共服務職能，并根據實際項目情況、業務信息從項目庫中調用具體評價指標建立績效評價體系，生成項目可行性評估報告，實現對預算績效的量化評價。

例如在某招商項目管控工作中實行項目評審機制的前置，根據上一年度招商經費數額，將本年度招商經費預列至具體招商單位的部門預算之中，并圍繞城市維護費、地方教育費、營業稅等方面進行資金來源的分類，面向項目類型、資金性質完成項目預算編制;隨后針對預算項目建設依據進行審查，綜合參考政府文件、各項會議紀要等信息進行項目審核，確保項目的合同文件、中標通知書等資料完備，保證預算編審環節的規范化運行;再次從預算審查深化環節入手，面向社會公開征集關于項目的各項意見與信息，為預算編制提供參考依據，并召集人大代表及社會各界人士共同參與項目評審過程中，進一步強化對項目評審環節的約束力;接下來對項目評審流程及組織管理要點進行精細化設計，在配套文件、規章制度的指導下成立專門的項目評審小組，匯集人大代表、各級預算單位代表、財政人員等各方成員，基于回避制、保密制原則組建專業、獨立的評審委員會，整合項目材料、評估報告、具體測算數據等資料進行項目綜合評估，并將評審結果及時公開;最后落實督查與通報制度，以部門為單位對其預算編制情況建立督查機制，在每周內采取具體調度策略，選取周末進行預算編制方案的評比，并在項目期末對其預算績效執行情況進行監督審核，且每日將預算單位基本情況、項目預算增減量等信息整合編寫成工作簡報，借此進一步提升預算編審環節的進度管控水平。

2.預算執行監控

基于目標管理理念建立預算項目執行過程的監控機制，要求行政事業單位秉持全面、全過程、全覆蓋理念實行對預算項目具體執行階段的監控，將實際預算指標與預期值進行比較、分析差值原因，及時采取干預措施、提出糾偏建議，督促項目執行主體嚴格依據目標要求完成各項任務，并根據進度時間、資金用途兩個方面對預算支出的合理性、經濟性進行綜合評價，保證預算資金支出流向的公開透明，借此最大限度規避資金風險，促進預算績效目標的實現。在實際監控過程中，應根據行政事業單位項目屬性、業務范疇適當擴大填報范圍，將預算資金規模超過300萬元的項目和政府基金統一納入績效目標范圍中，并使績效目標成為項目預算建立的前提條件，對于未納入績效目標范圍內的項目則不予批復預算，借此進一步實現對行政事業單位業務項目的規范化管理。

3.績效評價結果運用

針對預算績效評價結果進行合理運用，首先應收集預算績效評價結果，依據產出、效益、滿意度評價結果進行不同項目綜合評價結果的排序，便于為下一年度預算資金配置、決策部署等提供參考依據，并且對于綜合評價結果較差的項目終止投入，借此合理運用績效評價結果提升行政事業單位預算資金利用率;其次針對預算績效評價報告進行深入分析，通過將實際結果與目標值進行比較，根據偏差原因定位項目實施、資金配置等方面存在的薄弱環節，并且在績效評價指標體系中對相應指標予以剔除，借此持續修正、完善預算績效評價指標庫，服務于行政事業單位長期績效管理與評價效能的提升;最后應加強預算績效評價結果與單位內部現有績效考核機制的對接，細化評價結果的分類，用于為行政事業單位內部的干部選拔任用、崗位晉升標準、評先評優、薪酬福利制度建構等環節提供重要參考依據，并基于責任制度落實對績效評價中發現問題的懲罰措施，如對績效評價不合格項目采取資金收回措施，保證單位內部各項業務及項目的規范有序實施，助力公共服務質量、財政資金配置效率的提升。

三、結論

總體來看，全面預算績效管理是深化現行體制與制度改革、重新界定行政事業單位職能與要求的重要管理手段與工具，將其理論基礎與工作實踐相結合，成為輔助行政事業單位實現預期戰略目標的必由之路。基于上述研究成果，未來還需結合行政事業單位的核心戰略目標進行具體預算管理方案的編制，實現對預算項目前期投入、目標確立、項目執行、后期評價及結果應用等環節的全覆蓋，在此基礎上科學運用預算績效管理手段與工具進行理念重構、制度完善、評價體系建立、試點推廣以及宣傳培訓，更好地維護預算績效評價科學性與有效性，服務于行政事業單位資金配置效率及公共服務水平的長效提升。

參考文獻：

[1]劉艷華.預算績效管理在行政事業單位的應用探討[J].財會學習，2020，（07）：3.

[2]劉鑫.預算績效管理改革與行政事業單位財務管理模式分析[J].財經界，2020，（27）：2.

[3]郝曉春.基于全面預算績效管理的績效目標與指標設計研究——以紹興市行政事業單位為例[J].交通財會，2021，（04）：4.

[4]羅君心.新政府會計制度對行政事業單位固定資產管理的影響[J].中國經貿，2020，（20）：3.

[5]張勁剛.基于內部控制視角下對行政事業單位預算績效管理的分析[J].現代經濟信息，2021，（17）：2.