2022年中央一號文件耕保要點專家談

近日，《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》正式發布，將“落實‘長牙齒’的耕地保護硬措施”“全面完成高標準農田建設階段性任務”等作為強化現代農業基礎支撐的重點工作進行部署。本文邀約有關專家針對其中的耕保要點內容，就如何貫徹落實中央一號文件相關要求進行探討。

實行耕地保護黨政同責

要點：實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。

北京師范大學政府管理學院教授周小平：今年的中央一號文件再次強調了堅持最嚴格的耕地保護制度、嚴守18億畝耕地紅線的決心，這是我國在當前復雜的國際形勢下堅守糧食安全底線的基本制度保障。實質上，18億畝耕地紅線不僅僅是單一的數量保護，而是數量、質量、生態“三位一體”保護，這毫無疑問地增加了耕地保護的難度。為了實現這一目標，“實行耕地保護黨政同責”成為今年中央一號文件中落實“長牙齒”的耕地保護硬措施的亮點。“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”起初經常在安全生產領域出現，這種提法歷來用于非常重要的領域。此次，按照“黨政同責”的管理要求，表明耕地保護監管責任走向黨委集中領導、自然資源部門主抓、其他部門協同管理的新格局，將進一步提高耕地保護的重要地位，增進各部門之間的協作，優化耕地保護責任制。

統籌劃定落實三條控制線

要點：按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。

中國農業大學土地科學與技術學院副研究員湯懷志：耕地保護是全社會的共同責任，其目標對象不僅僅是耕地資源，更是對人地系統的統一管理。不將耕地落實到空間，就守不住優質耕地；不厘清耕地與生態保護、城鎮開發的關系，就穩不住耕地格局；不將耕地保護落實到人，就解決不了耕地保多少、保在哪兒的問題。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，是耕地保護“長牙齒”以實現規范管理、嚴格管制、實施獎懲的硬前提。各級政府作為責任主體對耕地資源保護負有最終責任，要作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。還要注意的是，耕地“位置”不僅僅意味著數量，更包含了耕地立地條件和環境信息，必須遵循耕地數量、質量、生態“三位一體”保護原則。對此，要以自然資源“一張圖”為基礎將各級“田長”保護目標落實到圖斑，逐地塊確定耕地保護管理指標，通過耕地系統全要素數據的觀測、采集、分析、挖掘和統計，為準確實施耕地目標考核提供途徑，支撐形成“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無縫隙”的耕地保護新格局。

嚴格落實耕地利用優先序

要點：分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產。

中國農業大學資源與環境學院教授楊曉光：全球氣候變化背景下，極端天氣氣候事件頻發，直接影響耕地產能穩定性。分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產。這既是對耕地用途的管控，也是對耕地產量的重視。糧食產量取決于區域氣候、土壤、作物、技術和投入等因素。在全球氣候變化背景下，各地區要充分利用氣候變暖、熱量資源增加等有利條件，強化農業農村、水利、氣象災害監測預警體系建設，減緩氣象災害對糧食產量的影響程度，加強中長期氣候變化對農業影響研究，提升和穩定耕地產能。北方干旱常態化、南方干旱季節化和極端溫度頻發，更需關注東北和華北夏旱、長江流域伏秋旱、西南和華南冬旱，北方雨季洪澇、長江流域春澇，華北冬季凍旱交加，江南春季連陰雨，長江流域和黃淮海夏季高溫熱害以及秦淮氣候過渡地區雨帶年際之間擺動。

破解耕地占補平衡難題

要點：落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，確保補充可長期穩定利用的耕地，實現補充耕地產能與所占耕地相當。改進跨省域補充耕地國家統籌管理辦法。

中國國土勘測規劃院土地評價部研究員程鋒：實行耕地保有量的總量平衡、耕地建設占用與墾造補充年度動態平衡，建設占用基本農田無例外地需報國務院審批等，是1998年大修《土地管理法》、嚴守耕地紅線的實打實的硬措施，至今也是卓有成效的。但是，由于我國耕地資源的空間特征與工業化、城鎮化快速發展格局高度重合，耕地后備資源有限，以省域為對象考核耕地占補平衡的壓力呈現出嚴重不平衡狀態。長三角、珠三角、京津冀、成渝等經濟快速發展地區，貴州、福建等補充耕地后備資源有限地區很快出現耕地占補難以平衡問題。同時，也先后出現難以實現縣域內平衡、市域內平衡、省域內平衡的問題。因此，適時調整法律規定，破解耕地占補平衡難題成為一大挑戰。經中央批準，在“十三五”國家脫貧攻堅工作中，允許國家級貧困縣補充耕地指標跨省交易。我國經濟發展和社會建設已經進入高質量發展、實現共同富裕的新階段，繼續堅守耕地紅線不動搖、落實和完善耕地占補平衡政策，已經成為一個重大戰略決策。對此，出臺一攬子“長牙齒”的政策措施很有必要，其側重點包含兩個方面：一方面，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，確保補充可長期穩定利用的耕地，實現補充耕地產能與所占耕地相當；另一方面，改進跨省域補充耕地國家統籌管理辦法，進一步優化配置國家耕地資源安全格局和國家糧食生產安全格局，為順利實現偉大復興中國夢夯實物質基礎。

強化耕地用途管制

要點：強化耕地用途管制。穩妥有序開展農村亂占耕地建房專項整治試點。

中國地質大學（北京）土地科學技術學院教授吳克寧：耕地作為人類生存發展的物質載體，是糧食安全問題的核心。《2021年世界糧食和農業領域土地及水資源狀況》報告指出，全世界生產的糧食中95%以上均源自土地，但可供進一步開發的高產土地少之又少。關于耕地“三位一體”保護，建議在以下三方面開展工作：一是在當前開展的縣鄉級國土空間規劃的農業空間中，嚴格落實上位規劃確定的耕地和永久基本農田保護任務。以“水平衡”為前提，優先保護平原地區水土光熱條件好、質量等級高、集中連片的優質耕地。二是強化耕地用途管制。建議基于地球關鍵帶的理念，從氣候、地形地貌、地質因素、土壤屬性、水文條件等方面開展基于土地類型的宜耕性評價，進而疊加當前的土地利用現狀，分析可用于調整的地類，能夠有效識別用地錯配與耕地彈性空間，支撐我國耕地后備資源不足情況下從“占補平衡”到“進出平衡”的轉變。三是建議借助第三次全國土壤普查，在查明查清土壤類型及分布規律、土壤資源現狀及變化趨勢，真實準確掌握土壤質量、性狀和利用狀況等基礎數據的基礎上，切實查清耕地、園地，與農業生產相關的林地、草地，以及與可開墾耕地資源相關的未利用地的土壤情況，進一步提升土壤資源保護和利用水平。同時，與國際接軌，分析耕地土壤的初級生產力、水凈化與調節、碳封存與調節、生物多樣性供給、養分供給與循環等土壤功能，開展土壤健康評價，依據農地利用與土壤管護需求，有針對性地提高土壤健康狀況，為實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略、守住耕地紅線、確保國家糧食安全奠定堅實基礎。

建設和管護高標準農田

要點：多渠道增加投入，2022年建設高標準農田1億畝，累計建成高效節水灌溉面積4億畝。各地要加大中低產田改造力度，提升耕地地力等級。

中國人民大學公共管理學院教授張正峰：加快高標準農田建設和管護，對于加快發展現代農業，確保國家糧食安全和重要農產品的有效供給，進一步提高農業水土資源利用的效率，促進農業產量持續增加，推動農業綠色低碳發展來說十分必要。高標準農田建設和管護應在與綠色發展相協調的基礎上，突出質量建設要求，以提升糧食產能為首要目標，以農產品主產區為主體，以永久基本農田、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區為重點區域，形成一批“一季千斤、兩季噸糧”的口糧田，滿足人們對糧食和食品消費升級的需求，形成可持續的糧食安全保障基礎。

河南鄧州農技推廣中心主任、三級研究員冀洪策：高標準農田建設主要目的是提高農產品特別是糧食的產能，同時實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。其中，重在高標準，謀在提產能，在建設上要做到數量服從質量、資金匹配質量。在以前的高標準農田建設中，單位面積投資強度小，加上建設成本上漲幅度大、農業旱澇災害多發、農業大縣大多財政吃緊等因素，有些地方政府就只能堅持保面積、保硬件。對于軟件和配套設施，只能根據資金情況，建多少算多少，導致出現高標準農田高而不全、高而不穩，使用效率低，抗大災能力弱等問題。河南省鄧州市政府于2021年通過申報一般債券資金、銀行貸款及爭取上級資金支持等方式，將高標準農田畝均投資標準從1500元提升至3000元以上，在十林鎮7000畝高效節水灌溉示范區甚至達到每畝5500元，創建了高效節水灌溉示范區“三四三”建設模式：三種智能設施配套（水肥一體化灌溉、氣象監測、蟲情監測）、四種基礎設施配套（機井或渠道、道路、橋涵、林網）、三種高效灌溉模式配套（管灌、噴灌、微灌），實現了每畝年增加糧食產量150公斤左右，每畝每年節本增效380元左右。

保護好“耕地中的大熊貓”

要點：深入推進國家黑土地保護工程。實施黑土地保護性耕作8000萬畝。

中國農業大學土地科學與技術學院教授黃元仿：黑土地泛指東北三省和內蒙古東四盟的耕地，既是我國糧食安全的壓艙石，也是我國重要的生態屏障之一。保護黑土地要加快研發多要素、多結構、多功能的黑土地耕地質量綜合認知系統與調查評價技術，構建黑土地耕地質量清單，推動黑土地分區分類有效保護。同時，保護性耕作是保護黑土地的有效措施之一，要加快成熟模式的推廣并在實踐中不斷改進提升。比如，“梨樹模式”不僅是以免耕少耕為核心的栽培技術模式、“政產學研推”聯合的技術攻關模式、以經營主體為中心的技術示范與推廣模式，而且正在實踐中探索補充金融、保險等手段，值得推廣。

合理開發利用鹽堿地

要點：積極挖掘潛力增加耕地，支持將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發為耕地。研究制定鹽堿地綜合利用規劃和實施方案。分類改造鹽堿地，推動由主要治理鹽堿地適應作物向更多選育耐鹽堿植物適應鹽堿地轉變。

中國科協耕地紅線科學傳播專家工作室研究員鄖文聚：我國耕地后備資源極其有限，灌溉水資源匹配條件較差，難以開墾成可穩定利用的耕地。相對來說，增加耕地的主要潛力在于合理開發利用鹽堿地資源，包括東北西部、河套灌區、新疆地區和沿海灘涂區。經過幾代科學家的努力，我國開墾利用鹽堿地資源的科技儲備是比較充分的，完全可以支撐將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發為耕地。其中，關鍵是要做好頂層設計，做好戰略規劃和實施方案，要分類施治，區分鹽土、堿土，有針對性地構建技術模式，確保可持續利用、優質高效利用。特別要注意的是，鹽堿地是清潔凈土，是生產優質農產品的重要資源，要盡可能將其開墾為高價值的耕作區，服務鄉村振興。同時，要推動從治理鹽堿向適應鹽堿的轉變，綜合開發利用鹽堿地后備資源。當前我國已經初步形成四個鹽堿地高技術創新區，要努力打造高水平的自主原創技術體系，滿足開發利用鹽堿地資源的需求。

摸清農用地土壤質量家底

要點：啟動全國第三次土壤普查。

河南農業大學資源與環境學院教授趙鵬：日前，國務院印發《關于開展第三次全國土壤普查的通知》，決定自 2 022年起開展第三次全國土壤普查，利用四年時間全面查清農用地土壤質量家底。多年來，為了保證糧食產量，農業生產中往往需要大量農用化學品的持續投入以及高強度的連續耕作，引發了一系列的土壤環境問題，例如，土壤酸化、有機質下降、土壤板結、土壤污染、土壤鹽漬化等。土壤質量性狀的降低，嚴重威脅作物的持續高產穩產。同時，高產、超高產作物品種及配套栽培技術的推廣，造成了土壤養分比例不平衡。但是，目前耕地養分分級標準仍然沿用第二次土壤普查的結果，已經不能反映目前耕地土壤養分的真實狀況，作物科學施肥亟須制定新的土壤養分分級標準。因此，全面開展第三次土壤普查，及時摸清我國耕地質量的最新家底，這對于保障我國糧食安全、維護耕地質量健康都是一件大事。