政府工作報告耕保要點專家談

“堅決守住18億畝耕地紅線”“切實遏制耕地‘非農化’、防止‘非糧化’”“新建1億畝高標準農田”……提請十三屆全國人大五次會議審議的政府工作報告，對如何保障國家糧食安全作出一系列部署。有關專家針對其中的耕保要點內容紛紛探討了如何將相關要求落到實處。

堅決守住18億畝耕地紅線

耕地保護要穩格局、提產能、強生態

中國人民大學公共管理學院張正峰：基于整體保護、系統修復、綜合治理的框架，實現全方位保護格局。

堅持最嚴格的耕地保護制度，重點是加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，實現全方位保護格局。數量、質量和生態是一個有機整體。新時期耕地保護應以山水林田湖草生命共同體理念為指導，基于整體保護、系統修復、綜合治理的框架，推動耕地的系統性、整體性保護利用。我國人多地少，人地矛盾較為突出，耕地數量或面積是耕地保護的基礎，也是底線要求。耕地質量保護是借助各類手段保證耕地的總體質量，強調生產能力。耕地還具有調節水資源、維持物質循環、維持生物多樣性和提供人文景觀等生態功能。耕地生態保護通過維護生態平衡、改善生態環境，從而保證耕地的可持續利用。整體保護是指考慮農業空間要素、結構、功能系統的整體性，將耕地保護納入農業空間發展的整體布局。全面統籌區域內農業空間協同發展，優化耕地保護空間結構，繪就區域耕地保護空間布局的一張藍圖。結合區域資源稟賦特點，在國土空間規劃中統籌農業空間、城鎮空間和生態空間，構建重要農產品生產優勢區，切實發揮耕地的生產功能。以水土資源承載能力為基準，以確保國家糧食和重要農產品供給安全為目標，按照總量不減少、質量不降低和生態有改善的原則，構建與水土資源格局相匹配、供需協調、確保農產品高質量有效供給的農業生產空間戰略格局。建立分級劃定耕地保護管理區域的管理機制，推動各分級部門有效管理各個分區的耕地，完善相關支持政策。系統修復就是要在貫徹新發展理念、構建新發展格局的過程中，堅持保護耕地生態健康的理念。具體而言，一方面要在明確區域主導功能和用途管制要求的基礎上，細化農業單元具體邊界，明確耕地修復目標和管控要求，依托生態系統自然修復力，分區采取耕地休養生息、耕地整治等手段，改善耕地健康狀態和產出效能。另一方面，基于耕地產能提升的限制因素和耕地健康診斷綜合分析，及時施以工程技術、生物技術等措施進行修復，因地制宜推進坡改梯、農田水利建設等，確保現有和修復后的耕地系統健康可持續。開展耕地建設適宜性評價，根據“宜水則水、宜旱則旱”的原則，制定科學合理的耕地建設質量標準，指導耕地開發利用。此外，針對區域生態質量退化問題，結合全域土地綜合整治建設農田生態基礎設施，加強農業面源污染綜合治理，確保農田生態系統的穩定性。綜合治理就是要按照耕地利用的自然規律和經濟規律，實行全面規劃、統籌安排和綜合治理，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。一方面，以國土空間規劃的剛性管控與彈性引導為基礎，統籌安排“三區三線”的科學布局，靈活運用土地綜合整治推進耕地資源集中連片，統籌優化全國耕地資源保護空間，推動“飯碗一起端、責任一起扛”。同時，強化耕地用途管制制度，嚴格執行耕地“先補后占”“占優補優”制度。另一方面，以耕地資源質量分類為基礎，建立耕地產能評估體系，以工程和生物技術為核心分類提升耕地質量，加強中低產田改造，研究制定鹽堿地綜合利用規劃和實施方案。

啟動第三次全國土壤普查

科學確定后備資源的土壤調查內容

中國農業大學土地科學與技術學院張鳳榮：四類未利用地中哪些可以作為耕地后備資源，可用限定因素法排除后確定。

《第三次全國土壤普查工作方案》確定，普查對象為全國耕地、園地、林地、草地等農用地和部分未利用地的土壤；其中，未利用地重點調查與可開墾耕地資源相關的土地。筆者就其中未利用地的普查范圍及其土壤調查內容談談個人認識。《方案》雖然指出了未利用地土壤普查的重點是與可開墾耕地資源相關的土地，但并沒有明確第三次全國國土調查中的其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地這四類未利用地中的哪些可以作為耕地的后備資源列入土壤普查范圍。筆者認為，可用限定因素法來排除那些即使是土壤條件可開墾，但因其他限制因素而不能開墾的未利用地；剩下的未利用地才是土壤普查對象。首先，凡是日均氣溫小于10℃積溫小于1800℃的未利用地應排除在土壤普查對象之外，因為在這類地上種植的大宗谷類作物不能正常發育成熟。其次，天然降水量大于等于400毫米時，即使不灌溉，降水量也能夠滿足旱作農業的水分需求。而降水量小于400毫米的西北區和青藏高原區，如果沒有地面水和地下水可供灌溉，未利用地就不屬于土壤普查對象。再次，我國規定不能開墾坡度大于等于25°的土地，因此至少將坡度大于等于25°的未利用地（主要是其他草地和裸土地）排除在土壤普查范圍之外。需要特別指出的是，那些國土空間規劃劃入建設用地區和生態保護區的未利用地，應排除在土壤普查范圍之外。土壤調查還需要明確土壤性狀調查指標。土壤性狀指標中，除了顏色、質地、有機質、重金屬外，都是易變的土壤性質，是隨著灌溉、施肥和施用農藥等田間管理措施的變化而變化的。像耕作層的氮磷鉀等養分情況、容重、孔隙度這幾類土壤性質在一個種植季內就會發生變化；是否施用微肥，土壤的微量元素含量不一樣；施用農藥與否，動物活動、微生物的數量、類型也不一樣。即使是土壤有機質含量變化相對較慢，但耕地施用有機肥與否、施用有機肥的量和種類，以及是否秸稈還田等都影響著土壤有機質含量。農業生產是通過調節灌溉、施肥和施用農藥等田間管理措施來達到農產品生產目標的。未利用地還沒有開墾種植過，其在開墾過程中會搬運或擾動土壤，土壤性狀在開墾后肯定發生很大變化；隨著田間管理，土壤性狀還會不斷地變化。那些容易變化的土壤性質不應作為耕地后備資源的土壤調查內容。土層厚度、土壤質地、鹽分含量、pH等這些土壤性質是自然形成的，影響著耕地是否可開墾，也影響著開墾后耕地的扎根立地條件和水分保蓄能力，是基本穩定的土壤性質，應作為未利用地的土壤普查內容。土層厚度影響作物的扎根深度和土壤的儲水能力，土壤普查要重點調查。考慮到開墾時的土地平整工程，特別是山區要修建梯田，建議未利用地的土層厚度調查分級標準為小于60厘米（不需要土地平整的）、60～200厘米（不需要土地平整或略有土地平整）、200～400厘米（需要土地平整或修建梯田）和大于400厘米（坡度大必須修建梯田）。土壤質地影響土壤保蓄水分的能力。礫石和粗巖石礦物碎屑沒有任何吸附水的能力，土壤中大量粗碎屑的存在會造成嚴重的漏水漏肥。建議土壤質地調查分級采用粗骨土、沙土、壤土和黏土四級標準。此外，還需要調查鹽堿地的土壤含鹽量。鹽堿地一般分布在干旱缺水地區，如果土壤含鹽量過高，需要大量淡水洗鹽，特別是“結殼鹽土”的結殼層基本都是鹽分結晶，可以不考慮作為耕地后備資源。pH值大于4.0和小于9.5基本不影響一般大田作物生長。土壤 pH值小于等于4.0和大于等于9.5的未利用地開墾則需要改良措施。因此，建議未利用地的土壤pH調查只分為兩級：小于等于4.0和大于等于9.5。未利用地的土壤重金屬含量可采用此前已有的地球化學調查成果即可。因為地球化學調查成果反映的地表基質或巖石的重金屬含量是基本穩定的。值得提出的是，未利用地調查需要增加地表巖石露頭度的調查，雖然這不是土壤指標，但關系到開墾的難度。

切實遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”

貫徹黨政同責推動良田糧用

北京師范大學政府管理學院周小平：準確把握耕地保護黨政同責內涵，落實“六全”治理，推動良田糧用。

實行黨政同責是落實“長牙齒”的耕地保護硬措施的亮點。準確把握耕地保護黨政同責的內涵，將耕地保護治理體制轉型為“全員、全鏈、全域、全時、全息、全生命周期”的“六全”治理體制，對貫徹耕地保護黨政同責、推動良田糧用和保障糧食安全具有重要意義。“黨政同責，一崗雙責，齊抓共管”歷來用于我國黨和政府非常重視的領域。耕地保護監管責任走向黨委集中領導、自然資源部門主抓、其他部門協同管理、全社會共同參與的新格局，將進一步提高對耕地保護的重視程度，增進各部門之間的協作，優化耕地保護責任制。實行耕地保護黨政同責，是為了確保“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中”，也是推進耕地保護治理體系和治理能力現代化提出的新要求。我國耕地“非農化”“非糧化”、非健康生產、撂荒等問題仍未完全遏制，發展不平衡不充分的深層次矛盾在糧食領域依然存在，加之國際糧食貿易受到逆全球化干擾，不確定不穩定因素疊加影響，我國糧食安全保障正面臨著嚴峻考驗。“飯碗主要裝中國糧”也的確是黨政同責的大事。《中國共產黨地方委員會工作條例》明確規定，討論和決定本地區經濟社會發展重大問題是黨的地方委員會應當履行的職責之一。這一要求意味著，地方黨委對耕地保護負有政治責任；地方政府是地方黨委決策的貫徹執行者，必然要分擔耕地保護的政治責任。強化耕地“三位一體”保護，從協作主體、內容、過程、時空等方面扎實落實“六全”治理體制。其中，全員治理秉承著新公共管理分散權力、吸引社會資源、豐富社會治理主體的要求。全鏈條銜接是在耕地保護過程中實現“確權—規劃—利用”全流程，提高耕地保護的效率。全域統籌是遵循生命共同體的理念，深化耕地資源本體與其外援系統要素互饋關系的認識，探索基于近遠程耦合的耕地資源可持續利用機制。全時監管強調對耕地“用時、閑時、養時”三位一體監管。全息管理是在耕地保護領域實現內部信息及時充分共享，建立起耕地保護各個環節和主體的有機聯結。全生命周期管理主要關注將耕地保護融入耕地全生命周期，實施耕地保護長期可持續的滾動保護和利用。強化耕地“三位一體”保護，要努力推動良田糧用，讓良田實至名歸。我國實行“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略，耕地保護和耕地永續利用是重要保障。一方面，“農田就是農田”，推動良田糧用要通過最嚴格的耕地保護制度，遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”。嚴守18億畝耕地紅線，必須堅持農地農用、良田糧用，合理安排農業生產力布局，明確耕地利用優先序，不能單純以經濟效益來確定耕地用途。對耕地轉為林地、園地、草地等要嚴格管理，補足制度短板。另一方面，“農田必須是良田”，推動良田糧用應當推進高標準農田建設，為提高農業生產能力、助推現代農業發展打下堅實的基礎，并在此基礎上建立起高標準農田建后管護利用機制，著力破解重建輕管的突出問題。

加強中低產田改造，新建1億畝高標準農田，新建改造一批大中型灌區

建好管好用好優質耕地資源

自然資源部國土整治中心鄖文聚：光有優質良田不行，還需要良種、良法和良制。

耕地紅線是數量，更是格局。今年政府工作報告明確“新建1億畝高標準農田”，全國高標準農田規模將達到10億畝。我國高標準農田建設經過近20年的持續實踐，將能夠長期利用的耕地格局穩定了下來，耕地質量也提升了上來。這樣的優質耕地資源如何做到高效能、可持續地健康運行100年且能夠越用越好、越用越穩定？這是作為全民所有自然資源資產管理者的自然資源部門必須回答的重大戰略問題。中央要求，按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，將耕地保護目標從數量落實到空間，足額逐級分解下達，絕不允許搞變通，以任何借口改變優質耕地格局。“農田就是農田，而且必須是良田”。對照這兩條新要求，我們必須深刻反思：其一，農田不能無視法律法規轉變性質，演變為非農地；其二，農田就要種糧，不能做非農田之用；其三，農田應該是良田，要按照現代農業發展要求進行使用和監管；其四，要按照良田的本質要求，進一步完善農田建設管控的制度和標準。良田，建設投資要高標準、使用管理要高標準、維護監管也要高標準，而且還要向生態良田的更高目標邁進。當前，以自然資源統一調查監測為基礎的耕地資源監測平臺建設，為實施耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，主動發現耕地“非糧化”“非農化”等問題，強化耕地保護利用動態監測監管提供了支撐。良田監測監管要求更高，每一片高標準農田都應當是一個科學觀測場，需要從農田的氣候氣象、土壤狀況、耕作管理、健康水平、周邊環境、生態系統等多方面實時監控預警，確保良田健康運行，實現耕地資源保護的科學化、規范化和智能化。農田歸根到底是用來種莊稼、搞生產的，既不能不講能效，也不能不講可持續發展。只考量農田數量，不考察農田質量，不核算農田生產經營效益，都是不正確的。因此，光有優質良田不行，還需要良種、良法和良制。良田建設不足會制約良種、良法的增產效果，有了良田保障，良法、良技才有施展空間，同時還需要立足現代農業發展要求對農田進行改造建設和組織管理。我國已經有了不少這樣的典型案例。例如黑土地“梨樹模式”，實現了保護性利用耕地資源的創新，以及科學研究、政策管理與生產實踐的“三結合”，創造了一個良田良用的成功路徑。河南鄧州借鑒上述思路開始探索“鄧州模式”，經過十年來連續投入建成高標準農田130萬畝，部署開展土壤改良試驗、綜合觀測示范，創建了農業創新技術服務聯盟，提高了農民種糧積極性，讓良田得以良用。這樣的耕地保護新模式還需要自然資源部門的長期觀察，客觀公正地評估優質耕地資源是否得到了有效利用。

加大黑土地保護和鹽堿地綜合利用力度

科技創新支撐耕地資源保護修復

中國農業大學土地科學與技術學院黃元仿：確保在可持續利用的前提下最大限度地提高耕地資源產能。

解決吃飯問題，根本出路在科技；解決好種子和耕地兩個要害問題首當其沖。今年的政府工作報告提出“加大黑土地保護和鹽堿地綜合利用力度”，兩者的核心目標都是確保在可持續利用的前提下最大限度地提高耕地資源產能，但問題不同、技術措施和治理手段也不一樣。摸清黑土地耕地質量家底，提供現勢性強、精準翔實的黑土地耕地質量清單和質量底線，是落實黑土地保護利用的關鍵。黑土退化并不是中國獨有的現象。我國在耕地質量方面已經開展了大量調查評價，尤其是農用地分等定級和耕地質量評價，但在黑土地耕地質量認知、指標體系構建等方面仍有很多問題尚未解決。例如，對黑土地耕地質量的系統認知具有局限性，缺乏耕地多要素、多結構、多功能的協同與權衡認知；缺乏關鍵質量指標，無法快速準確獲取相關技術，導致現勢性和時效性不強。保障糧食安全不僅要有耕地數量紅線的剛性約束，也急需研發構建不同區域的耕地質量底線，以便及時預警、保護和提升耕地質量。如今，在遙感、大數據、人工智能等技術加持下，將耕地質量進行定位動態管理已經成為了可能。在黑土地耕地質量清單的基礎上，明確黑土地質量底線的內涵與邊界，對于主動保護亞健康耕地至關重要。黑土地退化的根本原因在于重用輕養，遵循自然規律實施保護性耕作是恢復黑土地耕地肥力的科學途徑。這種技術以秸稈覆蓋還田、免耕播種為核心，減少風蝕水蝕，增加土壤有機質。我國東北引進形成了十幾種保護性耕作模式，尤其是吉林“梨樹模式”，其核心是降低耕作強度，盡量少耕甚至免耕，極大地遏制了黑土地的退化過程。筆者認為，還要圍繞保護性耕作模式，做好科學研究、政策管理與生產實踐的“三結合”，創造出廣大農民群眾可學、可用、可分享的先進技術體系。近年來，如何開發利用鹽堿地受到越來越多的關注。鹽堿地被稱為地球的“癌癥”，我國科學家經過數代科研攻關，摸清了鹽堿地形成機理，研制了鹽堿地治理的工程技術、實用裝備、材料產品等，在吉林、山東、內蒙古等地進行了技術應用和試驗示范。20世紀八九十年代，黃淮海平原、河套平原及西北綠洲區鹽堿地的改良和利用，曾為我國的糧食安全作出了重大貢獻。40年來，通過各種治理改良措施，鹽堿土大面積地被開墾為耕地，特別是那些含鹽量不高的鹽化潮土，現在大多數是高標準農田。我國鹽堿地規模有限，具有淡水資源保障和排水條件的可開墾鹽堿地更少。進入生態文明與綠色發展的新時代，鹽堿地資源開發利用一定要科學論證、慎重有序。開發利用鹽堿地資源，要強調科學認識，避免帶來更大的生態環境問題。例如，開發利用鹽堿地要遵循自然生態系統客觀規律，充足的淡水資源或降水量是首要前提，設置排鹽場是必要保障。鹽堿被洗出來后，如果不考慮其去向，鹽堿一般會往地勢低的地方走，而那些地方有可能是已經改良好的耕地。不能“治一塊地，毀一塊地”，要尊重自然規律，遵循水鹽運動的科學理論。在淡水資源有保障、具有排水條件的情況下，因地制宜探索配套的鹽堿地改良與利用技術，同時從規劃層面進行統籌，開辟我國鹽堿地改良利用、產能提升和生態保護相結合的新道路。