邊緣小縣“撤并降轉”能否迎來爆發期？

王紅茹 孫庭陽

如果在縣城就可以打工賺錢，你還會背井離鄉嗎？如果縣城能給你帶來比較舒適愜意的生活，你還會到大城市“996”嗎？

近期出臺的這份文件，或能讓你的回答更為明朗。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），對縣城發展作出系統性部署。

此前3月份，國家發展改革委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出“優化行政區劃設置，慎重從嚴把握撤縣（市）改區”。這不僅意味著省會等大城市規模擴張被嚴控，更意味著全國1866個縣及縣級市即將迎來一個極其重要的時代機遇，改變的不僅僅是縣域經濟發展，更關乎縣域內2.5億人的生活。

撤縣（市）改區出現井噴從2014年開始。公開資料顯示，2014—2021年全國共有112個縣（市）被調整為市轄區，其中2014—2016年分別有20、26、30個。而在此之前的20年里，每年成功設區的縣（市）最多不超過10個。

但是到了2021年，撤縣（市）改區開始趨緊。據統計，2021年，全國僅河南洛陽、福建漳州和三明、陜西寶雞4個城市的撤縣（市）改區申請獲批，數量是最近8年里最少的。

洛陽市偃師區

河南洛陽是2021年為數不多的成功實現撤縣（市）改區的城市。

2021年3月18日，洛陽市宣布將下轄的兩個大縣偃師市、孟津縣正式劃為市轄區。成為市轄區之后，洛陽市區面積從原先的803平方公里拓展到2229平方公里，一舉超過1285平方公里的省會鄭州。

巧合的是，在洛陽市公布撤縣（市）改區消息的前10天，即2021年3月8日，國家發展改革委副主任胡祖才在國新辦新聞發布會上表示，超大城市要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區。

這是近年來官方首次對撤縣設區進行表態。一年之后，撤縣（市）改區正式出現在文件中。

今年3月，國家發展改革委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，要優化行政區劃設置，慎重從嚴把握撤縣（市）改區;嚴控省會城市規模擴張，確需調整的要嚴格程序、充分論證;穩慎優化城市市轄區規模結構。

從“慎重撤縣設區”到“慎重從嚴撤縣（市）改區”，措辭升級，意味著2022年及此后，撤縣（市）改區將迎來一個低潮期。

如何看待撤縣（市）改區“踩剎車”？中國人民大學公共管理學院副院長楊宏山接受《中國經濟周刊》記者采訪表示，經過40多年的改革開放，我國大城市經濟取得了快速發展，而“撤縣（市）改區”是大城市規模擴增最直接的方式之一，能夠在更大范圍內統籌資源配置，有利于加快中心城市發展，但在促進各地平衡發展方面的作用有限。

“與大城市相比，我國縣域經濟發展很不平衡，在中西部地區，一些人口大縣的縣域經濟仍存在較大差距。從經濟層面來看，重視縣域經濟發展，將是未來中國經濟尋求平衡發展的重要途徑。”楊宏山說。

從行政管理視角考慮中西部地區邊緣小縣定位

據中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力介紹，截至2021年底，我國有1866個縣及縣級市，占全國縣級行政區劃數量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區數量的2倍。

近年來興起的撤縣（市）改區，某種意義上，是針對發達省份或城市所屬的縣（市）。毫無疑問，隨著政策出臺，今后獲批縣改區的數量會減少。與之相關的問題是，在中國縣域范圍，那些位居中西部地區人口稀少、社會經濟條件落后的邊緣小縣，今后要不要繼續存在、如何存在，依舊是眾所關注的話題。

據《中國縣域統計年鑒2019》統計，目前我國人口不足5萬的“袖珍”小縣共有82個;人口規模在5萬～10萬之間的共有108個;人口規模在10萬～50萬之間的共有841個。總體計算，人口不足50萬的縣共有1031個，占比約為61%。

人口不足5萬的82個縣，幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內蒙古等中西部省區。無論是自然條件，還是社會經濟條件，這些邊緣小縣均遠遠落后于東部發達地區。

針對人口稀少的邊緣小縣，有主張合并的。2021年兩會期間，全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉提交的《優化縣級行政區劃，推進經濟一體化發展》提案，建議優化縣級行政區劃、推進小縣合并試點，可以對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點（可整縣合并，也可保留鄉鎮級管理穩定拆分小縣）。

還有主張撤銷的。清華大學中國經濟思想與實踐研究院研究員袁鋼明告訴《中國經濟周刊》記者：“對于人員稀少的邊緣小縣城，管理起來效率不高，還要維持其機構和工作人員的運轉，帶來很多負擔。而撤縣能夠減少不必要的行政單位，減少行政開支。”

楊宏山作為行政管理專家，提出了自己的看法：“老百姓有權利就近獲得公共服務，但是公共服務的供給是有成本的。城市提供公共服務和農村最大的區別，就是城市公共服務具有集聚性增長特性，所以對于人口稀少的縣城，作為一個縣級單位存在的確有困難。”

對于那些人口稀少、封閉分割的邊緣小縣，“撤并降轉”似乎不可避免。在楊宏山看來，“撤并降轉”也需要區分以下幾種情況對待。

首先，針對遠離中心城市的處于邊緣地帶的縣城，雖然周邊沒有國家戰略布點的需要，但由于轄區面積很大，這類縣城依然有必要存在，“因為面積大、距離城市較遠，老百姓獲得公共服務會比較難，但是這類縣城的機構設置要適當合并，減少數量。”楊宏山說。

其次，對于具有自然資源優勢的一些人口小縣，可以考慮采取林區、特區之類的行政區劃，這樣就能避免普通縣級機構設置存在“麻雀雖小五臟俱全”的弊端。“比如湖北省有一個神農架林區。林區作為地方行政區域，機構設置相比縣政府更為精簡。”

“‘撤并降轉’不僅僅是一個區域經濟問題，還需要從行政管理和公共服務的角度考慮。因為無論地域人口規模多小，只要這個地方有人，就需要考慮人的需求，就要提供不可或缺的基本公共服務。這是國家基本職責定位決定的。在‘撤并降轉’過程中，需要做的不是一撤了之，而是機構設置精簡化，但是該有的服務設施還是需要有。”楊宏山說。

嚴控撤縣（市）改區之后，面臨的兩個問題是：城市如何“生長”？縣域如何發展？

2022年政府工作報告提出：“穩步推進城市群、都市圈建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”這為省域城市發展指明了方向。

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚表示：“協調發展的意思是不‘折騰’行政區劃，而是探索如何用更市場化的手段建立區域協同發展關系。”

近年來，我國都市圈發展不斷加速推進。2019年，國家發改委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》。2021年，南京都市圈成為首個獲批的都市圈。此后，福州、成都、長株潭都市圈紛紛獲批。2022年3月，國家發改委公布了同意西安都市圈發展規劃的復函。

有觀點認為，不再實施大規模的“撤縣（市）改區”，而是深入推進都市圈發展，不僅能破解大城市病、減少人們的焦慮，還可以圍繞都市圈大力發展中小城市、小城鎮和特色小鎮，讓縣域經濟迎來發展的新局面。

不僅是都市圈布局，以縣城為重要載體的城鎮化建設也在加速推進。近日印發的《意見》，從功能定位出發，把縣城進行了分類，主要分為大城市周邊縣城（加快發展）、專業功能縣城（積極培育）、農產品主產區縣城（合理發展）、重點生態功能區縣城（有序發展）、人口流失縣城（引導轉型發展），以引導縣城發展方向。

其中，關于如何引導人口流失縣城轉型發展，《意見》提出：結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

“引導人口流失縣城轉型發展，對于人口稀少的小縣城來講，仍面臨‘撤并降轉’問題。不過，對于涉及縣級行政區劃調整，包括人口稀少小縣城的‘撤并降轉’，在行政審批上將會更為慎重。”楊宏山向《中國經濟周刊》記者表示。

記者注意到，《意見》提出了兩個階段性發展目標。第一個階段：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規模基本匹配，特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。

第二個階段：再經過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城，與鄰近大中城市的發展差距顯著縮小，促進城鎮體系完善、支撐城鄉融合發展作用進一步彰顯。

洋洋灑灑268個字，為我們勾勒出了一個宜居宜業的美麗現代化縣城場景。

“《意見》的出臺，無論是對于擴大內需，夯實縣域實體經濟發展，還是帶動‘三農’和鄉村振興，都有非常重要的現實意義。”楊宏山說。