遼寧省環境執法現狀分析
——以遼寧省450份調查問卷為樣本

遼寧工程技術大學 韓雨潔，李凱偉，宋博睿

一、研究視角與調查方法

（一）研究視角

黨的十九大報告明確提出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。當前，加快建設社會主義法治國家，防范行政執法風險，實現“官民和諧”，達到公權與私權的良性和諧互動，是全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中國夢的重要保障。[1]

當前環境執法面臨諸多難題，由于環境與經濟發展的矛盾，以及法律的不健全、不完善，環境行政執法部門常常處于執法困惑中。環境問題涉及公共利益，隨著公民環境權的提出以及公民法治民主意識的加強，環保執法不當極容易引發群體事件。從目前我國的現實國情來看，環境惡化已經是制約中國經濟發展、危害公眾健康的重大問題。中國發生的幾次重大環境污染事故，不僅使國民經濟遭受了巨大損失，也使公民的環境權受到巨大侵害，同時政府的公信力尤其是環保執法部門的行政能力受到了嚴重挑戰。因此，研究環境行政執法所面臨的問題，為執法部門提供良性執法的思路，具有非常重要的現實意義。[2]

（二）調查對象與方法

為進一步了解環境執法的基本狀況，準確掌握當下我國環境執法工作的重點和難點，提出環境執法中出現的新問題，本次調研采用調查問卷和采訪相結合的方式，對遼寧省行政機關中的公務員、群眾、大學生等進行了走訪和調研，并對相關數據進行分析。

（1）被調查者基本情況：本次接受問卷調查的環境利益相關人的職業狀況中，我國國家公務員18人；國家事業單位人員53人；國有企業職工43人；民營企業人員37人；個體戶49人；靈活就業人員52人；無職業或失業152人，這其中包括學生。

（2）調查對象的普遍性和代表性：在職業的頻率分布中，無職業或失業（這其中包括學生）、事業單位人員所占的比例很大，但其他職業中也有一定的比例；文化程度分布的比例本科或大專占52.6%；性別比例分布比例比較均衡。本研究在調查對象上盡可能保持研究群體的普遍性，以保證調查結果的科學性和可信度。

二、調查結果與分析

環境行政執法是指環保行政執法機關根據法律的授權，對單位和個人的各種影響或可能影響環境的行為和事件進行管理的活動。加強環境行政執法，防止環境污染和其他公害，對保護和改善環境，實現環境保護的基本國策具有極其重要的作用。環境行政執法的手段包括環境行政確認、環境行政許可、環境行政裁決、環境行政合同、環境行政處罰、環境行政強制措施與環境行政強制執行、環境行政征收、環境行政補償與環境行政賠償、環境行政指導等。[3]通過調研的結果可以看出，我國當前環境行政執法中存在以下問題：

（一）生態環境監管體制不健全

中國目前的生態環境監管體系并不完善，監管部門職能相互交叉，缺乏有效的配合。在調查問卷中關于“中國當前環境管理存在哪些問題？”這一回答，其中，選擇環境監管體系不健全的占28.4%；選擇環境污染治理缺少政策和資金支持，市場化機制難以建立占27.6%；環境污染防治責任主體不明確的占22.5%。所以環境監管體系不健全、缺少資金政策的支持和環境治理不發達是目前環境執法的難題。環境監管需要很多部門協同進行，齊抓共管，然而現階段監管體系不健全、分工不明確，造成各個部門之間踢皮球現象嚴重；資金政策的支持是提高環境執法效率的基礎，例如環境監察工作需要專業的設備對污染程度進行測量，從而得出數據進行治理，資金投入不足會導致工作受到限制和阻礙；我國當前的環境治理不發達，還存在著水污染、土地污染嚴重等問題。以上均是導致我國環境監管體系不健全的主要因素。

（二）立法體系建設不完善

環境監督領域的立法體系以零散性、碎片性為主要特點，對各個領域的監管機構分布于不同的法制系統，監督與立法分散化現象嚴重，對環境問題的監督工作無法在總體上有效地統一推進，也無法形成對生態環境保護問題有效監督的法治體系與體制合力。[4]根據相關數據統計可以看出，環境保護法律法規及標準體系不完善占21.5%。環境立法體系在我國的法律體系中是相對落后的，現存的《環境保護法》已經不能滿足當下環境治理發展的要求。在此基礎上，要加速推進關于生態環境保護監督管理的法律制定工作，逐步建立以《憲法》為根本保障，以《環境保護法》和《自然資源基本法》為基石，以生態環境法規和自然資源領域單行法、規章和地方性條例為主干的生態環境保護監管立法工作體制。

（三）公眾的參與度不足

公眾參與度的高低，從整個經濟社會的大環境來看，至少取決于以下三個方面：一是政府政策的牽引和導向作用；二是立法和社區道德對公民行為的制約作用；三是公眾參與環境治理的平臺建設。[5]這其中，政府政策的合理帶動和導向無疑發揮著主導作用。表1是調研問卷中“您在執法的過程中是否會征求相關公眾的意見？”的調研結果。調查發現，有60.9%的人會在特殊情況下征求相關群眾的意見；表2是調研問卷中“環境污染項目的投產建設之前是否征求過相關公眾的意見”的調查結果。有31.6%的群眾表示從沒有被征求過意見，有25.9%的人表示被征求過意見，還有42.5%的人明確表示只是形式上的征求意見，沒有實質性作用。環境行政執法中公眾參與度相對比較被動且大多屬于事后參與，從而不利于激勵公眾參與到環境行政執法中來。從此問題中可看出，政府政策的牽引和導向影響并不樂觀，對執法人員的工作監管也并不完善，以上問題導致公眾的參與度不足。

表1 您在執法的過程中是否會征求相關公眾的意見

表2 環境污染項目的投產建設之前是否征求過相關公眾的意見

（四）執法人員自身素質參差不齊

作為行政執法的主體，執法人員素質的高低直接關系到環境行政部門的社會形象和執法工作的順利開展，因此要把提高環境執法人員的素質作為解決當前環境現狀中至關重要的一環。[6]表3是“執法人員在執法過程中所存在的問題”的調研結果。在接受調查的一線執法人員中，覺得自己知識儲備不足，執法能力不夠的占23.4%；人員配置及物資補給不足的占27.7%；地方干預執法為25.5%；暴力抗法為2.1%；不按正當執法程序執法、交叉職能部門爭奪執法權、應付上級部門規定指標或評比檢查而進行執法的分別為6.4%、4.3%、10.6%。從表2中可以看出，執法人員的執法技能缺失和執法人員配備不足占主要一大部分原因，這樣水平的執法隊伍很難適應環境執法改革的新要求和應對出現的新情況，在執法實踐中往往會暴露出執法人員的執法素質低下和專業素養不足，從而會造成在環境執法中的一系列問題。從而影響執法的形象、效率和質量。

表3 執法人員在執法過程中存在的問題

三、完善環境執法現狀的措施

（一）建立健全綜合性的生態環境行政執法監管機制

環境行政執法也并非單靠環境行政執法機關而立足于社會的，地方政府部門監察、管理環境行政執法時都會受到干擾和影響。所以，首先要確立環境行政執法機關的法律地位，在我國現行的環境監管體制下，由于地方各級環保部門都受到上級環保部門和同級人民政府的雙重主管，因此，應該削弱地方政府部門與地方環保部門之間的相互聯系，并推進落實地區環境監督體系的垂直管理制度，從而降低當地政府部門對當地環境事務的干涉。[7]

（二）加快建立和完善生態環境執法監管法律體系

我國目前的環境法律規范體系是一個以要素保障為核心和主線的環境法律規范體系，一般環境類法律注重于發揮單行法的規范功能。現有的環境保護立法數目繁多、體系錯綜復雜。[8]《環境保護法》與眾多資源政策和環境單行法在法律地位上是平行關系，這必然會導致政府各部門執法時依據現有的法律法規對生態環境資源保護計劃、規范、監測措施等問題存在著交叉重復和互相沖突的情況；其次，由于我國生態環境法律法規制度建設還無法適應社會主義現代化進程的需要，且我國還沒有根據對特定地區的特殊治理形成完備的法律體系，因此出現了不同程度的法律空白。中國特色社會主義生態文明必須建立在完善的環境法律體系之上，建立在確實有效的環境政策之上，所以加快建立和完善生態環境執法監管法律體系刻不容緩。一要貫徹落實好《環境保護法》的相關規定，確定其在環境執法中的主體地位，發揮其作為基本法的效力；二是有關部門要出臺有關生態環境執法監督的法律法規，讓執法活動有法可依，監管部門有法可督。

（三）建立實際有效的治理模式，為公眾參與環境治理搭建平臺

充分發揮公眾參與制度，讓公民的權力在中國特色社會主義法治的陽光下運行，接受公眾的監督。首先要有足夠公開的信息讓社會公眾悉知，通過公開透明的方式依法執法，同時公開環境行政執法主體的職能范圍和行政執法的整個過程，并隨著時代的發展潮流而轉變執法模式，在短視頻和直播技術大行其道的年代，不妨在整個環境行政執法過程中，將執法人員依法行政的過程在直播中體現出來，這樣就更容易讓公眾切實參與到行政執法過程中，從而更好地實現公眾對環境行政執法主體的監督。與此同時，公眾也可以在直播平臺或微博等后臺留言哪些地方需要改進和完善。這既建立了實際有效的治理模式，提高了行政人員執法的高效性，同時也為公眾參與環境治理搭建了一個新平臺。其次，健全公共投訴機制，引導公眾反映環境違法行為。[9]公眾對環境行政執法的反映往往是其權利受到侵害時最后選擇的維權途徑。要使公眾在一發現有違法行為時就積極反映，還必須采取相應的激勵措施。對于公開檢舉的違法行為，最終被證實確實違法時，檢舉人將獲得相應的獎勵。激勵機制能夠促進社會公眾積極參與到環境監督中來，也可以監督環境行政執法機關積極主動地采取執法措施。

（四）加強環境執法人員行政執法自身建設

目前，我國環境行政執法人員的能力、素養、專業知識參差不齊，嚴重阻礙了行政執法的效率。對此，可以通過改革現有的環境執法大隊，建立建設專門的環境警察隊伍，選拔專業的執法人員，并不斷加強對環境行政執法人員的培訓力度，提高他們的執法能力。執法人員在執法中應該文明執法，并且具有較強的工作能力，能夠學習比較先進的證據采集技術、監管管理技術等，與時俱進，要建立一支具備環境專業知識、環境執法實踐經驗以及法律專業知識的復合型環境人才隊伍，定期組織培訓交流，定期對專業執法人員的各項素質進行考核，提高環境執法人員自身的執法能力，確保他們在執法中對環境違法行為作出更專業的判定，在執法中對環境行政相對人作出合法、合理、公正的決定。

四、結論

對于我國的發展來說，環境保護問題刻不容緩。綜上所述，在生態文明體制改革的大背景下，環境治理工作不僅僅需要廣大公民的共同支持，更要求行政主體做好本職工作，以系統思維健全我國的環境監管制度。著力健全綜合性監管機制、加強監管能力；建立生態環境執法監管法律體系；提高公眾參與度；加強執法人員自身建設，為我國的環境治理和生態文明建設奠定良好基礎。