陸海統籌背景下海洋生態修復與土壤整治修復協同治理機制研究

黃鈾佳 李摯萍 陳綿潤

摘要：我國“十四五”規劃和“2035年”遠景目標提出堅持陸海統籌，發展海洋經濟，建設海洋強國。文章通過梳理海洋和土壤生態環境的污染現狀及相互影響機理，找出生態修復過程及政策銜接的問題，在陸海統籌的背景下，從海洋整治修復現狀和政策保障等角度論述海洋生態修復與土壤整治修復協同治理的必要性和可行性，提出從修復主體、修復責任、資源、資金方面建立協同治理機制，從而促進我國科學地、高效地、系統地治理陸海間的生態環境。

關鍵詞：陸海統籌;海洋生態修復;生態環境;土壤修復;協同機制

中圖分類號：P748??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1005-9857（2022）05-0074-09

Study on the Collaborative Governance Mechanism of Marine Ecological Restoration and Soil Remediation Under the Background of Land-sea Coordination

HUANG Youjia1，LI Zhiping2，CHEN Mianrun1，3

（1. South China Sea Institute of Planning and Environment Research，SOA，Guangzhou 510300，China;2. Sun Yatsen University School of Law，Guangzhou 501275，China;3. Southern Marine Science and Engineering Guangdong Laboratory（Zhuhai），Zhuhai 519000，China）

Abstract：China's “14th five year plan”and the long-term goal of “2035”put forward to adhere to the overall planning of land and sea coordination，develop marine economy and build a maritime power. By combing the pollution status and interaction mechanism of marine and soil ecological environment，this paper found out the problems of ecological restoration process and policy con-nection. Under the background of land and sea coordination，this paper discussed the necessity and feasibility of collaborative governance between marine ecological restoration and soil remediation from the perspective of marine remediation status and policy guarantee，and put forward to establish a collaborative governance mechanism from the aspects of remediation subject，remediation responsibility，resources and funds，so as to promote China's scientific，efficient，and systematic governance of the coastal ecological environment.

Keywords：land and sea coordination，Marine ecological restoration，Ecological environment，Soil restoration，Collaborative governance

0??? 引言

黨的十九大報告指出建設海洋強國是中國特色社會主義事業的重要組成部分，堅持陸海統籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發展道路，通過和平、發展、合作、共贏方式，扎實推進海洋強國建設，充分體現黨和國家對建設海洋事業的重視。海洋生態修復早在陸海統籌提出之前就已開始，國家海洋局財務司聯合財政部經濟建設司印發《關于組織申報2010年度中央分成海域使用金支出項目的通知》（財建便函〔2010〕83號）并通過海域使用金返回的方式資助地方開展海岸帶生態修復和綜合整治工程，開啟了海洋生態修復工作的元年，隨后出臺了《海島整治修復項目管理暫行辦法》以及印發了《關于中央財政支持實施藍色海灣整治行動的通知》。在中央財政、地方財政的支持下，傳統的海洋生態修復主要集中在海岸帶、海島等區域進行生態系統修復。海岸帶地理優勢明顯，人口密集，并且大多數沿海地區較發達。自然資源的開發活動頻繁，隨之產生了一系列環境問題，包括海洋污染和近岸土壤污染[1]。海洋污染包括海洋漂浮垃圾、微塑料污染、工業廢水和養殖廢水造成的海域富營養化等[2];土壤污染包括農藥污染、抗生素污染[3]和重金屬污染等[4]。海洋與陸地土壤之間通過海岸帶相連并且互相影響，一方面，人類不合理地開采海岸帶資源，在岸灘丟棄垃圾，對海岸帶造成嚴重破壞，而且陸源污染可通過河流匯入海洋[5];另一方面，海洋污染導致海洋環境發生不良變化，反作用于陸地，表現為海水入侵、海岸帶生物減少和氣候惡劣等[6]。為了解決海岸帶面臨的問題，近年來中央和地方開展了一批海岸帶生態修復項目，重點體現在近海水體水質、紅樹林、沙灘、鹽沼、珊瑚礁和圍填海等方面[7]。總體上，海洋生態修復工作取得了一定成效，例如秦皇島濱海景觀帶生態修復工程、天津橋園鹽堿地生態修復工程、三亞紅樹林生態公園等，但還存在一些問題：①主要著力于生態修復技術措施研究上，而退化診斷、后期監管與效果評估方面的研究較少;②海洋生態修復以人工修復為主，自我修復為輔，注重生態系統結構完善，忽視了生態系統功能的修復;③生態修復集中于小尺度、破碎性的生境，缺乏從整體生態系統水平，連續性范圍的生態修復。

“陸海統籌”背景下，缺乏“協同治理”是以往海洋生態修復項目面臨的通病，尤其缺乏與“土壤修復”進行有效的銜接。海岸帶是海岸線、潮間帶穩定存在及濱海濕地生物賴以生存的國土空間，海岸帶區域土壤的質量影響著海洋生態系統的健康狀態。因此，海洋修復和陸地土壤治理是海岸帶生態環境保護難以剝離開來的兩大措施。土壤污染管控與修復也是我國重要的課題之一，保障著國家土壤環境質量和安全生產[8]。國家先后印發了《土壤污染防治行動計劃》（又稱“土十條”）、《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》《農用地土壤環境管理辦法（試行）》等重要文件，2019年頒發了《中華人民共和國土壤污染防治法》，進一步規范了土壤修復的地位。海岸帶生態修復不僅關乎著海洋系統的健康也承載著土壤的質量，只有使生態修復工程從完整的生態系統水平出發，從更大的尺度考慮海洋生境的連貫性，注重與協調海陸的互相關系，協同治理“土壤”和“海洋”之間的關系，才能使得生態修復取得既定的效果以及修復效果的可持續性。

本研究通過整理海洋生態環境污染和陸地土壤環境污染現狀，分別分析海洋環境污染對陸地土壤的負面影響，土壤環境污染對海洋生態的威脅，以及協同治理所面臨的問題。在陸海統籌背景下，辨析海洋環境與陸地土壤協同治理的必要性與可行性，從多個角度為海洋生態環境與土壤生態環境建立協同治理機制提出建議。

1??? 海洋生態環境污染現狀及對土壤環境的威脅

1.1??? 海洋生態環境污染現狀

海岸帶是海洋與陸地的交界處，是海洋生態系統與陸地土壤生態系統的過渡地帶，蘊含著豐富的自然資源，隨著全球氣候變化和環境污染現象的加劇，海岸帶面臨著巨大的壓力。自改革開放以來，我國積極發展沿海經濟，城鎮排放的入海污染物逐年增加，但海洋的自身凈化能力有限，而且近幾十年來對海洋資源的濫用，海洋生態環境問題日漸嚴峻，如近海水質污染、漁業資源衰退、生物多樣性降低、赤潮等生態災害頻發等[9]。《2018年中國海洋生態環境狀況公報》顯示，海洋整體水質為一般，劣4類和4類水質占比18.7%，其中劣4類水質為15.6%。2018年重點監測的44個海灣（面積大于100 km2）中，有16個海灣在4個季度均出現劣4類水質，這些海灣受旅游業、重化工業影響較大。另外，監測到的典型海洋生態系統處于亞健康和不健康狀態的占比為76.2%，嚴重的海洋污染會引發赤潮、海水富營養化等海洋災害，引起海洋生物數量減少、生物體受毒害、繁殖能力降低，進而影響海洋生物種群健康[10]。

海洋污染物由工業生產和日常消費中直接或間接產生。污染物大多被排放在土壤、河流中并通過陸地徑流等方式進入海洋，造成不良影響。根據《2017中國近岸海域生態環境質量公報》，2017年，404個直排海污染源污水排放總量約為636 042萬t，不同類型污染源中，綜合排污口排放污水量最多，其次為工業污染源，生活污染源排放量最少。海洋入海污染可根據污染源分為工業廢水入海排污口、沿岸地區生活污水和工業廢水的入海中小型河流、市政污水入海排污口3種，其中排污量與地區的經濟發展程度、人口密集程度呈正相關。排污口的主要超標因子大多是化學需氧量、氨氮、總磷和五日生化需氧量，與沿海地區工業生產中的超標金屬、農業生產中的農藥、化肥等化學物質沒有得到凈化處理有關，這些物質會對海洋水質產生較大的危害[11]。

近年來，海洋垃圾對海洋的影響也不容忽視。《2017年中國海洋生態環境狀況公報》顯示，中小塊漂浮垃圾平均個數為2 485個/km，海灘垃圾平均個數為52 123個/km，海底垃圾平均個數為1 434個/km。海洋垃圾監測顯示海漂垃圾中87%為塑料垃圾，海灘垃圾中76%為塑料垃圾，海底垃圾中塑料垃圾所占比重也高達74%。塑料垃圾大多產生在沿海旅游區、養殖區、工業區和城鎮，通過陸地徑流匯入海洋。我國近海水域微塑料污染較嚴重，例如珠江口微塑料尺寸在0.5～2mm的豐度高達8 902個/m[12]，長江口微塑料豐度達到4 137個/m[13]，塑料聚合物主要成分有聚苯乙烯、聚丙烯和聚乙烯等，這些材料常應用于發泡制品、保鮮膜和塑料瓶等。塑料垃圾在長期風化下逐漸破碎成為微塑料，浮游動物或幼魚蝦體容易將微塑料攝食，影響機體生長發育[14]。

1.2?? ?海洋污染對土壤環境的威脅

海洋污染來源于陸源，而海洋污染造成的影響又反作用于陸地。沿海地區首先受到海洋污染的影響，海水入侵是海洋對陸地造成污染的主要形式，是一種常見的地質災害。海水入侵是指在自然或人類活動的外力作用下，濱海土地含水層理化性質改變，水動力特征不斷變化直至淡水與海水之間的平衡被打破，致使海水或與高礦化度的地下水沿著含水層向內陸層侵入，咸淡水交界處不斷向內陸深處推移，令淡水受到污染，地下淡水資源減少[15]。海水入侵的方式有3種，第一種是直接入侵，指濱海地區水位下降后，地下水與海水之間的補排關系發生逆轉，使得海水或高礦化度咸水運轉至內陸，咸化原有的地下水;第二種是在潮汐作用下海水沿濱海河谷回流，并在河流兩側滲入至地下層，污染地下淡水;第三種是減壓頂托入侵，指沿海地區地下水水位下降后，處于底部的高礦化咸水向上頂托或越流擴散[16]。

海水入侵的直接后果表現為沿海地區地下水受污染，水質惡化，影響正常生活用水和生產活動，加重水資源矛盾。農業生產活動受到嚴重阻礙，當受污染的地下水用于灌溉土地，土壤鹽分逐漸增加，鹽漬化加重，由于滲透壓增高，植物在土壤中吸收水分的能力減弱，農作物無法獲取足夠水分用于生長，土壤鹽度過高甚至會導致植物干旱死亡[17]。另外，土壤或地下水含有的海水礦物質過多對農作物有害，例如植物細胞的膜滲透現象，細胞內可溶性物質失去平衡，主要為磷、氮、鉀元素的缺乏，而且土壤中氯元素含量過高，也會造成農作物發育不良，輕則影響其品質，重則減產減收[18]。

1.3??? 圍填海工程對海岸帶生態環境的破壞

濱海濕地在涵養淡水、氣候調節和維護生物多樣性方面有關鍵作用。大規模圍填海會改變濱海濕地原有格局系統，我國早期圍填海工程大量占據著濱海濕地空間，自然岸線比例極大減少。近40年來，濱海自然岸線比例由1980年的76%下降到2014年的44%。珠三角地區受圍填海工程影響最多，典型生態濕地范圍減少，至2015年珠三角圍填海面積超過濱海濕地總面積的75%;黃河三角洲在2000年后灘涂與鹽沼濕地大面積喪失，隨著濕地恢復工程開展才得以增加蘆葦沼澤地;遼河三角洲2015年仍保留的灘涂濕地僅為已圍填面積的1/3左右[19]。

盡管圍填海工程有助于緩解沿海地區用地緊張，推動經濟快速增長，但必然給生態環境帶來一定的破壞，特別是違背自然規律的無序圍填海[20]，其負面影響包括以下幾個方面：①近海漁業資源衰退，近岸海域是海洋生物棲息、繁衍的重要區域，大規模圍填海直接改變了區域水文特征，影響了魚類澗游規律，嚴重破壞魚群的棲息地和產卵場。②典型海域生態系統破壞，紅樹林、海草床、蘆葦等植物群大量消失，濕地喪失固碳功能，生物多樣性降低。③海洋環境污染加劇，圍填海造成天然海灣消失、河口束狹、岸線趨于平直，使海岸水動力系統和環境容納量發生急劇變化，減弱了環境承載力。

2??? 土壤污染現狀及其對海洋的威脅

2.1??? 土壤污染現狀

土壤與海洋相互作用又緊密相關，兩者的相互作用不局限于海岸線的交匯。由于自然和人為因素的相互作用，來自土壤的污染通過地表徑流、地下徑流和土壤侵蝕等與海水相互作用，對海洋造成污染。現今，由于沿海地區自然和社會條件的優越性，海岸帶人口劇增，資源枯竭，人們對土地利用方式也在不斷變化。研究表明，土地利用的方式變化如城市化導致土壤不滲透面積增加，植被覆蓋率降低;挖礦及農業用地開發等均會對河流的水文動力、營養鹽、懸浮物、沉積物和水生生物產生影響，尤其是農業用地在生產過程中大量使用的農藥、化肥和殺蟲劑，已成為影響水體環境質量的重要污染源[21]。

土壤污染主要來源于3個方面：①農業生產活動，如污水灌溉方式不當，容易造成重金屬污染;化肥過度使用容易造成土壤磷、鉀、氮元素過高;農藥過度使用則導致多種有害的有機化合物污染[22]。②工業生產如采礦、化工業和交通運輸業，礦產開采過程容易使原本穩定性質的礦物質暴露，物理性質和化學成分變化，導致重金屬元素被釋放于環境中[23]。③城鎮生活垃圾，垃圾來源多樣導致種類繁多，生活垃圾含有有機物、無機營養鹽甚至是重金屬等物質[24]。土壤污染類型主要有重金屬、有機物污染，其次有放射性、病原菌污染。

2.2??? 海岸帶土壤污染對海洋生態環境的影響

土壤污染物例如有機化學物質、塑料垃圾和重金屬材料等隨著雨水沖刷或者滲透到地下水、河道徑流、城市排污口等擴散到海洋[25]，土壤污染流入海洋環境的危害主要體現在生態運行影響、海洋資源損害、食品安全隱患和產業發展影響這4個方面[26]。①生態運行影響。人類各種各樣的生產與生活活動所產生的種類繁多且大量的污染物持續進入海洋，其總量已超過海洋環境自凈能力，進而造成海域水質下降的同時包括海洋生物正常成長繁殖也受到了巨大影響，從而整個海域海洋生態圈的運行惡化。②海洋生物資源損害。由于海域水質受污染物的影響不僅下降而且還惡化，其中的海洋生物不僅整體數量減少、種群數量下降，而且現存的海洋生物還可能是帶有各類有毒物質的不健康海洋生物。③食品安全隱患。海洋生物是食物與藥品的重要來源，而海洋生物資源損害無論是數量的減少，還是機體積累毒素，對食物安全有極大威脅。④產業發展影響。產業發展包括養殖業、旅游業和運輸業等。由于海水質量下降以及海洋污染引發的包括赤潮在內的各種災害，阻礙海洋養殖業的發展。污染物的漂浮、沉積等影響航道通暢而阻礙交通運輸業的發展[27]。

土壤污染對典型濱海生態系統的危害顯著，以紅樹林生態系統為例，陳碧珊等[28]研究發現湛江特呈島紅樹林表層土壤受汞和鎘中等程度污染，研究結果揭示紅樹林濕地重金屬污染主要來源于化工廠廢水排放、城鎮生活垃圾和濱海旅游業。許戰州等[29]在徐聞縣流沙灣研究海草床重金屬富集特征，得出綠藻、海草、雙殼類和腹足類對銅、鉛、鉻和鋅這4種重金屬具有明顯的富集作用。紅樹林和海草床在內的濱海生態系統的植物容易吸收土壤中的有害重金屬，造成發育不良、光合作用減弱的負面影響，不利于底棲動物的正常生命活動。長此以往，濱海生態系統的初級生產力降低、底棲動物數量降低，群落穩定性逐漸下降，導致濱海生態系統功能的退化，為近海環境帶來惡劣后果。

3??? 海洋整治修復現狀與陸海統籌存在的問題

3.1??? 海洋整治修復現狀及存在的問題

嚴峻的海洋環境對區域生態環境安全、食品安全、良好的人居環境及經濟社會可持續發展等問題構成嚴重威脅與挑戰。針對海洋日趨嚴重的生態環境問題，2010年，國家海洋局印發《關于開展海域海島海岸帶整治修復保護工作的若干意見》，財政部印發《關于組織申報2010年度中央分成海域使用金支出項目的通知》，由中央分成海域使用金支持地方實施海域、海島和海岸整治修復和保護項目，我國海洋生態保護修復工作正式啟動，沿海各省（直轄市、自治區）啟動了一系列海域、海島和海岸線的整治修復工作。從修復效果來看，已初步取得了一定的效果，如茂名水東灣、廣西北侖河口和南澳島等，海洋生態環境有明顯改善。2016年以來，在國家支持下開展“藍色海灣”整治行動，廈門、汕頭等成為全國首批18個試點城市，主要實施項目包括海岸整治修復、濱海濕地恢復和植被種植、近岸構筑物與清淤疏浚整治、生態廊道建設和修復受損海島等工程，使海洋生態環境質量得到顯著改善，海域、海岸帶和海島生態服務功能得到有效提升。2020年海洋生態保護修復資金重點支持“藍色海灣，，整治行動和海岸帶保護修復工程項目。海岸帶保護修復工程堅持“尊重自然、生態優先”的原則，遵循自然規律和生態系統特征，促進海岸帶區域生態、減災協同作用，宜灘則灘、宜荒則荒，因地制宜開展海岸帶保護修復。但仍存在以下幾個方面的問題。

（1）缺乏整體上的基于生態系統的整治修復，不能體現真正意義上的陸海統籌。從生態的角度來看，海洋生態保護修復大多簡單地采取岸線整治、灘涂濕地恢復等措施，集中于單一化的偏向于海上保護修復，如紅樹林補種、珊瑚礁種植、廢棄物拆除、增殖放流和沙灘整治等。而陸源污染是海洋污染的主要污染源之一，在已實施的海岸、海灣整治修復項目中，陸源污染的治理往往被弱化，忽視了基于整個大生態系統整體性的修復，忽視了污染損害的來源，即時常出現治標不治本的現象。

（2）整治修復的主體較為單一。目前，國家和地方承擔實施海洋生態修復工程需要的資金，長期以來政府作為主導力量開展整治行動，且政府常常承擔“兜底，'責任，并不能充分體現造成海洋生態環境惡化的企業、個人和單位等所應當承擔的社會責任，尤其是來自陸源的污染。基于海洋污染的復雜性、不確定性，《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十九條規定“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任”。僅原則上規定了責任主體，對于具體的責任主體仍規定不清，這也導致了修復資金的來源單一。

（3）修復資金來源單一。目前，整治修復的資金主要是依靠政府財政撥款，2011—2018年，已累計投入中央財政資金137億元，未真正執行“污染者負擔”，特別是陸源污染。陸源污染一方面在海洋生態修復中被弱化，未能承擔海洋環境保護修復的責任，造成污染的陸域責任主體未承擔相應的防治修復資金;另一方面，缺乏資金籌措的長效機制，未形成多渠道投入機制，過度依賴中央財政資金投人[30]。修復資金來源相關立法和制度的不健全，也是導致修復資金來源單一的主要原因，2017年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》對污染防治資金的來源未做系統的規定。

3.2 ?? 政策銜接存在的問題

我國現行法律規定了海洋環境保護的一般制度，頒布了《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》《防止陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《海洋傾廢管理條例》等。2016年發布的《土壤污染防治行動計劃》等有關土壤污染防治管理條例和法律法規生效，有助于真正改善我國大面積土壤污染以及開啟協同治理工作的新局面。以《廣東省土壤污染防治行動計劃實施方案》為例，該方案強調海岸帶環境保護，沿海各地要加強監視和監測能力建設，特別是監管易受污染海域區和陸源入海排污行為，開展定期巡查，依法查處工業和港口運輸等相關活動非法排放油類及油性混合物、船舶廢棄物等違法行為。另外，《中華人民共和國海洋環境保護法》第四章提到注重防治陸源污染物對海洋環境的污染損害，針對陸地人類工業生產或生活產生的污染進行監管，從源頭上限制、禁絕陸地污染物流向海洋。

但我國環境整治修復仍是以各個環境要素為中心分別立法，如土壤污染防治、海洋污染防治和大氣污染防治等，忽視了生態的整體性及各要素之間的功能聯系性，時常出現治標不治本等現象。如土壤和海洋，尤其是濱海土壤環境，缺乏對整個生態系統的綜合管理法，各監督管理部門權責不清，更缺乏聯動作用，出了問題后難以分清各部門的職責問題。從國務院行政法規和規章看，缺乏生態系統保護的綜合性規范。在海洋行政執法方面，各種法律法規有的沒有明確執法主體，有的區域存在多個執法主體，雖有職責分工，但權力與職責的界限尚不明確，造成部門與單位之間合作分工困難。渤海跨越幾個省市地區，各地各行其政，缺乏良好的溝通與協調，不利于海洋環境的保護。《中華人民共和國海洋環境保護法》中規定可以建立海洋環境保護區域合作組織，針對重點海域實施修復整治規劃、污染防治和生態保護工作。但海洋環境保護區域合作組織的法律地位、職能、如何建立尚無具體規定。而一些具有調節自然災害功能的生態系統，如濕地、灘涂、蘆葦地以及沼澤地等，都未得到有效的法律保護[31]。

4??? 海洋與土壤環境協同治理必要性及可行性分析

4.1??? 必要性

我國海岸帶資源利用與開發過程中出現的問題有：開發強度過大，沿海城市以經濟發展為目標繼續擴大海岸帶開發規模;沿海港口建設速度加快;圍填海工程項目多，圍填海的歷史遺留問題難以解決;沿海開發的重化工逐漸增加，聚集了石油煉化、乙烯生產和石油深加工等企業。人類過度開發海岸帶引起了一系列環境問題，自然岸線改變導致生境破碎化程度高，生態空間縮減、隔絕，導致生態環境退化，動物和植物資源嚴重衰退。海岸帶生態系統的退化，導致沿海地區抗風浪災害能力減弱，每年的風暴潮災害對沿海居民生命財產安全造成巨大損害。為了緩解海岸帶環境面臨的壓力，保護海岸帶生態系統，海洋和土壤環境的協同治理尤其重要，可以有效解決當前我國海岸帶及近岸海域采取的“行政部門分散管理”的多頭分管模式，利于實行統一監管的制度。

海洋與土壤環境協同治理，有助于構建陸海統籌管理體系。一是建立陸海生態修復綜合管理機制，自然資源部的成立可促進陸海生態修復綜合管理機制建立，從海洋生態修復、土壤污染防治及陸地污染源控制3個方面來健全陸海生態修復內容，基于一個整體的生態系統進行有效整治修復，改變以往生態修復面較為單一的情況。二是明晰權責主體及資金來源，目前中央政府和地方政府是承擔海洋生態修復工程建設及資金撥款的主體，例如一些歷史圍填海項目，政府需承擔生態修復責任，一方面增加政府財政負擔，另一方面未體現造成生態破壞的企業或團體理應承擔的社會責任，陸海環境協同治理下，有利于追溯造成污染源的責任主體，并要求其依法承擔生態補償責任。

4.2??? 可行性

土壤與海洋在生態系統上密切關聯。海洋生態環境與陸地生態環境尤其是濱海土壤生態環境密不可分，土壤污染會隨地表、地下徑流至海洋中，對海洋造成二次污染。《中華人民共和國海洋環境保護法》規定的陸地污染源，是指陸地向海洋排放污染物，或者是可能造成海洋污染的設施場所。陸地通過海岸線與海洋相連，陸地生態系統主要有農田、林地、濕地、草場和山地等類型，陸地生態系統的變動反映著全球變化趨勢，其中土地利用和土壤變化是陸地生態系統變化的重要形式。而海洋占地球表面積的3/4，生命起源于海洋，海洋生態系統的研究也占重要地位。陸地和海洋的相互作用地帶有海岸線、河流、湖泊和河口。盡管河口和淺海的面積只占全球海洋面積的8%，但這里是來自陸地的水流與海水相互混合的區域，是物質能量交換較顯著的區域。土壤狀態變化對河流的水文、營養物質、懸浮物、水生生物造成影響，也會進一步對海洋產生作用[32]。

陸地土壤資源、海洋資源同屬于自然資源。黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》后，組建了自然資源部和生態環境部，打通了陸地和海洋環境保護職責不清、分工模糊的問題，實現山水林田湖草沙整體保護、系統修復、綜合治理，強化自然資源監管，提高對生態環境保護的力度，完善生態環境管理制度，為土壤和海洋環境的協同整治修復創造了條件和制度的支持。《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十四條指出：“海洋環境污染損害，是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響”。海洋環境污染損害海洋生物健康，造成漁業資源減少。土壤污染屬于間接污染，2019年施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》主要內容有：明確污染損害責任主體，建立土壤污染責任人制度;明確政府責任，要求國家和地方政府設立修復基金;建立土壤污染防治標準、調查監測和規劃制度;要求建立土壤污染防治標準體系，規定每10年完成一次土壤環境狀況普查;根據行業污染類型和排放行為，建立土壤有毒有害物質的防控制度;根據用地類別和狀況，規定了農用地和建設用地的土壤污染風險管控和修復目標等。海洋環境保護、土壤污染防治管理條例和法律法規的共通性在于以保護、維持我國水土質量優良，嚴防污染為目的，都是通過明確污染來源及方式、污染責任人、防治標準及保護范圍和制度等，實行對海洋及土壤環境的保護。因此，這些法律法規上的共通性說明海洋與土壤環境協同治理是可行的，有助于改善我國土壤污染現狀，進一步協助海洋污染治理。

5??? 建立協同治理機制的討論與建議

根據海洋與土壤面臨的環境威脅，海洋修復和土壤治理的迫切性，以及修復制度的不完善等問題，在陸海統籌背景下，海洋與土壤可建立協同治理機制，主要包括4個關鍵點：主體協同、責任協同、資源協同和資金協同。

5.1??? 整治修復主體協同

陸海統籌背景下的整治修復存在整體性、復雜性，要想更好地處理協同治理，實現海洋與土壤協同修復，實現生態系統功能完善健全，必須改變傳統的觀念，樹立協同治理理念。如自上而下的修復項目，建議由當地自然資源部門做整治修復主體，水利、農業農村和生態環境等部門配合和監督。生態修復項目由自然資源部負責生態修復管理的部門做主體，涉及海洋、土壤管理的部門提供協助等。對于自下而上的生態修復項目，應由損害生態環境的用海、用地單位做整治修復的責任主體，自然資源主管部門負責配合和監督。

5.2??? 整治修復責任協同

構建區域陸地與海洋生態環境治理共享利益機制，海洋與土壤協同治理的基礎是多元主體之間存在的共同利益。如，在一定區域內，經濟最發達的城市與其他相對落后的城市之間存在著發展不均衡的現狀，如何調動各地方政府加強區域合作的意愿是海洋與土壤協同治理面臨的重要問題。建議由自然資源部門牽頭，建立區域生態環境共治機制，實現生態效益共享，把當前不平等、不均衡的格局向平等、共享推進，構建區域利益補償機制。各種利益在區域之間的合理分配有利于和諧共贏，增加治理合作意識，提高生態環境協同治理的積極性。既加快海洋與土壤生態系統的改善，又保證區域的經濟建設，實現綠色環保發展。由自然資源部門落實區域的海洋與土壤環境治理主體共擔責任，通過制定相應的政策規章進行干預，市場競爭體制保證合理的生態補償機制構建，促使各個治理主體積極地參與到治理行動中，共同協商承擔責任，共同獲取和分享收益。另外，還需制定可行的治理制度，明確具體修復要求，建立獎懲監督和民眾反饋機制，解決治理過程中的職責不清晰及協同治理時出現的問題。

5.3??? 整治修復資源協同

海洋與土壤協同治理機制的有效進行，前提是需要建立完善的資源共享機制，這一機制的建立需要充分協調、兼顧各個主體利益。建議由自然資源部牽頭建立生態修復資源共享機制，生態環境部、農業農村部和水利部等部門配合支持。資源共享包括有設備設施、信息、人才智庫和技術等。如：建立生態修復專家庫，定期組織海洋及土壤治理方面的專家開展講座、培訓;建立生態修復技術、環境保護等相關信息的共享數據庫，提高從業技術人員的水平;開展相關的儀器設備使用培訓，掌握對海洋及土壤環境理化性質的實驗技能，有利于了解生態修復過程中不同化學因子對陸海環境的作用。

5.4??? 整治修復資金協同

在海洋和土壤環境協同修復方面，通過市場競爭機制調節實施成本，建立海洋兼土壤的生態補償機制，賠償公共海域或海岸帶環境治理中出現的損失，減低治理成本。資金補償方面可以多樣化，包括直接補償、銀行貸款和補貼等。生態環境部和自然資源部等聯合印發了《土壤污染防治基金管理辦法》，鼓勵土壤污染防治任務重，以及具備條件的省（自治區、直轄市）設立基金，按照市場化原則運作，引導社會各類資本投資土壤污染防治。建立污染者付費原則，即以“誰污染誰出錢”的原則為基礎的環境責任制度體系。政府在追究污染責任方責任的同時，應協同環保組織、社會公共組織等開展多元化融資，籌集生態修復資金。如生態環境遭受不可逆的破壞并且無法恢復了，建議采用異地修復的措施，在不跨地貌單元、不跨行政管轄區域的原則下，將相關修復資金用在區域外同類型的修復上。

6??? 結論

海岸帶是海陸間的過渡帶，容易受到來自海洋與陸地的雙重污染。我國高度重視海洋與陸地環境的安全問題，如：《中華人民共和國海洋環境保護法》對海洋環境監督管理，污染物控制做出措施;《中華人民共和國土壤污染防治法》明確土壤污染防治規劃和管控標準。陸海統籌是黨的十九大報告關于生態文明建設的重要內容，在此背景下，在自然資源部、生態環境部和財政部的支持下，生態修復工作逐步開展。然而現在的生態修復工作仍存在一定的問題，包括“系統性不足”“修復主體不明確”“修復資金單一”和“政策銜接不順”等問題，導致海洋和土壤污染狀況仍然嚴峻，開展海洋與土壤協同治理十分必要，政策上也具有充分的可行性，建議從主體協同、責任協同、資源協同和資金協同等角度，建立協同治理機制，系統地解決海岸帶面臨的環境威脅，也從管理上解決多年來不同部門各自為政的問題，有效地保護海岸帶生態環境。

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