北京“吹哨報到”機制對蘭州基層治理的啟示
——基于史密斯政策執行過程模型的分析

劉曉倩

（山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 266200）

“十四五”時期是我國經濟社會發展承前啟后的關鍵五年，也是實現戰略轉型的關鍵五年，如何實現基層治理現代化，全國各地都開展了大量的有益探索。北京市平谷區在治理環境污染、安全生產、違章違建等長期困擾社區管理困境的過程中，逐步探索出了“鄉鎮吹哨、部門報到”工作機制，核心是解決了基層政府和管理中權責不對等、協同治理機制不完善的問題，形成了聯合執法鏈工作機制。作為甘肅省省會的蘭州市自2017 年以來，也開展了“三社聯動”治理模式，即社區政府、社區居委會和社會組織聯合治理模式，但在運行過程中存在聯動機制缺失、居民參與意識不強、治理效果不明顯等問題，借鑒“街鄉吹哨、部門報到”工作機制，提升蘭州市基層治理效能是擺在我們面前亟待解決的問題。

1 理論框架

史密斯（T.B.Smith）作為最早研究影響政策執行因素并構建過程模型的學者，1973 年發表的《政策執行過程》一文中最早提出影響政策執行的四大因素，即執行機構、目標群體、環境因素與理想化的政策。政策實施后會在社會形成一種“張力”，致使政策執行沒有依照預想情況進行，需要通過一定方式進行處理，如果運行暢通便形成一定建制，必要時進行回饋。可以看出影響公共政策執行的因素是多個方面的。在對公共政策執行是否有效的問題進行研究時，需要對多種因素進行綜合分析[1]，如圖1 所示。

圖1 史密斯的政策執行過程模式

2 史密斯模型視角下傳統基層治理模式的問題

以史密斯模型來看，傳統基層治理模式缺乏一套包括開放機制、傳導機制和應答機制在內的回應機制[2]，導致政策執行模型無法閉環。

從模型的構成要素來看，執行機構作為模型的一個基本因素，在傳統的治理中往往未能扮演其應當的角色。首先執行機構在實踐中是分為兩個主體：第一是掌握更多信息的基層單位——街道辦事處，其僅僅是政府的派出機構，而不是一級政府，所以沒有太多的執法權；第二是擁有更多執法權力的各政府部門，卻缺少基層治理的一手信息。基層治理涉及了各部門的一種多屬性治理，在以往條塊分割的孤島現象下，出現了難以彌合的合作困境（如圖2 所示）。執行機構內部的條塊結構之間的張力，破壞了其與環境因素兩大因素間影響的雙向傳導。至于目標群眾，則僅僅是處于邊緣地位的政策被動接受者，并不能發揮太大的作用。

圖2 多屬性治理（橫向）

從模型的執行過程來看，執行機構與環境因素間的斷裂，反映到執行過程中，便是發現緊張與處理兩個步驟間的斷裂。結果便是緊張狀況會在基層不斷積壓，以至于爆發時足夠跳過中間步驟直接反饋到政策制定。傳統科層制的上層便開展“運動式治理”并加強監管，進一步地高位推動與垂直管理。但這樣信息單向流動的高壓政策未能在本質上改善基層治理的困境。

綜合分析，在傳統基層的層級性治理中，掌握了最豐富、最真實基層信息的基層單位缺少向上反映的機制，導致信息傳導更多的是“自上而下”的途徑，而這種途徑往往是缺乏預先設定的假設，依靠參與執行項目的行動者的承諾與技巧[3]，故基層單位得以利用其自由裁量權，經常會出現失真執行，且形成一套應付機制。外加對外開放機制的缺乏，整套回應機制的缺位形成了惡性循環。所以在這種條塊矛盾下，普遍存在例如“違建”“占道經營”“小廣告”等問題成了中國基層治理的通病。

3 史密斯模型視角下的“街鄉吹哨，部門報到”

3.1 什么是“街鄉吹哨，部門報到”

2019 年11 月，北京市人大通過的《北京市街道辦事處條例》規定：街道辦事處應當堅持黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”，街道辦事處統籌協調、指揮調度區人民政府工作部門及其派出機構、承擔公共服務職能的企業事業單位等，共同做好轄區服務管理工作。

根據要求，各街巷會有一名街道辦事處的科級干部擔任街巷長，再由社區干部與轄區內居住、生活和工作的黨員群眾擔任“小巷管家”[4]，履行“每日巡、經常訪、及時記、隨手做、實時報”等職責。

3.2 史密斯模型視角下“街鄉吹哨，部門報到”的各因素

首先“吹哨報到”制對執行機構因素內的割裂進行了調和，其打破了過往城市治理中市、區、街道構成的垂直管理的科層制體系，轉變為以街道為治理主體、擁有執法權的其他部門進行配合的治理新局面。其次在這種新局面下，作為治理主體的街道辦的黨政領導組成指揮部。陷入孤島效應的各政府部門被打破重組，如工商所、環衛隊、市政所、城管部門會派出駐區單位代表，形成由街道辦統籌領導的片區指揮部。于是，執行機構因素得以在模型中作為一個統一的整體，發揮應有的作用。

而目標群眾的地位與作用也得以強調，其擔任的“小巷管家”需要直接深入基層一線，做到及時糾察、發現問題，與環境因素產生強烈互動，并迅速向上反映，讓擁有執法權的片區指揮部也能對違法行為及時處理。除了社區干部與黨員，更多的目標群眾也直接參與到治理當中。為了更好地實現基層的共建、共管、共治、共享，市場與社會的力量也被共同納入“街巷長+多元主體”組成的混合治理組織——小巷管家團。小巷管家團成員往往包括當地的社區干部、志愿者、物業管理代表、業主委員會代表等。在必要時小巷管家團會對街巷治理事項、公共服務規劃建設等進行討論與決策[5]。

以朝陽區“吹哨報到”的試點單位之一的將臺鄉為例（如圖3 所示），系統性地設置了3 類角色，形成了一套嚴謹的處理流程。模型中的執行機構進一步細分為中心的負責制定分配性政策的“分配人”與處于外圍的直接執行政策與處理問題的“處理人”。目標群眾成為發現、申報問題的主力——“小巷管家”。“小巷管家”“分配人”“處理人”各司其職，構建了完整的包含開放機制、傳導機制、應答機制的回應機制。

圖3 將臺精細化管理系統流程圖

3.3 史密斯模型視角下“街鄉吹哨，部門報到”的政策執行過程

運用史密斯模型分析“街道吹哨部門報到”的七步工作法流程，了解其何以更高效地實現信息的通暢與政策制定以及執行的優化。

首先是哨源形成，就是公眾、網格員以及基層行政機構共同對“緊張”現象盡早發現，形成信息交流的開放機制。其次是街巷綜合執法平臺進行分析研判——即“處理”。第三是形成“建制”，以一件事“只吹一次哨”的形式由街鄉完成對上級部門的反饋，實現交流中的傳導機制。雖然在過去的都市治理中，市民也有權力對一些違法、違章現象進行舉報反應，但是由于沒有形成合理的建制，導致上級部門對這類訴求的回應力不強。第四是“報到”階段，通過各部門制定新的更理想化的政策，完成回應機制的最后一步，應答機制，并全程監督，確保“報到事能了”。最后是目標群眾評價反饋，進一步雙向互動。模型中的各個要素相互作用，保證了執行模型的高效運轉，滿足目標群眾，改善環境因素，也利于形成更理想化的政策，如圖4 所示。

圖4 “街道吹哨部門報道”七步工作法流程圖

以將臺鄉為例，為了更好地運行“吹哨報到”體系，該地除了依靠上述的行動組織之外，也依托于信息化平臺。將臺鄉借助企業的技術優勢開發了“將臺精細化管理”的微信公眾號，“小巷管家”可以在“我要吹哨”的小程序界面，通過拍照提交加之文字描述報告，將有關垃圾、綠化、小廣告、搭建、亂停車等比較細碎的問題快速向上反映，并可以在小程序中先對問題按照“危害級別”和“項目分類”來進行分類，快速完成發現緊張狀況的環節。然后街道辦指揮部的“分配員”再把問題分配到片區指揮部的專門的“處理人”來解決問題，完成處理與建制環節。在適用手段上，網絡信息平臺能做到全過程紀實制度，為考核評價提供科學性、客觀性依據，實現政策執行的反饋環節。

4 對蘭州的啟示

4.1 蘭州“三社聯動”的基層治理實踐

為了克服傳統基層問題的難題，從2017 年以來，開始開展并逐步推廣“三社聯動”試點工作，通過購買服務、委托運行、項目化運作等方式，形成社區、社會組織、專業社工聯動的蘭州模式。具體來看，市、區兩級民政局發揮引導作用，承擔制定相關文件，保障資金、人員到位，開展審計審核等職能，形成執行機構因素的中心部分。街道辦事處在發揮保障監督作用之外，協調建立“三社聯動”聯席會議制度、機制和平臺，聽取社工機構的項目實施進展情況，實現政府、街道、社區、社工機構之間的信息及時溝通。社區黨組織與社區居民委員會作為政策的執行主體，擔任了主導角色，是執行機構因素的外圍，直接與社會組織、社工產生互動，引入社工與社會組織，并協助參與社區社會組織的孵化、培育活動[6]。社會組織與社工，甚至包括市場中介組織等，作為目標群眾因素的一部分，擔任參與角色與發揮動員功能。如滿足了居民的休閑或文化娛樂需求、調解居民矛盾等，營造了相互聯系、互助合作、相互信任的氛圍[7]。

4.2 蘭州“三社聯動”存在的問題

從執行機構來看，“三社聯動”的幾個主體，街道辦事處作為政府的派出機構，與區政府一樣都是傳統的基層治理中的行政力量。社區居委會雖名曰自治組織，但實際上存在一定的行政色彩，而社會組織很多由于自身力量薄弱，高度依賴于政府財政，或者本身便具有半官方性質。因此總的來說“三社聯動”還是主要依靠科層制自上而下的力量推動治理，只不過是以往的執行機構外圍得到了部分增權，雙向的回應機制并不發達。

從目標群眾因素看，其在治理中的主體性不強，這是由于兩個原因：第一，由于政策宣傳不足，許多社區居民沒有意識到社區建設和服務存在的必要性，便也沒有參與其中。第二，蘭州位于西北，社會組織發展基礎薄弱，大量社區沒有合適的本地組織來發揮作用，需要社區居委會從外引入社會組織與專業社工，其與本地居民之間難免會有隔閡，這會進一步降低居民參與的積極性。

此外“三社聯動”的考核評價缺乏必要的科學性、客觀性依據，只是單純基于社工機構單方面書面的結項報告和口頭的敘述，難以形成有效的反饋。在未來的蘭州，也有必要建立相應的精細化管理信息平臺，健全考核評價機制，為“三社聯動”持續注入動力。

4.3 對蘭州的啟示

目前，我國科層制組織建設較為發達，不缺乏自上而下的對基層的控制力，而是自下而上的傳導機制。“三社聯動”實踐為進一步優化基層治理創造了良好的基礎。未來，“三社聯動”聯席會議可以向“小巷管家團”轉變，將街道、社區聽取社會組織報告這樣的主從關系，轉變為街道、社區與社會、市場等多元主體相對平等的共治關系，只有這樣才能共同處理基層的緊張狀況，并且向上“吹哨”。當向上的傳導機制充分成熟，各類基層問題能夠倒逼執行機構的中心部分建立更完善的應答機制，使得行政力量有自我改革與政策制定的動力，最后實現整個回應機制的閉環。

我國目前社會組織發展普遍不成熟，一味追求通過社會組織提高治理水平效果未必好。相比之下，北京的“吹哨報到”更加注重發揮黨建引領作用，強調黨對街道工作的領導[8]。黨員發揮了基層堡壘的作用，擔任了“小巷管家”隊伍的主力，這快速有效地保證了該隊伍的組織化與專業性，使得信息的快速交流與資源的有序交換在組織上是可行的。最終才得以在基層實現以社區的黨建網絡為支撐，輔以監控網、治安網以及依托信息技術的智慧城市的公共服務網，實現“多網融合”的網格化管理。對于蘭州而言，與其引入社區外的社會組織與社工，不如發動本地的黨員成立如花草隊、養犬隊、勸導隊、秧歌隊等自我管理、自我服務的組織，培育社會組織發展的豐厚土壤。

可以說，“吹哨報到”的成功，得益于公共政策的執行。在高位推動后，各部門向下賦權，屬地原則下的街道與社區黨工委需要黨的領導才有能力成為網格化治理的主軸。面對基層有效治理的層次性、多屬性難題，黨的統一領導才能保證基層的街鄉社區與上級部門形成聯動，做到層次性治理與多屬性治理，條塊結合，實現協調、信任、合作、整合，最終在資源交換與信息交換的情況下良好執行公共政策，如圖5 所示。

圖5 公共政策執行的中國經驗

5 結語

“吹哨報到”制度是我國治理能力現代化的一個重要實踐。其不但建立起一個多向度問題導向的回應機制，更實現了執行機構與目標群眾深度互動融合的基層民主。并且，在這次基層治理實踐中融入了大量不同于西方社區治理的中國經驗，堅持黨的領導，以組織嚴密、運行良好的基層黨建為載體，承載了一套運營良好的回應機制與基層治理網絡。還以黨員的力量促進了基層社會組織的發展，打破了政府與社會的二元對立，轉向“大政府大社會”的新格局。