基于價值網理論的開放政府數據公共價值實現模型研究＊

陳蘭杰，賈佳琪

（河北大學管理學院，河北 保定 071000）

1 引言

政府數據是政府相關部門在國家治理過程中產生和搜集的各類數據，這些數據除了涉及國家安全和隱私的數據之外，理論上都屬于公共產品，理應為社會所用。因此，公共價值的創造和實現是開放政府數據的出發點與落腳點。當前，開放政府數據已成為大數據時代政府提供的一項公共服務，其價值不僅體現在數據本身被開發利用所創造的經濟價值，還包括其開發利用過程中產生的文化價值、政治價值、社會價值等公共價值。Harrison 等[1]認為若把透明、參與和協作作為開放政府數據一開始所追求的價值,一旦達成,會促進更大層面的管理型價值的實現。Janssen 等[2]在研究中發現開放政府數據的政治價值和社會價值是不能完全割裂的——基于開放政府數據的公共服務創新既提升了政府的治理水平(政治價值)，同時又改善了社會環境提升了社會公眾滿意度。

開放政府數據公共價值的實現，不僅可以充分發揮政府數據的潛在價值，提升政府部門工作效率，提升政府形象，更有利于公平公正惠及人民群眾，提升人民群眾的滿意度和獲得感。價值網理論及其模型可以充分展示一個事物在價值實現過程中各參與方的作用及受哪些方面影響，為研究開放政府數據公共價值實現模型提供了參考。因此，本研究借助價值網理論構建開放政府數據公共價值的實現模型，并對其運行機理進行探討分析。

2 相關概念與理論基礎

2.1 開放政府數據的公共價值

“公共價值”的概念由穆爾在1995 年正式提出，穆爾[3]認為“公共價值”是公民對政府期望的集合，取決于公民的意愿和判斷，是公眾所獲得的一種效用。Moore[4]認為公共價值是政府管理中的重要組成部分。Bozeman[5]從可實現公共領域的價值視角入手，認為公共價值包含生態、政治、社會和文化價值四個方面，需政府促進可持續發展、支持民主對話、激發公民參與、增強社會凝聚力來實現。董曉松[6]認為公共價值創造是政府取得公信力的直接來源。因此，公共價值可理解為政府在為公眾提供某項服務的過程中所創造的政治、經濟、文化等價值的綜合。其本質上是源于美國經濟學家薩繆爾森的公共物品的本質特征——“非競爭性”與“非排他性”。

隨著大數據技術和電子政務的快速發展，僅以滿足知情權、監督權的政府信息公開已不能滿足現階段公眾數據使用權的要求，政府信息公開逐步走向開放政府數據（Open Government Data，OGD）。但是，開放政府數據本身不是目的，利用開放政府數據創造價值才是根本。

開放政府數據本質上是以創造公共價值為最終目標，意在實現經濟、社會、政治方面的長遠效益，而非部門或行業的短期利益。Huber[7]認為，開放政府數據帶來的主要是公共價值，把更廣泛的公眾利益帶到開放數據的價值鏈中。哈佛大學政府技術研究中心（2013）的報告將開放政府數據的公共價值分為7 種：經濟價值、政治價值、社會價值、戰略價值、生活質量、理想價值和管理價值[8]。Sárka[9]認為開放政府數據可以給公共部門機構、企業和公民帶來全方位的積極影響，如使政府對公民更負責，并加強民主；帶來更好的公共服務；節約成本，提高服務效率；提高公民參與人情，賦予公民更多的權力；促進經濟與社會發展。

通過開放政府數據，一方面可以提高政府機構的透明度，提升政府公信力，改善政府與公眾之間的關系，并使公眾能夠直接獲取數據并利用數據參與數據驅動型決策［10］，將被動溝通模式轉變為更為積極的公眾參與[11］，保障了公眾知情權；另一方面可以發揮政府數據的潛在價值，使其能夠被更高效地開發利用。

2.2 價值網理論及其模型

價值網是亞德里安在《發現利潤區》[12]一書首次提出，后來美國學者大衛·波維特對價值網理論作進一步的發展。波維特在《價值網》一書中指出，價值網作為一種新業務模式，將合作提供商連接在一起，采用數字信息快速配送產品，更高效率、更低成本、更靈活滿足客戶需求；將運營設計提升到戰略水平，適應不斷發生的變化[13]。布蘭德佰格和納爾波夫對價值網模型做了進一步的詳細研究，他們認為在價值實現過程中主要受顧客、供應商、競爭者和補充者4 個核心因素影響（圖1），各利益相關方通過合作與競爭來創作利益[14]。

圖1 價值網模型

筆者認為價值網是在共享模式下利益相關者通過合作與競爭方式發揮各自優勢，在為客戶提供更好服務的同時，為自身獲取最大效益的網絡。

胡大立[15]認為價值網不單是以公司降低成本為出發點，而是圍繞顧客（公眾）、與供應商協作重構價值鏈，使價值網中各個主體以價值最優原則相互銜接、對價值創造起到更好的推動作用（圖2）。價值網的內部與外部共同組成一個大系統，內部自身調整加之適應時刻變化的外部環境方能更好運行。

圖2 價值網-內部結構運行圖

這種整體價值創造觀念和合作競爭觀念與服務型的開放政府的觀念極為相似，政府從服務公眾角度出發，以透明、公開的方式與社會群眾溝通，通過數據與信息的開放共享，為網格中成員創造價值。因此，研究引入價值網模型來分析開放政府數據公共價值實現模型是合適的。

3 開放政府數據公共價值實現模型及運作機理

3.1 基于價值網理論的開放政府數據公共價值實現模型構成要素

結合布蘭德佰格和納爾波夫的價值網模型以及胡大立的價值網-內部結構運行圖，再結合開放政府數據可以讓社會公眾自由、免費獲取等特點。基于價值網理論的開放政府數據公共價值實現模型主要有5 個要素構成，分別是：政府數據搜集部門、開放政府數據平臺、政策制定和技術支持部門、第三方數據服務機構（競爭者）、開放政府數據用戶（包括企業和個人用戶）。各要素的定位與功能如下。

（1）政府數據搜集部門：政府搜集部門包括各省、市、縣級地方政府的搜集部門，其職責主要是對各領域搜集的高質量數據進行匯總和整理，其領域包括交通、醫療、衛生、文化、農業、環境、金融等。并將這些領域的相關數據進行可機讀性轉換與審核整理并提交給開放政府數據平臺進行數據維護和開放。

（2）開放政府數據平臺：開放政府數據平臺作為整個價值網模型的中間樞紐，與每個參與要素相連，是數據的接收與輸出基地。開放政府數據平臺的建設不僅貼合國家創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，也為加快推進數字化政府建設、提升公共服務文化水平、完善高標準市場體系、激發市場主體活力等奠定了更高質量的堅實基礎。

（3）政策制定和技術支持部門：政策制定部門一方面為開放政府數據搜集及用戶利用提供政策指導；另一方面也起著監督與法律監管的職責，政策與法規的出臺也提供了行動指南，規范各參與方的行為。

技術支持部門是開放政府數據用戶瀏覽數據、下載數據的重要保障。不僅肩負著核心架構、功能模塊開發文檔的撰寫、網站服務器、數據庫等各項安全管理維護工作，還需考慮如何設計網站內容、優化網站頁面，更符合用戶使用偏好和瀏覽習慣。

（4）第三方數據服務機構（競爭者）：第三方數據服務機構主要是指私立的數據服務商利用一些獲取和開發工具對有需求的數據市場提供數據分析和創新方案。它與開放政府數據平臺看似為競爭關系，實則更多的是合作互惠關系。憑借在各自領域的獨特優勢，為開放政府數據的開發利用提供更豐富的視角與經驗，讓數據的潛在價值更好地激發和利用。

（5）開放政府數據用戶：開放政府數據用戶包括企業用戶和個人用戶兩大類。企業用戶結合公司需求與發展情況，通過開放政府數據平臺對其領域所需數據進行篩選與下載；個人用戶出于某種動機或需求通過開放政府數據平臺對數據進行瀏覽、獲取和利用，在使用過程中發現數據的潛在價值對個人工作、學習、投資等提供幫助。

3.2 基于價值網理論的開放政府數據公共價值實現模型及運作機理

所謂運作機理是指在一個系統中各組成部分之間的關系以及其功能發揮的方式。

開放政府數據公共價值的充分實現不僅是政府單方面的事情，在價值實現網絡中，開放政府數據平臺是整個系統的中樞—數據傳輸者，而社會公眾是數據的接收者，也是開放政府數據公共價值實現的終端。其他三個要素（政府數據搜集部門、政策和技術支持部門、第三方數據服務機構）則為開放政府數據價值的實現提供保障或促進作用。在這5方面動態聯系的過程中，環環相扣，每一環節都極為重要，均會對開放整個數據公共價值的實現產生或多或少的影響，最終形成一個影響開放政府數據公共價值實現的網絡。基于價值網理論的開放政府數據公共價值實現模型及運作機理，如圖3 所示。

圖3 基于價值網理論的開放政府數據公共價值實現模型

4 結語

為社會公眾提供高質量服務，充分提升人民群眾的滿足感和獲得感是新時代政府管理的主要訴求。開放政府數據不僅能為實現上述目標創造條件，也是大數據時代充分發揮政府數據潛在商業價值和社會價值的主要抓手，更是推動數據要素市場化配置，發展數字經濟的重要驅動力。本研究依托價值網理論及其模型構建了開放政府數據的公共價值實現模型，并深入分析了其運行機理，可為開放政府數據政策制定、開放政府數據實踐工作提供指導。