國有企業何以可能
——基于自然壟斷行業的國際比較

郝宇彪 張繼萍

一、引言

國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是中國特色社會主義事業建設的重要物質基礎。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》明確指出，黨毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，支持國有資本和國有企業做強做優做大，建立中國特色現代企業制度，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力；構建親清政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。①黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國有經濟改革發展，習近平總書記站在黨和國家事業發展全局的高度，多次發表重要講話，形成關于國企國資改革發展系列重要論述，其內涵豐富、思想深邃，涵蓋了國有企業地位作用、國有企業改革、國有企業發展、國有資產監管和國有企業黨的建設五個方面。②黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。③黨的十九屆六中全會強調指出，必須堅持黨的基本理論、基本路線、基本方略，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，全面深化改革開放，促進共同富裕。④然而，國際社會一些學者認為中國的國有企業附屬于國內的政治與經濟體制，一些國際人士甚至認為中國的國有企業是中國政府的代理者，或者是中國國家戰略的指定執行者。⑤如何回應國際社會中的這些偏見，堅定做強做優國有資本的信心，要求我們科學地回答市場經濟條件下國有企業存在的依據這個根本性問題。

現有的文獻注重從國有企業的作用和意義角度論證其存在依據，缺乏對中西方國家國有企業的比較分析和基于典型行業的國有企業存在的必要性分析。本文的研究述評框架設計如下：首先，對當前學術界關于國有企業存在必要性的理論研究進行述評；其次，通過OECD 公布的《經合組織國家國有企業部門規模和部門構成數據集》以及其他資料，比較分析中國與OECD 國家國有企業在行業分布方面的異同；最后，從自然壟斷行業的角度，為國有企業存在的必要性提供一般性的解釋。

二、國有企業的功能評述

當前，學術界主要從以下四個方面解釋國有企業存在的必要性及其動能。

第一，化解生產資料私有制與生產社會化之間的矛盾。經典的馬克思主義政治經濟學認為，資本主義的基本矛盾導致經濟危機周期性發生，收入分配差距不斷擴大，社會公正無法得到體現。社會主義國家建立公有制的目的就是要克服社會化大生產與生產資料資本主義私人占有制之間的基本矛盾，按照社會的需要組織生產，滿足社會成員的共同需求，實現人的全面發展和社會的共同富裕。⑥國有企業的存在是社會主義制度的基本要求。國有企業的存在也是中國特色社會主義市場經濟的核心特征，一定程度上決定著中國社會制度的基本性質。⑦公有制企業的生產和交換也是商品生產和交換，公有制經濟也是商品經濟或者市場經濟，中國把公有制與市場經濟相結合的必要性在于中國處于社會主義初級階段，必須以公有制為基礎，發展公有制經濟。⑧而且，公有制與非公有制并非完全排斥，可以并存于市場經濟體制，全社會所有制結構的決定因素是多元的，并非僅僅取決于企業的微觀經濟效率。⑨

第二，國家對經濟進行宏觀調控的重要工具。第二次世界大戰之后，基于戰后經濟恢復的需要，凱恩斯提出的需求管理型宏觀經濟政策得到世界各國的支持，政府干預被中西方學者廣泛認為是解決市場有效需求不足問題的有效手段，這為國有企業存在提供了一定的理論依據。凱恩斯認為，新古典經濟學中充分信心預期的假設不符合現實，由于市場經濟的不完全競爭性、信息不對稱性以及市場的價格調整通常是黏性的等因素，資本主義市場經濟的常態是失業和非均衡。⑩僅有微觀經濟效率的市場經濟，并不能建立起一種公平的社會。從長期趨勢看，基于私有制的自由市場內在機制，使資本回報率大于經濟增長率，結果必然是收入和財富分配的兩極分化。?市場配置資源有效率，但也存在缺陷，各國政府實施的宏觀調控、市場監管以及對公平分配的促進等，正是對市場缺陷的重要補缺。?市場經濟的穩定發展需要政府扮演積極有為的角色，而國有企業作為政府履行職責的工具?，并不局限于某種類型的技術或行政功能。?

第三，克服壟斷、外部性、公共物品等市場失靈問題的需要。市場并非總是有效的，當市場失靈時，需要政府這只看不見的手來進行必要的調控。因此，當市場存在壟斷問題、公共產品問題等無法由市場這只“無形之手”解決的問題時，以政府干預的“有形之手”為表現形式的國家就會發揮作用。?要想創造一個完全自發調節的市場經濟，就必須把人類與自然環境轉變成純粹的商品，而這必然會造成社會和自然環境的毀滅，因此需要政府對市場進行干預。?國有企業干預經濟及其存在的必要性在克服信息不對稱和外部性問題方面尤為重要。?

第四，國家經濟安全治理的需要。無論是資本主義國家還是社會主義國家，都強調確保政府控制國民經濟的戰略部門。列寧在共產國際第四次大會上發表講話，實行新經濟政策，允許恢復小規模的貿易和私人農業，但是國家將控制“制高點”——經濟最重要的要素。在中國飽受外國資本和官僚資本壓迫的背景下，孫中山提出了“節制資本”原則。孫中山認為，如果不用國家的力量來經營，任由中國私人或外國商人來經營，將來的結果也不過是私人的資本發達，也要生出大富階級的不平均。?“節制資本”的目的一方面是節制私人大資本和外國資本壟斷國家經濟命脈，避免當時在發達資本主義國家中因私人壟斷資本出現而引發的諸如貧富懸殊、兩極分化、階級斗爭等社會問題，從而預防中國將來向私人壟斷資本主義發展；另一方面是防止私人資本過分膨脹產生壟斷資本而操縱國計民生。?新民主主義革命時期，中共中央提出，應大力發展國營經濟以限制外國資本，并采取相應的措施，改善人民的實際生活水平。?反觀美國，盡管政府不是通過所有制控制國家經濟命脈，但也通過嚴格的經濟管制對制高點實施控制，從而形成了一種特殊的美國式的管制資本主義。?

綜合以上理論，無論是資本主義還是社會主義市場經濟體制都需要國有企業的存在。薩繆爾森認為，“市場主體的最基本特征是自負盈虧，只要分清了企業的所有權和管理權，實現真正的自負盈虧，就可以形成一個正常的市場主體，而與其所有制性質并無直接關系，公有與私有都是沒有區別的?？扑挂渤姓J：“我們現在能看到的市場經濟的制度基礎也只有私有制一種，但歷史并沒有對公有制基礎上的市場經濟做出證偽”。從當前的理論研究來看，具體從自然壟斷的角度分析國有經濟存在的必要性的相關文獻較少，因此本文將在對國有企業進行國際比較的基礎上，進一步從自然壟斷的角度剖析國有經濟存在的必要性。

三、國有企業改革與發展的國際比較

在第二次世界大戰結束之后的一段時間，世界各國曾經掀起國有企業發展的浪潮，國有企業對戰后經濟恢復起到關鍵性的推動作用。20 世紀80 年代以后，國有企業發展的效率問題成為世界性的難題，由此國有企業私有化改革成為一些國家的政策選擇，此后私有化與國有化交替出現?？v觀國有企業的發展歷史，國有企業在不同時期發揮著不同的重要作用，即使在私有化改革盛行時期，國有企業從未退出歷史舞臺。從世界范圍內看，無論是社會主義國家還是資本主義國家，無論是發展中國家還是發達國家，都不同程度地存在國有企業。由于各個國家的意識形態、經濟狀況等的差異，各個國家的國有企業的數量、規模以及其所屬的行業性質都有一定的差異性。筆者認為，國有企業在國際范圍內普遍存在的事實說明，國有經濟發展并非特殊經濟與社會體制的產物，而是當代經濟發展的普遍需要。

根據2015 年OECD 公布的《經合組織國家國有企業部門規模和部門構成數據集》，經合組織國家國有企業分布有以下三個特征：

第一，各國國有企業的行業分布特點相似。經合組織國家的國有企業普遍分布在第一產業、制造業、金融業、電信、電力和天然氣、運輸業、其他公用事業和房地產中。中國的國有企業與經合組織國家在國有企業的行業占比十分接近。中國在制造業中國有企業占比為20.38%，接近于經合組織國家國有企業所占比例19.88%。中國在電力與天然氣行業中國有企業的占比為8.39%，接近于經合組織國家國有企業所占比例8.41%。從表1 中可以看出中國的國有企業占比和經合組織國家的國有企業的平均占比分布情況趨于相同。通過兩配對樣本t 檢驗多次對不同國家之間進行配對檢驗，發現不同國家之間國有企業的行業數量占比的分布特征的相關性相對較高，如智利和加拿大的國有企業的行業分布特征的相關性達到0.866，希臘和匈牙利的國有企業的行業分布特征的相關性高達0.964。

表1 中國與經合組織國家國有企業在行業中所占比例的比較

第二，經合組織國家在電力與天然氣行業的國有企業數量較多。經合組織國家在制造業中平均國有企業數量最多——274 個，在電力與天然氣行業中平均國有企業數量為116 個，位居第二。在經合組織國家中，僅有阿根廷、加拿大、智利、日本和瑞士五個國家在電力與天然氣行業中沒有國有企業。因此，大部分國家的電力行業都有國有資本的介入。雖然經合組織國家的政治制度、行政體制、國有經濟的表現形式有較大差異，但國有企業在電力行業中普遍存在這一共性超越了意識形態與體制的差異。筆者認為這一共性是由行業特點所導致的。

第三，不同國家的國有企業數量有較大差異。經合組織國家中均有國有企業，但是其國有企業的總數在不同國家有較大差異。例如，澳大利亞僅有8 個國有企業，奧地利僅有10 個國有企業，而匈牙利有370 個國有企業，巴西有134 個國有企業。國有企業在同一行業以及不同行業中數量差距均較大。中國國有企業數量較多的分布特征是由中國的經濟體制以及國有企業兼具營利性和公益性等多種因素綜合影響的結果。

表2 經合組織國家不同行業平均國有企業數量

表3 經合組織國家國有企業數量統計

四、自然壟斷與國有企業的存在的必要性

通過上述國際比較可以得知，電力行業是自然壟斷行業中的一個典型代表，大多數國家在電力行業的國有企業數量以及規模都較大。因此，本文擬從電力行業的本身的特性——自然壟斷來考察不同國家國有企業存在的必要性。

（一） 國有企業介入電力行業的必要性

1.自然壟斷與國有企業

學術界關于自然壟斷的理論是一個逐漸演進的過程。首先，從規模經濟角度研究自然壟斷。自然壟斷行業的基本特點是生產函數呈規模報酬遞增狀態，也就是平均成本隨著產量的增加而不斷遞減，在這種情況下，只由一家企業來提供產品會比兩家或多家生產的成本更低，效率更高。?鐵路、電力等公共設施就屬于依靠規模報酬遞增而形成的自然壟斷，并且壟斷是更穩定、效率更高的狀態。在市場可以容納的產量范圍內，當一個企業的平均成本持續下降的時候，就出現了自然壟斷。?自然壟斷產業可分為三類：規模效益上升、規模效益不變和規模效益下降，通過政府對自然壟斷行業的管制有利于實現帕累托最優。?

其次，從范圍經濟角度研究自然壟斷。隨著Baumol、Panzar、Sharkey 和Willig 等提出成本次可加性概念，學術界重新修正以規模經濟為基礎的自然壟斷理論。自然壟斷行業的共同特征是成本的次可加性，它意味著在這一行業中由一個廠商向市場提供全部產出的單位成本比由兩個或兩個以上的廠商分別向市場提供產出的成本更低。?具體來說，這些行業都面臨著相對高的固定成本，即使生產很小數量的產品也需要很高的固定成本，因為它們一般都需要一個傳輸產品的物理網絡（如電話網、輸電網、自來水輸水管道系統），對這些物理網絡的重復投資一般被認為是典型的浪費行為。?

自然壟斷行業中國有企業存在的必要性主要有以下三個方面：

第一，從反壟斷與管制經濟學角度來看，政府治理自然壟斷的重要措施之一就是建立國有企業，這為國有企業在自然壟斷行業存在的必要性提供了一定的理論依據。分配效率和生產效率的矛盾是自然壟斷的主要問題。自然壟斷行業中一般由一個企業生產時效率最高，但此時產品的價格往往高于邊際成本，這會造成無謂損失，使得分配效率較低。?為提高分配效率，必須在自然壟斷行業中引入競爭機制以促使價格降至邊際成本，但這又會降低生產效率。因此，需要政府對自然壟斷行業進行管制。?政府對自然壟斷行業的管制手段主要有：政府管制、特許經營權競標、公共企業。政府管制和特許經營權競標主要是為了限制私人企業的較高的壟斷權力，建立公共企業則是為了實現社會福利最大化。公共企業作為政府重要的管制工具己經被廣泛地用于配電、供水等公共事業。?

第二，從公共企業的效率角度來看，由于公共企業通常兼具營利性與公益性的雙重目標，很難將其與私有企業的效率進行比較，兩者效率的實證分析的結果也有所不同。但是，一些公共企業的單位生產成本低于同類私有企業，而且企業的生產條件、市場的競爭環境等因素，比所有制對效率的影響更大。?

第三，從自然壟斷行業中的國有企業作為政策工具的角度來看，壟斷企業是政府干預宏觀經濟的重要工具。一方面，為促進宏觀經濟的穩定發展以及保障微觀主體的經濟利益，政府對涉及民生領域、提供公共物品的自然壟斷企業采取直接調控方式。另一方面，通過在自然壟斷的基礎上實行國有企業的組織形式能夠實現政府計劃的有效落實和完成。?

2.電力行業的自然壟斷性

電力行業的技術特征被認為是決定電力行業的自然壟斷特性的主要因素，一般認為電力行業具有以下三個特征：第一，網絡依賴性。電力的發、輸、配、用等環節都需要電網來連接與支撐(按電壓等級分為輸電網、配電網)。一方面，電力交易及電力消費必須以電網為基礎。另一方面，如果電力傳輸負荷超出電網最大容量，電力將無法傳送。第二，電力的不可大量貯存性。該特性要求發電、輸電、配電和用戶端的居民用電要保持同步性。第三，電力的高度協調性。電力交易需要整個電力系統高度協調，一旦電力系統的某一環節出現問題，很可能導致整個電力系統的癱瘓，進而影響居民的正常生活以及企業的正常運轉，甚至會對經濟造成不利的沖擊。?

基于電力行業的技術特征，電力行業產品的單位成本隨電力生產規模的增大而遞減，因此，在電力行業采用壟斷經營是有利于降低成本的。?在電網最大輸電能力既定的情況下，當電力用戶數量少、電量使用較低時，就遠離輸電網能力的極大值，形成較大的單位成本。趨近于管網的輸電極大值時，有顯著的非競爭特點，即便電力負荷增加，卻不發生原用戶額外的單位成本增加的情況。?

具體來看，電力行業中發電、輸電、售電、配電的自然壟斷程度是有所不同的：

首先，輸電和配電業務具有較高的自然壟斷性，這主要是為了實現規模經濟的目標。電力行業的自然壟斷特性使得全網的集中調度系統可以更高效地組織電力資源，同時使得輸電和配電環節沒有競爭環境，有利于發揮其顯著的網絡性和規模性特征，并實現輸、配電環節的規模經濟效益。輸、配電環節的規模經濟源于網絡系統的存在。一方面，通過擴大網絡覆蓋區域以提高需求量來實現每單位售電量的固定成本的下降，從而獲得規模經濟效益?；另一方面，是通過擴大使用者數量使電力消費的需求量不斷增加，此時網絡覆蓋區域沒有改變，由于擴大使用者數量所帶來的固定資本投資一般較?。ㄔS多情況下都通過現有設施的備用容量來實現），從而會使人均承擔的電力商品的固定成本下降，使整個系統呈現規模經濟。?

其次，發電、售電業務被認為是能夠通過市場競爭實現資源有效配置的業務部門。從自然壟斷的角度來看，由于發電機組具有自然壟斷屬性（這種自然壟斷性主要來自相對高的沉淀成本與相對低的可變成本），對于單機組的發電企業，其一般很少大規模變動發電機組；多機組的發電企業一般不具有自然壟斷性，在保證發電機組的完整性的基礎上實現多個發電企業的壟斷競爭，從自然壟斷的角度來看是可行的。?售電業務由于不存在基于網絡的規模經濟以及巨大的沉淀成本等市場進入壁壘，其被視為是在電力行業中最具有競爭潛力的產業。在發電產業引入競爭機制的基礎上，在售電環節完全開放競爭后，社會成本才能在電力行業內顯現出最低值。?

基于電力行業的自然壟斷特性，電力行業中需要國有資本的介入。Sally Hunt 認為電力產品是人類生活中不可缺少的必需品，商品需求彈性極小，因此，電力商品的公共利益不能通過私人電力企業來體現。?

（二） 電力行業中國有企業的比較分析

國外電力市場的業務結構模式主要有以下六種：（l） 發、輸、配、售電一體化模式；（2） 輸電獨立，發、配、售電一體化模式； （3） 發、輸電獨立，配、售電一體化模式； （4） 輸、配電獨立，發、售電一體化模式； （5） 發、售電分開，輸、配電一體化模式； （6） 發、輸、配、售電完全分開模式。?

（1） —（5） 是大多數國家的電力市場采用的業務結構模式。采用發、輸、配、售電一體化模式的主要有：法國電力公司、日本的十大電力公司、意大利電力公司，美國的一些州以及一些發展中國家；采用輸電獨立，發、配、售電一體化模式的主要有：英國、美國一些州；采用發、輸電獨立，配、售電一體化模式的主要有：瑞典、捷克、美國的加州、智利、丹麥、印度、巴西；采用輸、配電獨立，發、售電一體化模式的主要有：新西蘭；采用發、售電分開，輸、配電一體化模式的主要有：加拿大。僅有一小部分國家采用發、輸、配、售電完全分開模式，如阿根廷。

1.發、輸、配、售一體化結構模式

發、輸、配、售電一體化模式的基本特點是：

第一，高度縱向一體化。一般由一個國有性質的電力企業負責發電、輸電、配電、售電的全過程，實行垂直一體化模式?；蛘邔嵭袇^域性的一體化壟斷模式，區域內部實行一體化壟斷模式，而各區域之間仍保持相對競爭關系。

第二，具有較強的承擔社會義務的能力。一般作為政府指導大型輸電網、發電廠建設以及實施能源政策的工具。法國、意大利采用了發、輸、配、售電一體化模式，但是兩者采用該模式的原因以及對電力工業的管理模式有所不同：

首先，從原因角度來看，意大利采用垂直一體化模式是為了促進可再生能源發展，而法國則是為了保護核能安全和發揮核能優勢。

意大利采用垂直一體化模式的原因，是由于意大利可供發電的能源十分匱乏導致意大利電力公司必須承擔意大利能源政策的執行者的角色。意大利在1986 年切爾諾貝利核電站失事后將核電站全部關閉，成為西方工業化國家中唯一沒有核電站的國家。此后，意大利發電能源依賴國內有限的煤炭資源和進口供應極不穩定的天然氣資源，這導致意大利電力成本極高。因此，意大利十分重視可再生能源的開發以彌補發電能源的不足，并采取了能源配給制激勵可再生能源的發展。由于意大利電力成本已處于較高水平，如果給予民營電力公司相應補貼，而民營公司無法從配額制的可再生能源生產電力中獲取相應利潤或獲得的利潤很少時，就會造成政府的大量沉沒成本。而且，如果政府要維持相對廉價的穩定的電力供應，就需要對居民進行另外的電價補貼，這會給政府帶來沉重的財政負擔。而采用垂直一體化模式的意大利電力公司作為意大利能源配給制的執行者大大降低了交易成本，并且能通過吸收政府集中的投資而促進可再生能源的技術創新和進步，從而直接降低國內的電力成本。

法國核能發電資源豐富，法國采用垂直一體化模式的原因主要是增強對核能的保護以及提高法國電力公司在國際市場上的競爭力。法國注重保護核能安全，采用該模式有助于國家對核能的監管以及防控私人資本非法利用核能的風險。該模式有利于提高法國電力公司在核電建設方面的投資效率以及促進法國電力公司在核電領域的技術創新，進而提高法國電力公司在國際市場上的競爭力。這一模式最終使得法國電力公司不僅能夠實現本國相對低廉的電力價格和滿足本國對電力的需求，還能從國際市場上獲得較為豐厚的利潤，進而又能反哺于本國的國內市場，促進本國的經濟發展和提高國民的生活水平。

其次，從對電力工業的管理模式來看，意大利采用國家、市場運行者公司、單一購買者公司三方協調管理的模式，而法國采用國家層面的宏觀調控與地方層面的微觀監督結合的模式。

意大利電力工業主要由意大利國家電力調度中心、市場運行者公司和單一購買者公司協調管理。意大利國家電力調度中心通過管理輸電及根據電網制定檢修和發展計劃、與電網擁有者簽訂合同等方式實現對電網的宏觀統一調控。市場運行者公司通過管理電力市場、建立競爭性的供電市場來確保電力的供需平衡以及電力價格的穩定合理。單一購買者公司通過對電力公司、供電公司的監督來確保其對代銷用戶的電力供應。

法國政府分兩個層次對電力工業進行管理。第一個層次是國家對法國電力公司的宏觀調控；第二個層次是地方政府對配電中心的監督。?法國通過國家和電力公司簽訂的“計劃合同”來實現國家對電力的調控。另外，還對核電安全、服務質量、電網建設、環境保護、國際業務、商業政策、社會政策等方面做了規定。?地方政府通過擬定相關的合同書、明確供電公司的職責來對其進行監督。若供電公司未能履行合同書中的要求，地方政府有權收回供電公司在本地區提供配電業務的權利，同時，地方政府可以自組公司經營，但是其不能轉讓給第三者。

2.輸電獨立，發、配、售電一體化模式

輸電獨立，發、配、售電一體化模式的基本特點是：輸電服務由輸電公司壟斷經營，發電、配電與售電業務可由一家企業所有并由多家企業經營。該模式有利于保護電力企業的競爭性，英國是主要采取該模式的國家。

英國建立了統一的電力交易和輸電制度（BETTA），以促進整個不列顛地區的競爭性電力市場進一步發展以及建立統一的不列顛電力市場。

英國對輸電業務實行壟斷，在其他業務中逐步引入競爭機制以加強電力行業的競爭程度。通過BETTA，某一地區的電力市場參與者可以便捷地與其他地區的電力市場參與者進行自由的電力交易。蘇格蘭的供電商將能夠進入一個更大、更具流動性和競爭性的電力批發市場，并代表他們的用戶購買所需的電力電量。?但是，英國的國家電網公司仍然既是英格蘭和威爾士輸電系統的所有者，又是其電力系統運行的機構，它仍具有較高壟斷程度。

3.發、輸電獨立，配、售電一體化模式

發、輸電獨立，配、售電一體化模式的基本特點是：允許獨立發電廠競爭、輸電網向用戶放開，允許配售電公司進行競爭或區域性壟斷經營。該模式有利于吸引市場投資，但可能會引起電網協調運行問題。

美國的加州和巴西均采用發、輸電獨立，配、售電一體化的模式，但兩者在輸電和售電上的模式有所不同：

第一，從輸電角度看，美國加州建立獨立的輸電代理機構進行監管，而巴西通過特許經營權協議進行管控。加州設立獨立的非贏利機構——獨立電網調度員（CAISO）。一方面，其是來保證發電企業出售的電力都能夠公平地通過高壓輸電網絡輸送，以提高發電市場的競爭程度；另一方面，其還負責電網運行控制和實時電力市場管理以及輸電系統的規劃、控制和安全運行等。?巴西則規定，提供公用事業服務的輸電特許權公司需要與政府簽訂公用事業特許經營權協議。這些協議由國家電力監管局代表行業授權機構來簽訂，并由其監管協議的執行情況。依據行業授權機構、用戶和國家電力調度中心的輸電系統管理要求，協議中規定了特許權公司的權利和義務。

第二，從售電角度看，美國加州與巴西對售電價格的干預程度不同。美國加州對售電價格的干預程度相對較大。加州取消對躉售價格的限制，實行競價上網，并由加州政府確定零售價格上限，該零售價格上限是電力企業與政府博弈的結果。而巴西主要根據不同類型的電力交易主體和交易方式采取不同的干預程度。巴西電力買賣市場以管制性市場和自由交易市場為主。管制性市場主要用于滿足普通居民以及中小企業的用電需求，以簽訂中長期合同為主，價格受到政府的管制；自由交易市場則主要滿足工業用戶，需要的電壓等級也較高，合同由大用戶與發電商進行協商，價格也比較自由。?

五、結論與政策建議

（一） 研究結論

本文首先采用文本分析法從化解生產資料私有制與生產社會化之間的矛盾、國家宏觀調控的需要、市場失靈論、節制資本原則四個方面梳理了國內外關于國有企業存在依據的理論；接著從國際比較的角度實證分析了OECD 國家國有企業的分布具有相似性以及在自然壟斷行業中各國國有企業的規模都普遍較高的特點；然后從自然壟斷理論出發，從管制經濟學理論角度、公共企業的效率角度、自然壟斷行業中的國有企業作為政策工具的角度三個方面論述在自然壟斷行業中國有企業存在的必要性；接著選取電力行業作為研究對象，系統地分析了電力行業的技術特征及其自然壟斷性；最后選取電力行業中典型國家的國有電力企業，從其電力市場的業務結構模式以及形成原因、管理模式等方面進行比較分析。

首先，從世界范圍內看，國有企業并非是社會主義國家所獨有的，資本主義國家也廣泛存在國有企業，并且不同國家國有企業的行業分布特征也具有相似性。即使是崇尚經濟自由主義的經濟學家，如亞當·斯密也并不否定政府在市場經濟中的作用，而強調政府干預的經濟學家凱恩斯也沒有否定市場對配置資源的作用。資本主義國家沒有完全依靠市場來調節經濟，在一些特殊的時期也會實行政府干預，如利用凱恩斯的需求管理政策來刺激經濟增長。社會主義國家則建立了以市場經濟為基礎的公有制經濟，充分利用政府的有形之手來克服市場經濟中存在的市場失靈、分配不公等問題。無論是資本主義國家還是社會主義國家，都需要一定程度的政府干預以保證經濟的正常運行，因此，國有企業作為政府干預的重要的政策工具，其存在是十分必要的。

其次，由于自然壟斷行業一般存在較高的沉淀成本、較高的技術要求、較密集的資本投入等，一般民營企業是很難打破這些進入壁壘的。并且由于其存在規模經濟的特征，在該行業內形成壟斷經營是最為有效的。因此，一般在自然壟斷行業中由國有企業經營，這有利于發揮國有資本的優勢。從電力行業的特性——自然壟斷性、網絡依賴性、電力不可大量儲存性、電力的高度協調性也要求國有企業的存在。隨著科學技術的發展，雖然電力行業的自然壟斷性逐步減弱——電力行業中的發電和售電業務一般是可以由市場的競爭機制進行資源的有效配置的。而配電和輸電仍具有較強的自然壟斷性。各個國家由于其政治、經濟、安全等因素的不同，其在發電、輸電、配電、輸電實行的壟斷或競爭的機制有所不同，但它們都普遍通過建立國有企業來實現電力行業的高效發展。

最后，從國家能源安全的角度分析，由于民營企業主要考慮企業利益，這很可能導致企業與國家目標不一致，可能不利于國家對能源的有效保護和合理利用，這也需要由國家通過國有企業來執行合理的能源戰略。同時，國有企業也承擔了一定的社會責任，有利于保護消費者的合理權益，維護社會的和平穩定。

（二） 政策建議

中國的國有企業數量多、規模大，涉及許多重要的基礎性行業，國有企業的發展對于中國的經濟發展、社會安定、國家安全等諸多方面有重要作用，堅定做大做強做優國有企業的信心，堅持科學合理的國有企業改革策略對于促進中國特色社會主義的發展具有重大意義。

第一，對自然壟斷行業的管制采取放調結合的原則。從自然壟斷行業的理論和實踐發展來看，隨著科學技術的進步，自然壟斷行業的壟斷強度是不斷減弱的，可以引入合理的競爭機制來實現資源的最優配置。電力行業的發電和售電業務的壟斷性明顯減弱，已有的理論和實踐都證明在發電和售電產業引入競爭機制有利于提高效率，此時，需要政府對這些產業進行放松管制，由市場進行資源的配置。而對于輸電和配電業務，由于其仍具有很高的自然壟斷特性，因此，需要政府通過國有企業來對這些產業進行合理管制，需要國有企業發揮國有資本的優勢，需要國有企業來實現資源的最優配置，需要國有企業來制定行業標準、規范行業競爭行為。中國近年來強調逐步實現電力市場中的發電、售電業務的市場競爭機制，進一步發揮國有企業在輸電、配電業務的主導優勢。這也符合政府與市場充分發揮作用的要求：能夠由市場調節的應由市場自發調節實現資源最優配置，而無法由市場調節的才應該由政府進行有效干預以實現資源的最優配置。

第二，加強國有經濟在國家安全領域的主導作用。國家安全包括許多領域，如經濟安全、能源安全、信息安全等。由于中國的金融市場的發達程度仍處于較低的水平，金融市場的風險仍舊很高，而一旦發生金融風險會對中國的經濟發展、社會生活、國家安定等各方面產生不利的影響。因此，國家需要國有企業作為政策手段來平衡市場風險，避免經濟的劇烈動蕩以實現經濟的平穩增長。能源安全是保障國家安全的重要基礎。尤其是近年來伴隨世界性的能源短缺，能源問題日益嚴重，如何合理地利用能源成為世界性難題。在能源領域應該加強國有企業的主導地位，避免因私人企業為自身利益而損害國家利益的情況出現。意大利主要使用核能發電，考慮到能源安全問題，意大利采用全國垂直壟斷性經營的模式建立了意大利電力公司，以國有企業的形式保證國家的能源安全。

注釋：

①《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，《人民日報》2021 年11 月17 日。

②國務院國資委黨委：《堅定不移做強做優做大國有企業——黨的十八大以來國有企業改革發展的理論與實踐》，《國資報告》2017 年第7 期。

③肖亞慶：《深化國有企業改革》， 《當代電力文化》2017 年第10 期。

④《中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報》，《中國紀檢監察》2021 年第22 期。

⑤羅來軍： 《國企是否承擔國家對外戰略責任》，《國企管理》2017 年第9 期。

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⑧簡新華、余江：《市場經濟只能建立在私有制基礎上嗎？——兼評公有制與市場經濟不相容論》，《經濟研究》2016 年第12 期。

⑨楊春學、楊新銘：《所有制適度結構：理論分析、推斷與經驗事實》，《中國社會科學》2020 年第4 期。

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