政策工具視角下高校創新創業教育政策文本量化分析

張麗艷，段 波

（遼寧師范大學 政府管理學院，遼寧 大連 116029）

一、引言

1991 年，聯合國教科文組織在日本東京召開的創業創新教育國際會議上“創業創新教育”界定為：“培養最具有開創性個性的人，包括首創精神、冒險精神、創業能力、獨立工作能力以及技術、社交和管理技能的培養。”[1]大學生是最具創新創造潛力的群體之一，高校則是創新創業教育的主要載體，高校開展創新創業教育是培養大學生實踐能力和創新創業意識的重要舉措，也是深化高等教育改革的重要途徑。我國各級政府也都高度重視創新創業教育工作，積極探索創新創業教育模式，做好高校就業創業工作，更好地以創業帶動就業。

2010 年5 月，教育部發布的《關于大力推進高等學校創新創業教育和大學生自主創業工作的意見》提出，要大力推進高等學校創新創業教育，鼓勵大學生自主創業，培養高質量人才[2]。2014 年，李克強首次提出“大眾創業、萬眾創新”，“雙創”開始迅速進入大眾視野。在2015年政府工作報告中，李克強再次對“雙創”進行深入的闡釋[3]。同年5 月，國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》提出，要構建高校創新創業教育體系，增強學生創新創業能力，深化高等學校創新創業教育改革[4]。

習近平總書記指出：“創新是社會進步的靈魂，創業是推動經濟社會發展、改善民生的重要途徑。青年學生富有想象力和創造力，是創新創業的有生力量。”[5]高校該如何開展創新創業教育？政府作為高校創新創業教育生態系統的重要一環，又該如何更好地為高校創新創業教育營造良好的外部環境？本研究通過對2010—2021 年高校創新創業教育政策文本進行量化分析，運用基本政策工具分析政策文本，結合高校創新創業教育生態系統，分析高校創新創業教育相關政策工具使用現狀，從而把握國家對于高校創新創業教育的政策導向，了解高校創新創業教育發展現狀及預測未來發展趨勢，更好地推動高校創新創業教育改革，培養創新型人才，加快建設世界重要人才中心和創新高地。

二、高校創新創業教育政策文本的選擇

本研究主要通過查詢中共中央辦公廳、國務院、國家工業和信息化部、國家發展改革委、教育部、科技部等官方網站，同時借助北大法寶等平臺，搜集自2010 年以來高校創新創業教育的相關政策法規文本，通過閱讀搜集到的政策文本，對其內容逐條進行分析篩選，剔除一些與高校創新創業教育關聯性不強的政策。截至2021 年8 月，搜集到的政策法規共計53 項。

三、高校創新創業教育政策二維分析框架

（一）X 維度：基本政策工具維度

政策工具是指實現政策目的的手段。它指向于公共的目的，旨在解決某種公共問題。學界對于政策工具有很多分類方式，其中豪利特和拉米爾按照政策的強制程度將政策工具分為三類：自愿性工具、強制性工具和混合性工具[5]。自愿性工具主要是指各個組織在自愿的基礎上完成任務，不受政府的干預，包括高校、志愿組織的自發行為及通過校企結合方式提供的服務等；強制性工具主要指政府強制干預，包括法律法規、直接提供、監督及財政撥款等；混合性工具兼有自愿性和強制性的特點，包括補貼、采購、宣傳教育和引導等[4]。

（二）Y 維度：高校創新創業教育生態系統維度

學界對于高校創新創業教育生態系統的劃分也有各種研究[7-9]，如姚遠、吳放運用嵌入理論將高校創新創業教育生態系統劃分為課程、實踐和文化三方面[10]。本研究借用張麗艷、王浩、沈美玲的研究結論，將高校創新創業教育生態系統劃分為課程與教學生態、環境生態及組織生態[11]。課程與教學生態主要指高校的基礎課教育、專業課教育、創業教育、創新教育、創新創業基地建設、創新創業大賽講座，以及創新創業實踐訓練等；環境生態主要指創新創業教育概念、策略方針、制度體系，以及創新創業氛圍的建設等；組織生態主要指創新創業教育涉及的包括學校教師、科研人員、投資人和企業家在內的行為主體，以及校企合作、創新成果轉化等。

由此，基本政策工具維度和高校創新創業教育生態系統維度構成了高校創新創業教育政策的二維分析框架。

（三）政策文本編碼

根據X 維度與Y 維度的劃分和界定，本研究對2010—2021 年53 份政策文本進行編碼，以高校創新創業教育政策文本中的相關條款內容為文本分析的基本單元。本研究將53項政策文本的全部內容按照“政策編號- 具體條款”的形式逐句進行編碼，同時在編碼過程中注意文本不可細分及統一編碼，爭取覆蓋政策文本所有內容。

四、高校創新創業教育政策主題詞分析

（一）政策主題詞分析

本研究運用ROST Content Mining 文本分析軟件，對53 項高校創新創業教育政策文本進行分析處理，刪除一些沒有實際意義的動詞，同時剔除與創新創業教育關聯性不強的詞，最終形成高校創新創業教育政策文本高頻關鍵詞表（見表1）。表1 結果顯示，高校創新創業教育政策高頻主題詞中共有34 個詞的出現頻次高于100 次，其中“創業”出現1 144 次，“創新”出現805 次。由表1 可以看出，目前高校創新創業教育相關政策主要側重于針對學生創新創業進行的指導和培訓，同時做好相關服務，進而推動創新創業孵化項目開展，促進創新成果轉化，更好地服務高校畢業生的就業工作，同時成立創新創業教育專門組織，以及聘請人員來組織管理。互聯網的高速發展，5G時代的到來，推動了高校創新創業教育的縱深改革，因而需要構建科學高效的創新創業教育體系以適應時代的發展。同時，高頻出現的主題詞“企業”“國家”“社會”更說明創新創業教育是一個多主體參與的活動，需要各方合力，提升學生創新創造能力，培養新時代創新型人才，建設創新型國家。

表1 高校創新創業教育政策高頻主題詞（篩選后）

（二）政策關鍵詞語義網絡分析

本研究運用Ucinet6 社會網絡分析軟件對53 項高校創新創業教育政策進行分析，得到高校創新創業教育政策關鍵詞語義網絡分析圖（見圖1）。由圖1 可以看出，53 項高校創新創業教育政策圍繞“高校”“創新”“創業”三個關鍵詞展開共現關系，“成果”“轉化”“基地”“項目”等邊緣關鍵詞則是未來創新創業教育政策需要關注的重點，而“企業”“人才”“科技”等中間聯結詞與高校開展創新創業教育有著密切關系。企業的支持是高校創新創業教育的重要支撐，目前創新創業教育主要通過中小企業與高校的通力合作開展。而高校創新創業教育離不開人才，人才是創新創業教育的核心，教師質量的提升、創新人才的引進都依賴于人才。當然，伴隨著互聯網的高速發展，教育也離不開科學技術的輔助，應依托新型科學技術手段促進高校創新創業教育改革。

圖1 高校創新創業教育政策關鍵詞語義網絡

五、基于政策的高校創新創業教育政策內容分析

（一）X 維度分析

通過對篩選的政策進行分析，得到高校創新創業教育政策基本政策工具維度頻數分布表（見表2）。結果表明，53 項高校創新創業教育政策綜合運用了自愿性、混合性和強制性三種政策工具，通過綜合運用三種政策工具共同推動高校創新創業教育的發展。但是，對這三種政策工具的運用又有著明顯的差異：自愿性工具占比最高，為60.75%；其次是強制性工具，占比25.42%；而混合性工具占比最少，為13.83%。由于自愿性工具主要涉及高校、企業、志愿組織等主體的行為，而高校作為創新創業教育的主干，開展創新創業教育也要依靠與企業的合作，所以政策文本對于自愿性工具的使用占比最高，而混合性工具和強制性工具涉及的是政府行為，所以占比較少。同時，在三種政策工具內部也存在明顯的不同。自愿性工具中涉及“高校”的政策文本較多，主要包括高校的課程體系建設、教學改革、人才培養體系及師資隊伍建設，這幾個方面都是開展創新創業教育必不可少的因素，也是支撐創新創業教育發展最基本的方面；涉及“企業”的政策文本主要是校企結合，包括中小企業與高校聯合辦學、建設培訓基地及提供資金等方面的支持；涉及“市場”的政策文本主要是發揮市場的決定性作用，通過市場機制引導社會資本參與高校創新創業教育；涉及“志愿”的政策文本只有一條，即鼓勵成立志愿組織，為學生創新創業提供輔導及技術支持。在強制性工具中涉及“法律法規”的政策文本較多，包括保護創新的法律制度等；涉及“直接提供”的政策文本主要是與創新創業基地有關，依托高新園區、產業園等創建孵化園區；涉及“財政”的政策文本主要是對高校創新創業教育發展提供資金支持，落實財政貼息政策。混合性工具中涉及“引導”的政策文本較多，包括建設示范基地引導創新創業教育的發展；涉及“宣傳教育”的政策文本次之，主要是加強政策宣傳與輿論引導，營造良好的社會氛圍，以促進創新創業教育更好發展；涉及“補貼”的政策文本較少，主要是創業補貼及培訓補貼等。由于創新創業教育的發展離不開資金的支持，所以政府應該出臺相應的政策，加大對創新創業教育的補貼力度，以滿足創新創業教育的發展需要。自愿性工具占比最高也反映出目前高校創新創業教育的發展還不成熟，還是更多依靠高校自身的發展，以及與中小企業的協同合作。政府應該充分發揮輔助作用，為高校創新創業發展提供必要的政策支持與資金支持，以更好地培育高校創新創業教育業態。

表2 高校創新創業教育政策基本政策工具維度頻數分布①由于政策條目過多，此表僅展示部分條文編號。

（二）Y 維度分析

通過對政策文本進行Y 維度分析，得到高校創新創業教育生態系統維度頻數分布表（見表3）。根據結果可知，53 份政策文本對于創新創業教育的課程與教學生態、組織生態及環境生態均有涉及，但是運用的頻率有所差別：環境生態占比最高，為45.05%；課程與教學生態次之，占比29.72%；組織生態占比最少，僅為25.23%。創新創業的發展首先有賴于社會環境的良性發展，創新創業教育的概念及重要性還沒有被熟知，所以政策文本中涉及較多創新創業教育宣傳、相應的各類制度體系，以及運行和監督等方面，還應通過鼓勵形成良好的社會氛圍以促進創新創業教育的發展。課程與教學生態是創新創業生態系統的基礎，因而在將創新創業教育融入大學生基礎課及專業課教育的同時，還要注重大學生實踐能力的訓練，以及創新創業競賽和相關講座的舉辦等，其中涉及創新創業教育與基礎教育和專業課教育融合的政策文本占比較多。組織生態是創新創業教育生態系統中不可缺少的一環，與創新創業教育的運行息息相關，同時校企合作作為創新創業教育最重要的形式，政策文本中涉及的也較多，而關于成果轉化與轉移，政府更是多次發布通知。環境生態占比最多說明目前政府把目光仍然聚焦在概念及策略方針上，關于高校創新創業教育的制度體系還未構建，對于課程和組織這兩個創新創業教育生態系統的重要部分關注尚少。

表3 高校創新創業教育生態系統維度頻數分布②由于政策條目過多，此表僅展示部分條文編號。

六、結論和政策建議

（一）結論

1.基本政策工具運用結構失調

根據頻數分布表可知，53 份高校創新創業教育政策文本對于基本政策工具的使用，自愿性工具占一半以上，而混合性和強制性兩種工具相加還不到一半，說明政策文本對于基本政策工具的運用存在結構性失調。自愿性工具中涉及高校的政策文本占比最多，說明目前創新創業教育的開展更多依托高校。大學生的創新潛力最大，所以鼓勵高校開設創新創業教育課程，促進高校課程體系改革，將創新創業教育融入通識教育及專業課教育之中。同時，由于高校資源不足，還要依靠中小企業等的支持，由校企結合聯合辦學，共建培訓基地以滿足高校創新創業教育的基本需求，也可以聘請企業家為大學生提供創業指導與培訓。政府政策也傾向于依靠市場和企業等組織的力量，而缺乏直接參與。創新創業教育政策文本中強制性工具和混合性工具共占比39.25%。對于創新創業教育的發展，政府應該加快相關政策法規的制定，從而營造良好的法律氛圍，為創新創業教育的發展提供法律支持，做到有法可依，才能更好地指導創新創業教育發展。同時，教育的發展離不開資金的支持，政府應出臺切實可行的財政支持政策和補貼政策，為創新創業教育提供專項撥款，同時加強宣傳，鼓勵引導社會力量及其他組織，協同多方合力。政府也要完善監督體系，做好創新創業教育后續工作，加強試點示范，建設示范基地，以便根據存在的問題及時作出調整；對于國內外先進的示范案例，也要積極地交流學習，引進優秀人才，加強國際合作，為國家培養更多高質量創新型人才。因此，高校創新創業教育政策應適當減少對于自愿性工具的運用，加強對于強制性和混合性工具的運用，適當調整政策文本基本政策工具內部結構。

2.高校創新創業教育生態工具結構失衡

通過分析政策文本可知，高校創新創業教育政策文本中各生態工具的分布也處于失衡狀態。環境生態占比將近一半，概念及策略方針占比較多，政府政策仍然注重對于創新創業教育內涵的闡釋及重要性的宣傳，以及對于實施方針策略的說明，這反映出創新創業教育發展還處于發展規劃階段，整個社會創新創業教育的氛圍感還沒有形成。國家應該加大對創新創業教育的宣傳，創新宣傳方式，拓寬宣傳渠道，加大主流媒體對于創新創業教育的輿論引導，讓全社會都參與進來，融入創新創業的社會環境中，鼓勵支持更多社會力量加入，營造鼓勵創新創業的良好輿論氛圍。課程與教學生態占比近30%，課程是教育發展的關鍵，而在政策文本中占比卻不多。創新創業教育需要構建系統科學的課程體系，因而，高校要進行課程體系改革，將創新創業教育融入大學生基礎課和專業課教育中，同時開發創新創業新課程，加強對于大學生的創業指導，結合就業趨勢舉辦更加多樣的競賽活動，要繼續辦好中國創新創業大賽等賽事活動，支持大學生參與國際創新大賽。大學生除了需要理論層面的輔導，還需要有實踐能力的提升，國家要建立開放創新創業培訓基地以供高校開展創新創業實訓。組織生態的政策文本占比最少，但創新創業教育的發展需要多方主體協同合力，除了依托校企結合之外，國家應引導更多的社會力量開展教育，此外還要依托社會力量參與構建眾創空間、提供資金、開展公益活動等，國家要鼓勵更多組織充實教育教學力量，為大學生創新創業提供指導和幫助。只有政府、高校、企業、市場等自上而下構建完整的生態系統，創新創業教育才能獲得生機，推動其高質量發展。

3.創新創業教育政策針對性與有效性不足

分析53 份創新創業教育政策文本可知，政策針對性和有效性存在不足。首先，關于教學的政策內容較少。高校創新創業教育的開展沒有形成完整的體系，沒有得到有效的關注，實施效果難以預測，且各個高校存在差異，課程的設置也有所不同，創新創業教育沒有統一的標準，對于教學的監督及后續的安排會產生消極影響。同時，國家也缺乏具備創新創業專業素養的師資，以及缺乏師資的專業培訓，這對于后續的教學效果難以把控，且多數教師缺乏實踐經驗，很難確定是否能將書本的理論知識有效轉化為實踐操作。其次，創新創業政策文本中關于成果轉化的內容尚在起步階段，缺乏可操作性，且更多的是停留在鼓勵引導的口號層面，無法保證其在具體運作時的效果。最后，政府對于創新創業教育提供的資金及補貼與創新創業教育發展所需資金相比遠遠不夠，政府相關資金方面的政策供給不足。同時，創新創業教育所需資金也不能一味地尋求政府的撥款，還需要政府引導社會力量（創業投資機構、社會組織），發揮它們的主力軍作用，為創新創業教育的發展提供必要的資金支持，促進創新創業與社會資本有效對接。

（二）政策建議

1.推動基本政策工具的結構性調整

通過對53 份高校創新創業教育政策的X維度分析可知，政府應適當減少自愿性政策，增加混合性政策和強制性政策。首先，作為創新創業教育的主要載體，高校在發展創新創業教育時應充分發揮自身的主觀能動性，促進課程體系改革，注重對于人才的培養，加強試點示范，積極交流合作，同時吸引中小企業協同合作，促進產教融合及產學研發展。政府要鼓勵、支持和引導中小企業與高校聯合辦學，引導社會力量開展教育，充分發揮市場作用。其次，要加快制定相關法律法規和政策方針，建立健全相關配套政策，制定相應的實施細則、落實步驟及監督和評價政策，提升政策的系統性及可操作性。最后，要頒布具體的財政貼息和補貼政策，為創新創業教育的發展提供資金支持，同時制定資金管理細則，保證每筆資金都能合理有效地運用在創新創業教育中，加強宣傳教育，在全社會形成“大眾創業、萬眾創新”的氛圍。

2.促進高校創新創業教育生態系統的完善

要建立完善的創新創業培育體系，需要政府、高校、企業、學生等子系統相互作用、彼此聯系、相互支撐。首先，要健全課程體系，重視課程建設，促進課程體系改革，優化課程設置，開設創新創業選修課程，并將其納入學分管理，也可根據各高校自身優勢及學生的實際情況開設有特色的創新創業課程。高校可以依托互聯網平臺開設一些資源共享的慕課、視頻公開課等在線開放課程；也可以依托大學科技園、高新園區等社會資源開展實踐訓練，加強大學生對于理論知識的理解，使其積極參與各種創新創業賽事活動，提高其實踐能力。其次，要提高教師素質，加強師資隊伍建設，強化教師實踐訓練與技能培訓。同時，吸引國內外先進人才，聘請大企業家、杰出創業人士擔任導師，為學生提供創業指導。最后，要廣泛開展校企、校地合作，提高創業園區、創業基地、高新產業園使用率，加快建設創新創業基地，促進成果轉化、項目孵化。

3.提高創新創業政策的針對性和系統性

高校要增強創新創業教育政策的科學性、連貫性和長效性，達成政策形式與實質有效性的內在統一[12]。高校創新創業教育政策需要進一步優化細化，建立創新創業教育配套課程體系，制定教學目標和教學大綱，建立健全監督評價機制，完善相關制度體系，同時提高成果轉化相關政策的可操作性。政府要制定相應的稅收優惠政策，鼓勵企業和其他社會力量參與創新創業教育。高校創新創業教育政策需要配套制定創新創業教育產教融合政策、產學研協同育人政策、創新創業教育成果轉化與項目孵化政策、創新創業教育質量評估政策等，確保形成科學完整的高校創新創業教育政策體系[13]。高校創新創業教育的發展離不開政府、高校、企業、市場等多方主體相互支撐、相互影響，只有這樣才能實現創新創業教育體系的縱深發展，推動創新創業教育高質量發展。