城市土地再開發過程中的利益沖突與規劃調控

陳洋

（安徽友誠地理信息技術有限公司，安徽 合肥 230022）

0 引言

從目前情況來說，我國土地資源不斷減少，嚴重影響城市規劃和發展，對于當前城市土地現存情況，加強對城市土地再開發，成為政府部門處理土地資源短缺問題的有效方式，但是其中也會引發土地空間利益問題。城市規劃是調控城市資源的重要途徑，需要結合各方利益需求，科學調配與控制。在城市土地再開發中，需要及時找到規劃中存在的問題，采取相關規劃調控對策，從而實現城市社會的更好發展。對于城市規劃來說，也就是結合城市各方利益要求，結合城市建設發展過程，展現出調控整體利益和個人利益的效能。隨著城市化發展進程的加快，城市土地再開發中規劃調控價值隨之弱化，導致這種現象出現的原因有兩個，一個是城市土地再開發土地資源比較少，屬于稀缺資源，各種利益對土地訴求和產生的沖突不斷加劇，并且城市規劃屬于一個技術發展成果，在面對新的問題情況下，自身技術合理性和規范性有待提高，對于這些問題，需要加強調控管理對策建設，這也是加強對城市土地再開發過程中的利益沖突與規劃調控探究的意義所在。

1 城市土地再開發的概念

從目前情況來說，土地資源是城市發展空間基礎的一部分，隨著城市存量建設用地的土地在開發力度不斷加大，已經成為當地政府部門處理土地資源匱乏的有效途徑，但是其中也會引發土地空間利益沖突問題。城市規劃是調控城市空間資源的重要因素，需要充分發揮各方利益關系，通過找到當前城市土地再開發中存在的問題，調整城市規劃結構，給城市社會發展提供理論指導。

2 梳理國外關于城市土地開發的相關理念和研究現狀

在工業化發展中，西方國家的城市再開發實踐主要經歷了3 個階段：

（1）20 世紀50 年代政府福利主義影響下物質空間環境的更新。此時，規劃控制表現為合理的系統規劃，通過藍圖規劃有效地控制土地利用和開發，規劃的重點是研究規劃方案要完成的任務以及實現這些任務的各種方式。

（2）20 世紀80 年代的城市更新運動主要是以自由市場分配為主導的房地產開發，旨在吸引私人投資。多元化規劃模式逐漸擺脫了“價值中立”的假設，取代了政府主導、以公共投資為基礎的城市發展框架，更加關注參與規劃過程的多元化利益相關者以及利益相關者與規劃實施的關系。

（3）20 世紀90 年代以來，基于當地社區的三方伙伴關系將以前處境不利的社區居民納入城市規劃決策的主流。與此同時，公共和私營部門之間的關系得到了加強[1]。社區組織已逐漸融入規劃過程的重要組成部分，城市重建的目標也變得更加社會化。

3 城市土地再開發的利益主體及利益沖突形式

3.1 不同客體的再開發利益相關者分析

在不同城市土地資源再開發利用過程中，不同客體的實際情況和功能存在一定差異，土地使用權和建筑產權各不相同，利益主體形成和利益沖突比較明顯。一般情況下，公共建筑區通常是行政規劃主要采用的土地利用方式、建筑產權人大部分為集體單位，自身實力比較強；再開發利用的利益群體為政府、單位和群眾，利益沖突形式展現在單位集體對國有資產使用、利益分配等方面，其利益沖突比較平緩。對于工廠區的土地使用，通常為國有土地出讓為主，建筑產權人為企業法人，再開發利用的主體為政府、企業以及開發商，利益沖突具體展現在土地置換和土地出讓利益分配方面，在公共建筑區域中，利益沖突比較明顯。

3.2 不同主體導向的再開發利益相關者分析

對于城市再開發主體，也就是城市再開發的執行者，其中包含政府部門、開發商以及產權人等，由于開發主體不同，各個城市再開發一般劃分為政府部門主導、市場主導以及自主更新等。由于城市再開發執行主體不同，在一定程度上將會給利益分配帶來一定影響，無法保障利益分配的均衡性。這種不均衡具體展現在主導地位的利益主體和其他相關者之間的利益矛盾，并且也體現出政府對公共利益監管和分配中產生的矛盾[2]。

4 城市土地再開發規劃調控問題分析

4.1 規劃技術調控不到位

城市規劃技術體系不僅僅是城市規劃發展的依據，更是城市開發建設中規范各方行為的關鍵。隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布，各種政策強制約束性有效提高了技術標準價值。雖然城市規劃標準體系已經建設，但是技術標準缺少規范性和明確性，例如城市再開發利用過程中開發要求、城市再開發控制等。因為城市既有土地空間開發權的再開發利用，需要在城市規劃中提供一定的空間開發權，在實際中，規劃技術設定的開發指標等能夠對城市再開發容量進行科學管控，會給空間利益額外增量帶來一定影響。再加上投資主體、開發主體展現出多樣化特點，產權多元化不斷提高，規劃技術處理要發揮規范城市主體效能的同時，也要維護被拆遷人的合法權益。

4.2 規劃過程調控缺少透明性

在城市規劃環節中，一般是行政主體管理的內容，比較強調工作的政治性和綱領性，相關利益主體在參與行政規劃活動時，其參與機會和權限沒有得到高度重視，無法對行政部門工作過程進行有效監管。因為規劃缺少透明性和公開性，使得一些利益主體矛盾比較凸顯，具體展現在利益矛盾上，讓沖突更加嚴重，給利益協調工作開展增添了困難[3]。

4.3 規劃制度調控不完善

從實質角度來說，規劃過程也就是各個主體相關空間使用規章制度達成一致的過程，主體行為需要嚴格按照制度要求落實。對于規劃制度來說，是對規劃過程主體行為的有效約束，例如規劃聽證制度、規劃復議制度等。當前，規劃保障制度的缺失具體顯現在缺少對公共參與城市規劃活動的具體要求，缺少對規劃方案編制的有效約束，只是在規劃方案公示等方面進行一定安排，無法有效地保障被拆遷人的合法權益。作為促進城市建設發展的有效方式，聽證程序開始逐漸進入城市規劃范疇內，成為城市規劃環節中利益博弈的主要依據。但是在整體方面，規劃決策建設展現出滯后性。

5 城市土地再開發的規劃調控途徑

5.1 經濟層面：追求綜合效益最優

在經濟效率價值取向背景，城市土地再開發需要以資本為重點，展現出實現效益最大化的基本特點。因為這種比較典型的存量空間利益，也就是在城市建設發展中不斷形成土地增值利益，其規劃調整讓改造環節中利益主體關系變得交錯復雜。規劃利益調控需要從效益成本角度入手，結合城市規劃要求，對城市土地再開發過程中產生的經濟效益容量科學把控，將其當作縱橫效益最佳的經濟基礎，為城市土地再開發工作有序進行提高必要條件。因為經濟效益是城市土地再開發過程中內在因素，如果沒有注重城市行為的有效控制，一味地強調經濟效益，將無法滿足城市資源規劃與發展的基本要求，需要在城市規劃過程中，采用各種技術方式進行調控管理，確定城市土地再開發的利潤和開發強度，避免過于追求效益而造成城市土地資源的大量浪費。

5.2 權利結構層面：三方權利結構平衡

在城市土地再開發中，投資主體展現出多樣化特點，通常會以獨立權益主體形式出現。因為地方政府利益、開發商利益、個人利益等之間存在一定的關聯性，應該綜合分析各個利益主體之間的利益行為，建立相互制約和平衡發展的調控體系，為城市土地再開發提供有效依據。在實際中，需要調整政府以公共利益代表的模式，把規劃調控由強調行政主體資格融入的賦予市場與社會主體維護其合法權益的利益博弈中，讓城市規劃環節中權利結構變得更加合理。通過程序公開方式提高城市規劃調控的合理性和規范性，利益沖突如果沒有采用公開方式處理，必然會通過非制度方式進行處理[4]。在城市規劃調控過程中，需要根據城市規劃決策要求，結合當前城市建設發展狀況，對城市土地開發權益結構科學規劃和調整，通過優化利益群體和渠道，保持空間更新，促進空間利益快速增長。

5.3 制度層面：誘致性制度變遷

首先，在城市規劃制度建設中，需要參考其他國家現有制度和實施成果，如新加坡概念規劃制度戰略規劃方案等，根據各個國家成功經驗，結合本國實際情況，對規劃制度進行調整，讓更好的滿足本國發展要求。通過調查得知，一些制度雖然已經實施，但是容易出現和外在制度環節相互影響的狀況，這是因為制度變化容易受到制度成本因素影響，從而造成利益分配結構的改變。其次，利益均衡核心內容在于給利益主體提供一個有效的激勵或者約束體系，把非效率性的利益矛盾控制在合理范疇內。因為制度創新并不是一個無成本的過程，在現有制度中，規劃的制度性調控需要綜合思考其在運行過程中的制度環境和成本，通過優化規范激勵體系、約束體系和救濟體系，實現利益均衡，給相關利益主體參與城市土地再開發活動更加具體和明確，實現空間利益均衡分配。

5.4 規劃決策過程：確保規劃程序的透明公開

規劃決策中的利益調控也就是給各個利益主體建立一個利益表達的空間與平臺，要求城市規劃人員具備較強的專業素養，把利益博弈重點轉移到城市決策規劃中。例如哈貝馬斯（Jürgen Habermas）提出的交往行為理論，也就是按照由下至上的要求讓公共群眾參與到規劃制定中，其重點強調的是達成相互了解的決策過程，不會受到各種限制因素影響，能夠自由表達自己的想法和意見，形成一個合理的影響決策[5]。我國各個地區有自治組織發展不完善，由上至下的規劃決策在短時間內無法消除，需要通過漸進參與博弈方式將這種狀況進行調整，完善共贏發展方案。在利益協商中，需要在各級人員配合下提出滿足各方利益需求的決策方案，和之前公眾參與的協調方式有著明顯不同，對協商人員的主觀意識、工作能力和專業技能提出嚴格要求，協商過程和結果也會出現一定變化。因為規劃方案在實際執行過程中可能會產生不同情況的利益沖突，和規劃決策中利益沖突有著明顯差異，其涉及的行為主體以執行部門和目標群體為主，所以在共贏方案執行和實施過程中，需要對內容進行優化，并加強對執行主體和目標主體行為的科學判斷，綜合思考其對方案執行過程帶來的影響。一般情況下，方案執行博弈產生的結果有兩個，一個是共贏方案的調整，另一個是執行過程中需要接受的考驗比較多，需要重新調整開發政策。如果是后者，應該及時探索新的共贏方案，這種共識方式和傳統把政府作為主體的指導性方式形成有效互補，意見表達和博弈過程也會引發人們的思考和分析，有效地提高城市規劃方案的合理性和透明性。

6 結語

通過對城市土地再開發過程中的利益沖突的深入探究，筆者從利益博弈、城市政體、公共選擇等多個方面入手，對城市土地再開發環節中出現的利益沖突問題進一步分析，在各方沖突主體分析情況下，形成了三方博弈互動發展的過程，并以此為依據，對我國當前城市土地再開發中規劃調控實際情況深入分析，得出相應的調控對策。通過規劃技術調控、過程調控以及制度調控等方式，優化城市規劃調控組織結構，從而實現城市土地再開發多元利益的協調發展，有效地減少利益沖突問題的出現，具體研究結果展現在以下3 個方面。

（1）現階段，我國在實施城市土地再開發工作時可能會面臨空間利益調控不到位的狀況，具體展現在拆遷矛盾比較嚴重、持續社會居住分異、公共利益不斷減少等方面，導致該現象出現的原因就是在城市土地再開發過程中開發機制不完善、相關流程不規范以及相關權益結構失衡。

（2）我國在城市土地再開發方面展現出了土地比較緊張的狀況，不僅反映出有外部擴張向內需增長方向改變，同時也滲透在地方政府、開發商、被拆遷人等群眾之間的不均衡博弈方面。在這種情況下，需要完善利益均衡機制，緩解土地空間利益沖突，避免給城市土地再開發過程中經濟效益、社會效益以及生態效益帶來影響，從而無法獲得理想的城市規劃成果。

（3）城市規劃調控本質上在于形成不同社會主體相關的空間利益交易行為體系，需要將城市規劃空間利益調控價值全面發揮，從根源上借助相關政策和制度要求將城市規劃工作落實到位，獲得理想的規劃結果。而制度創新并非是一個無成本的過程，需要結合城市土地再開發要求形成相應的規劃機制，引導空間利益均衡分配目標的順利完成。