社區治理中的資源傳導機制 及其效應差異

陳偉東 姜愛

摘要：在社區治理過程中，外部資源的開發和輸入會出現基層群眾主體性塑造與缺失的差異、基層社會資本增加與消解的差異、主體間合作與沖突的差異、社區治理持續與夭折的差異，根源在于資源傳導機制及其效應的差異性。給予式資源傳導機制會導致資源阻礙參與的結果，其根本原因在于機制固有的非均衡產品結構—“假參與”的消極行動者—人力資本無再生產的惡性循環傳遞，營造了“等靠要”和“即時消費”的治理場景，基層群眾成為社區治理的“躺平者”，基層社會陷入資源耗盡和治理效能遞減狀態。賦能式資源傳導機制會產生資源促進參與的結果，其根本原因在于機制固有的均衡產品結構—“充分參與”的積極行動者—人力資本再生產的良性循環傳遞，營造了“再學習”和“再生產”的治理場景，基層群眾成為社區治理的“沖浪者”，基層社會步入人力資本再生、物的資源匯集和治理效能遞增狀態。

關鍵詞：資源傳導;社區治理;居民自治;治理效能

基金項目：國家社會科學基金一般項目“基層黨建引領轄區單位參與社區治理機制創新研究”（20BDJ030）

中圖分類號：C912.8? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2022）07-0134-05

一、問題的提出：一個社區扶貧故事引發的思考

2016年，H市CS鎮政府購買Y社工機構的專業服務為五保戶提供社會救助。Y社工機構介入前，扶貧物資都是由村委會親自送到五保戶家里，有時村委會上門服務晚一點還會遭遇五保戶的抱怨。Y社工機構介入后，通過摸底調查，將該鎮五保戶分為兩類：行動不便的和有行動能力的。對于行動不便的五保戶，社工機構送物資上門。對于有行動能力的五保戶，采取漸進式的賦能策略：從引導五保戶自行領取物資，到提建議獎物資，鼓勵五保戶關心村莊發展和治理，再到激勵五保戶根據興趣自我組建“閑人俱樂部”，促進五保戶間的相互關聯，最后將“閑人俱樂部”帶向公益，五保戶參與房前屋后環境治理，獲得公益積分，以公益積分兌換自己所需要的物資。Y社工機構的賦能策略使五保戶的行為方式發生了改變，從在家里“等靠要”，到彼此關聯互助，再到參與村莊治理。不同的資源傳導機制，產生了不同的治理結果：一是給予式資源傳導機制擠出居民參與，出現資源詛咒效應，陷入資源養懶漢的境況。二是賦能式資源傳導機制，破解資源詛咒，居民參與轉入組織化和民主化賽道，基層社會活力得以增強、秩序得以內生。那么，為什么給予式資源傳導機制會產生資源詛咒效應，而賦能式資源傳導機制會帶來資源護佑效應，這是本文要討論的核心問題。

資源詛咒理論來源于經濟學。20世紀70年代以來，學界發現很多自然資源豐裕的國家都經歷了失敗的發展——經濟增長變慢（甚至負增長）、貧困率上升、收入分配更加不平等，特別是發展中國家，似乎資源詛咒了發展。1993年，理查德·奧蒂（Richard M. Auty）首次提出“資源詛咒”概念，他通過對玻利維亞等資源出口國的案例分析，發現豐富的自然資源對于一個國家來說不是福音而是一種詛咒。① 2007年，世界銀行發起了一項全球性活動——“加強資源詛咒的政治經濟分析”，以解決資源豐裕的發展中國家的技術、政治、經濟問題。隨著資源詛咒理論應用場景的拓展，其內涵不斷擴展，成為對資源開發引起的一系列經濟政治社會問題的統稱，如收入分配不平等、教育投資不足、物質資本積累下降、體制不健全、尋租、腐敗、內亂等問題。② 如，有學者就提出了“政治資源詛咒”概念，認為我國市場化改革初期，舊的政商關系中的腐敗活動和設租行為，降低了市場競爭、擠出了創新資源和扭曲了企業投資結構。③ 資源詛咒理論討論的關鍵問題是什么原因導致了資源詛咒效應，多數學者認為資源擠出邏輯（擠出人力資本開發）、經濟政策的失誤、政府治理能力低下、政府尋租等是產生資源詛咒的根本原因。

目前，學界關注資源輸入與社區治理的關系問題，主要觀點有兩種：一是外部資源輸入促進基層社會協同治理。如，楊繼龍研究了資源輸入對社區社會組織培育的影響，認為外部資源輸入帶動基層內生資源開發，能增強各治理主體間的認同感，促進社會協同治理④;姜振華認為，資源輸入增強了基層的社會資本，基層的社會資本促進了國家與公民的合作⑤。二是外部資源輸入帶來底層群眾處于被支配地位。如，陳鋒認為，在資源不斷輸送的利益鏈條中，鄉村形成了分利秩序，資源輸入再生產了政府對社會組織的支配關系，進入基層社會的資本往往與權力相互結合，地方政府核心行動者與社會組織管理者沒有真正發掘公眾需求，反而將服務對象及其需求工具化，導致服務對象處于利益結構底層⑥。自然資源是被動性資源，是被人配置的對象。與自然資源不同，社會資源無論是制度資源、金融資源、人造的物力資源（房屋、設備等）、人力資本等都是能動性資源，社會資源的配置與開發是人為設計和選擇的結果。那么，為什么在資源輸入基層的過程中會出現基層群眾主體性的塑造與缺失差異、基層社會資本的增加與消解差異、主體間的合作與沖突差異、社區治理的持續與夭折差異？要很好地回答這些問題，需要深入討論不同的資源傳導機制及其所帶來的不同效應。

人是治理的決定性因素，治理要“尊重人民主體地位和首創精神”⑦。治理體系和治理能力現代化的關鍵是人的現代化。人力資本的質量比數量更為重要，高質量的人力資本是尤其稀缺的，人力資本質量的差異，最終決定一個國家、一個地區、一個社區治理績效的差異。社區是一個開放系統，需要從外部獲取資源、能量，這是社區維持生存和發展的基本條件。外部資源無論是公共資源、市場資本、專業知識、慈善資源等的開發和輸入，都應該以尊重居民主體地位和發展居民自治能力為目的。也就是說，堅持基層群眾性自治的制度邏輯，應該把社區治理和社區發展理解為居民主體性的彰顯過程和居民自治能力的實現過程。本文將圍繞居民主體性和自治能力這個中心，從產品結構、能動性、人力資本開發三個維度來分析給予式資源傳導機制和賦能式資源傳導機制的內涵及其效應的差異性。

二、給予式資源傳導機制及其“詛咒”效應

給予式資源傳導機制是把居民當作施舍對象的一種公共資源配置方式。它遵循的是一種慈善邏輯：政府購買或愛心人士捐助服務—專業機構提供服務—居民等待服務。它對居民的態度和行為存在偏差：把居民當作客人而不是主人，把居民看成“治理負債”而不是“治理資本”，偏好于滿足居民的一次性消費需求而不是全面發展需求，營造了一種“等靠要”的治理場景，資源下沉阻礙了居民參與。給予式資源傳導機制之所以會導致資源詛咒現象，其根本原因在于機制內在的慈善邏輯所固有的非均衡產品結構—“假參與”的消極行動者—人力資本無再生產的惡性循環傳遞。

根據功能不同，外部輸入的社會資源可分為消費產品和能力產品。消費產品指的是供人一次性消費的資金、生活用品、娛樂活動、設施設備等。能力產品指的是促進人全面發展的參與的觀念、知識、流程和方法等。外部資源輸入基層社會，只有在資源約束條件下進行資源配置的最優選擇，才會達到資源的可持續配置，居民參與和社區治理才可持續運轉。消費產品與能力產品的投入結構對居民參與和社區治理的影響是：當消費產品大于能力產品時，輸血多于造血，會增加服務索取的易得性，出現“免費無治理”問題;當能力產品大于或等于消費產品時，造血多于輸血，居民在參與中學會參與、在參與中增強自治能力，建構體現“互為主體性”的生活世界。

1. 非均衡的產品結構阻礙居民參與。給予式資源傳導機制是消費產品投入大于能力產品投入，過度的消費產品輸入會使居民滋生“衣來伸手、飯來張口”的懶漢思想，吞噬居民主體性，減弱居民參與意愿，導致社區治理難以持續。給予式資源傳導機制經常出現在政府購買服務、慈善救濟等社會服務中，成為一種“被復制的社會實踐”，即“相似的社會實踐提供了一個系統形式的結構特性（規則和資源）”⑧。比如，專業服務機構把“做項目”當成了目標，把服務多少居民、給予居民多少物品、為居民搞多少次活動、媒體報道多少次等作為行動指標。受制于“成本約束”和“指標約束”，社工機構傾向于組織趣味性活動，通常這類活動的特點在于難度小、耗時短、費力少、見效快，而不愿意組織培育居民公共精神和公共參與能力的活動，通常這類活動的特點是難度大、耗時長、費力多、見效慢。

2. 非均衡的產品結構的傳遞效應是不情愿的“假參與”的消極行動者。人是能動性資源。吉登斯認為，能動者是指“有能力為社會世界帶來影響的行動者，能動者擁有權力”⑨，人的能動性是通過參與來實現的。制度化的“假參與”無法培養積極行動者卻會增加消極行動者。卡羅爾·佩特曼認為：參與是人們直接參與決策活動，不只是影響決策而是作出決定。政治平等是指在決定政策結果方面的政治權力的平等。他在區分決策影響與決策權力的基礎上，依據工業民主實踐經驗，歸納諸多學者的觀點，將參與分為三種類型：“假參與”、“部分參與”和“充分參與”。“假參與”包括以下情形：一是個人只是參加團隊活動，但不參與作出團隊活動的決定;二是個人在影響他的決策得到實施前被告知有關的消息;三是個人出席一個會議，但沒有影響力;四是管理者說服被管理者服從決策，被管理者實際并未參與決策活動;五是管理者營造一種參與氛圍，讓被管理者對已經作出的決定提出質疑和討論，但不作出新的決定。“部分參與”是指雙方或多方在決策過程中相互影響，但最終的決定權只歸其中的一方。“充分參與”是指“決策整體中的每一個成員平等地享有決定政策結果的權力過程”，它存在于自我管理的團隊，團隊成員對每天的工作流程可以自己決定。在這種情況下，不存在具有不平等決策權的“雙方”，存在的只是一群平等的個人，他們可以自己決定工作如何分配、如何實施。⑩ 社區是基層群眾自治的主要場域，是居民直接參與決策的最佳領域。居民不愿意參與社工機構組織的活動，根源于居民自主性被吞噬。人是自主創造的生命體，尊重人的自主選擇是對人的最大尊重，也是社會治理和社會工作的基本倫理，更是發揮人民首創精神和主人翁意識的前提條件。而一些社區組織的活動，每次需要發一定數額的金錢或者是小禮品邀請居民來參與。這類活動對于居民來說猶如“嗟來之食”，居民寧愿選擇自由，也不愿選擇參加活動，這也是居民能動性的體現。專業服務經常出現“供需適配偏差”，居民常常有一種“被服務”的感覺。{11}

3.“假參與”的消極行動者的傳遞效應是擠出社區人力資本再生產、居民等待服務剛性化和非均衡產品結構固化（居民期盼源源不斷地輸入消費品）。我國《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》首次將志愿服務與公共服務和便民利民服務并列，作為社區服務的主要內容。常態化的社區志愿服務是評判一個社區人力資本開發狀況的核心指標，其重要價值在于：一是滿足人的內在需要。常態化的社區志愿服務使每個人感受到自己被他人和社會所需要、被尊重，同時“每個人都有機會做志愿者而產生一定的影響力，改變這個世界”{12}，實現個人作為社區居民和城市市民所應有的價值。二是生成社區公共精神。常態化的社區志愿服務能培養有公益精神的好公民。“情感缺鈣”是現實社區的深層次問題，人居住在社區但心里無社區，人生活在社區但不關心社區。沒有參與就沒有歸屬。常態化的社區志愿服務是促進人們從私人參與（為私人利益而參與）轉向公共參與（為公共利益而參與）的有效路徑，使人們在公共參與中真正認識到個人利益與公共利益是可以協調的、兼顧的、統一的。三是實現社區活力與秩序的內在平衡。“一個好的社會，既要充滿活力，又要和諧有序。”{13} 社區治理和社區發展中存在活力與秩序的張力，社區的活力與秩序平衡不可能是外部力量強制的結果，而是社區自組織生成的結果。常態化的社區志愿服務對建構社區共同體具有不可替代的作用，它使每個人真正做到關照自己、關照他人、關照社區的內在統一，能有效地抵御市場逐利行為對社區共同體的侵犯，也能有效抵御行政包辦行為對居民自治的侵蝕。四是儲備社區應急管理的良性資產。2020年以來新冠肺炎疫情防控的經驗和教訓告訴我們：常態化的社區志愿服務是社區快速應對突發事件必不可少的社會資本，一個地區常態化的社區志愿服務影響著該地區能否以最小的防疫代價換取最大的防疫效果。給予式資源傳導機制無法促進社區志愿服務的常態化。社區志愿服務常態化既需要外部持續輸入政策資源、知識資源等，更需要內部形成自主決策和自我運行機制。給予式資源傳導機制由于缺少對社區志愿者這一核心人力資本的開發，居民及其家庭擁有的閑暇時間、閑置物品、閑置技能等未發揮服務和治理效用，個人和集體問題得不到有效解決，基層治理存在“盲點”。

三、賦能式資源傳導機制及其“護佑”效應

賦能式資源傳導機制是把居民當作行動者的一種人力資本開發方式。它遵循的是一種行動者邏輯：政府購買或愛心人士贊助服務——社工機構傳播專業技能——社區工作者和居民合作生產。它主張社區居民研究他們自己的社區，甄別自己社區的問題，發現自己社區的需求，自己行動起來，改善自己社區的福祉。{14} 在對待居民的態度和行為上，行動者邏輯與慈善邏輯存在根本差別：一是秉承“人人是資源”的思想觀念。政府和社會把居民當資源不把居民當包袱，積極開發居民資源，向居民傳遞社區參與的知識、流程和技巧，成為社區人力資本開發的外推力;居民自身體驗到自己是社區治理不可或缺的資源，成為社區人力資本開發的內驅力。二是秉承“人人有愛心”的思想觀念。倡導“我為人人、人人為我”的價值取向，促進居民間的關聯。居民在彼此關聯中組建草根型互助組織，使居民擺脫原子化狀態，獲得個人的社會身份，發揮個人的社會功能，也使基層社會保持活力與秩序的動態平衡。三是秉承“人人能自主”的思想觀念。政府和社會把居民當主人不把居民當客人，著力喚醒居民的主體性，發揮居民的首創精神，向基層民眾賦權。賦能式資源傳導機制營造了一種“再學習”和“再生產”的治理場景，基層社會步入資源再生和治理效能遞增的軌道。賦能式資源傳導機制之所以產生資源護佑效應，其根本原因在于機制內在的行動者邏輯所固有的均衡產品結構—“充分參與”的積極行動者—人力資本再生產的良性循環傳遞。

1. 均衡的產品結構促進居民參與。促進人全面發展的能力產品投入等于或大于一次性消費產品投入，居民參與和社區治理方可持續。之所以要投入促進人全面發展的能力產品，加強對社區工作者和居民骨干的自我組織能力培訓，主要基于兩個原因：一是從我國居民參與的實踐經驗看，居民容易自發形成自娛自樂團體，但難以自發生成公益性、互助性的志愿者團體。公益性、互助性的志愿者團體需要培育，需要專業力量的支持。在我國，志愿服務主要有兩種形態：活動招募型志愿服務和組織孵化型志愿服務。前者是根據活動主辦方的需要臨時招募志愿者，通過短期培訓，提供短期志愿服務;后者是根據志愿者的特長，結合社會需求，培育志愿者組織，通過長期培訓，提供常態化志愿服務。前者是對人力資本的臨時配置，志愿服務持續性弱，對志愿者賦能弱;后者是對人力資本的長期開發，志愿服務持續性強，對志愿者賦能強。志愿服務需要以社區為場域進行培育發展，為此，國家民政部專門出臺《培育發展社區社會組織專項行動計劃（2021—2023年）》，強調建立社區社會組織孵化基地，大力培育發展公益性、互助性社區社會組織，發揮社區社會組織在構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體中的重要作用。二是我國基層黨組織和居民委員會習慣并擅長自上而下地組建工作網絡（如居民小組長、樓棟長、單元長等低組織化的松散的工作網絡），但不習慣也不擅長橫向地組建居民互助網絡。加強社區工作者和居民骨干自我組織能力的訓練，增強居民自治能力，是新時代社區高質量建設和高效能治理的需要，也是新時代人們對高品質生活的向往（通過學習和掌握參與知識，實際地擁有平等參與權，真實地共享高品質生活）。人身上承載的有用的能力、知識、技能以及健康等是通過投資形成的，人力資本投資的收益率要遠遠大于物質資本投資的收益率。在賦能式資源傳導機制下，社工機構引導社區工作者和居民骨干實踐新的工作理念：“重要的不是我為居民做了多少事，而是我組織居民做了多少事”，其用意是讓社區工作者和居民骨干理解“社區是居民的”、“不要把居民當客人，而要把居民當主人”、“不要把居民當包袱，而要把居民當資源”。社工機構向社區工作者和居民骨干傳授社區社會組織的培育流程，引導參與者學習自主選擇團隊、自主訂立公約、自主策劃活動等決策方法，其目的是要讓參與者在參與過程中做到自我賦權、自我賦能。

2. 均衡的產品結構的傳遞效應是“充分參與”的積極行動者。“充分參與”的最佳場域是社區志愿者團體，它體現了“小的就是好的”，具有決策成本低、決策收益高的優勢。其具體表現：一是微團體具有人數規模小、組織認同高的特點。微群體人數一般在6—20人左右。盡管微團體內部成員的身份結構、職業結構、年齡結構、家庭結構等存在差異性，但他們是基于相同的公益服務需求和相同的公益服務意愿而集聚起來的。二是微團體容易組織起來。微團體對組織的目標和任務容易達成共識，較少有分歧，容易組織起來，形成緊密互動的社會集體。三是微團體容易采取自治行動。群體規模小使每個人在公共參與中的收益高，每個人貢獻后的自豪感和效能感強，每個人偷懶意愿低且彼此監督成本低。{15} 微團體基于溝通、信任、互惠，更容易建構自治程序：自主尋找伙伴、自主分配職責、自主開展活動、自主籌集資源，從而內生自治秩序。四是以公益為導向的微團體容易訂立合道德、合法律的微公約。微團體在公益行動中培育集體意識和公共精神，把遵紀守法觀念帶入集體行動中，將社會公德和法治規則嵌入微公約，在自治程序中實現自治、法治、德治的有機結合。居民的主體性應該體現在團體組建和運行的全過程決策上，包括團體的自我組建、需求的自主表達、活動方案的自主設計、活動實施的自我組織、活動成果的自我體驗等。作為能動者，社區工作者和居民的能動性來源于全過程參與中的自我組織、自我決策、自我規范、自我管理、自我服務。

3.“充分參與”的積極行動者的傳遞效應是人力資本開發以及資源共享遞增。“如果非政府組織要達到自己的目的，在共同體發展設計和實施努力中，不能有代替參與的東西”;不能把參與看成戰術和方法，“參與必須是要完成的目標的一個組成部分”;參與關注的重點不是問題本身而是尋求解決問題的辦法，“通過尋求解決個人和集體問題”，“追求個人和集體的抱負”。{16} 社區治理和社區發展需要解決資源的分散與短缺問題。社區是個體與個體、組織與組織的共生體，共生體依賴資源共享。賦能式傳導機制有助于塑造彼此關聯、彼此尊重、彼此擔責的共同體，實現基層社會資源不斷增多，基層治理效能逐步提升。

四、結論

公共參與是確保居民主體性、提升居民自治能力的有效路徑。公共參與的必備要件包括參與知識和方法（需要持續的教育培訓）、參與集體行動（最佳形式是直接參與團體決策）、參與效能（解決個人和集體問題以及實現個人和集體抱負）。給予式資源傳導機制和賦能式資源傳導機制塑造兩種根本不同的社區治理結構。從確保居民主體地位和發展居民自治能力角度看，給予式資源傳導機制塑造“能力赤字結構”，社區居民因制度環境被客人化，成為治理中的“躺平者”，等待服務，等待救濟，等待解困;賦能式資源傳導機制塑造“能力擴展結構”，社區居民因制度環境自我主人化，成為治理中的“沖浪者”，主動迎接挑戰、應對風險，協作提供服務。

注釋：

① 馬宇、杜萌：《“資源詛咒”發展歷程及其傳導機制文獻綜述》，《產業經濟評論》2012年第4期。

② 趙偉偉：《相對資源詛咒理論及其中國的實證研究》，西北大學博士學位論文，2010年，第4頁。

③ 蔣長流、江成濤、鄭德昌：《新型政商關系能打破企業創新的政治資源詛咒嗎？》，《軟科學》2021年第6期。

④ 楊繼龍：《資源輸入視角下社區社會組織培育機制研究——以N市H區為例》，《社會科學家》2016年第7期。

⑤ 姜振華：《社會資本視角下的社區治理》，《河南社會科學》2005年第4期。

⑥ 陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化：資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。

⑦《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第136頁。

⑧⑨[美]喬治·瑞澤爾：《當代社會學理論及其古典根源》，楊淑嬌譯，北京大學出版社2005年版，第186、186頁。

⑩[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2018年版，第66—67頁。

{11} 倪咸林：《政府購買社會組織服務“供需適配偏差”及其矯正——基于江蘇省N市Q區的實證分析》，《中國行政管理》2018年第7期。

{12} [美]德魯克基金會主編：《未來的社區》，魏清江等譯，中國人民大學出版社2006年版，第47頁。

{13} 中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習論叢》第3輯，中央文獻出版社2020年版，第92頁。

{14} 陳偉東：《社區行動者邏輯：破解社區治理難題》，《政治學研究》2018 年第1期。

{15} [美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯書店、上海人民出版社1995年版，第29頁。

{16} [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特編：《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，王誠等譯，商務印書館1992年版，第189頁。

作者簡介：陳偉東，華中師范大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，湖北城市社區建設研究中心主任，湖北武漢，430079;姜愛，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，湖北城市社區建設研究中心助理研究員，湖北武漢，430079。

（責任編輯? 劉龍伏）