長江中下游洲灘民垸管理制度現(xiàn)狀及對策建議思考

褚茜茜　劉侃　周峰

摘 要：洲灘民垸作為長江防洪體系的重要組成部分，具有增加河湖調(diào)蓄空間、擴大河道泄洪能力的重要功能。系統(tǒng)分析了長江中下游洲灘民垸管理存在的主要問題和加強洲灘民垸管理的必要性，從完善政策法規(guī)體系、健全管理體制機制、建立統(tǒng)一規(guī)劃制度、推進洲灘民垸治理等方面提出了加強洲灘民垸管理制度建議，為有效發(fā)揮洲灘民垸在關(guān)鍵時刻的行蓄洪作用，協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪水和防洪保安、民生保障之間的關(guān)系，減輕行蓄洪損失，強化洲灘民垸管理，滿足人民對美好生活的向往等提供新的思路。

關(guān)鍵詞：洲灘;民垸;管理;行蓄洪;長江

中圖法分類號：TV856? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

長江中下游干流河道上起宜昌，下至長江河口原50號燈標，全長約1 893 km，流經(jīng)湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海等6省（直轄市）[1]。洞庭湖和鄱陽湖（以下簡稱“兩湖”）是目前長江中游最大的兩個通江湖泊，是長江洪水調(diào)蓄的重要場所，對保障長江中下游防洪安全有著舉足輕重的作用。在自然演變與人類活動的作用下，長江中下游干流河道及兩湖地區(qū)形成了大小不一的洲灘民垸。1998年大水后，黨中央、國務院決定對長江中下游干堤之間嚴重阻礙行洪的洲灘民垸、洞庭湖區(qū)及鄱陽湖區(qū)部分洲灘民垸進行平垸行洪、退田還湖建設，共平退圩垸1 400余處，動遷人口約240萬人，恢復調(diào)蓄容積約160億m3。受經(jīng)費限制及安置困難等因素的影響，目前長江中下游干流河道內(nèi)仍有洲灘民垸406個，洲上人口約130萬人，總面積約2 500 km2;洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)還有萬畝以下圩垸133個，人口約60萬人[2-3]。

洲灘民垸作為長江防洪體系的重要組成部分，具有增加河湖調(diào)蓄空間、擴大河道泄洪能力的重要功能。國務院批復的《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》明確長江中下游洲灘民垸利用應做到“不礙洪、穩(wěn)河勢、保民生、促發(fā)展”。受汛期洪水威脅的影響，洲灘民垸經(jīng)濟發(fā)展相對落后。建設安瀾長江，提高防御水旱災害整體能力，堅持人民至上、生命至上，應在滿足長江防洪整體要求的前提下，強化洲灘民垸管理，規(guī)范洲灘民垸開發(fā)利用行為，充分發(fā)揮洲灘民垸行蓄洪作用，保障人民生命財產(chǎn)安全，適度改善民生發(fā)展條件，促進共同富裕。

1? 洲灘民垸管理的主要問題

1.1? ?政策法規(guī)不夠完善

洲灘民垸屬于河道管理范圍。《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規(guī)雖明確了河道的管理范圍和管理機關(guān)，但與之配套管理辦法尚不完善，具體管理政策執(zhí)行較為困難。因歷史或其他客觀原因，洲上居住著大量居民，除一部分實行平垸行洪、移民建鎮(zhèn)以外，其余洲灘民垸經(jīng)濟發(fā)展受到諸多限制。由于搬遷費用巨大、牽涉面廣、安置困難，居民只能夠滯留在洲灘上。與周邊地區(qū)相比，洲上經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，基礎設施建設明顯落后，群眾生產(chǎn)、生活條件較差。現(xiàn)行政策法規(guī)的防洪保安要求對洲灘利用的限制與日益迫切的開發(fā)利用需求以及洲上人民要求提高生活水準的矛盾突出。

1.2? ?缺乏統(tǒng)一規(guī)劃指導

洲灘作為行洪通道和重要的土地資源，也是跨河橋梁、取排水口、港口碼頭、過江隧道與過江電纜等建筑物的載體。洲灘民垸管理涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境等眾多因素，需處理好上下游、左右岸、防洪、航運、河勢、生態(tài)環(huán)境等多種關(guān)系，應按照統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)的原則實施。但是，在目前洲灘民垸管理中，部分界河兩岸各自為政，競相開發(fā)利用，無序圍灘造地，出現(xiàn)爭搶水土資源現(xiàn)象，引發(fā)社會問題[4]。此外，《長江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃》自2001年編制實施至今已20多年，洲灘民垸的相關(guān)情況發(fā)生了較大變化，不能適應現(xiàn)實的發(fā)展和新時代的管控要求。

1.3? ?監(jiān)管力度不足

長江中下游洲灘民垸管理涉及水利、交通、城建、自然資源及生態(tài)環(huán)境等部門，各部門對洲灘開發(fā)利用的管理政策與措施存在較大差異，同時對洲灘民垸控制開發(fā)利用帶來的相關(guān)影響缺乏統(tǒng)籌考慮，河道管理難度不斷加大[3]。目前，洲灘的實際管理一般由屬地鄉(xiāng)、村承擔，但屬地鄉(xiāng)、村不具備監(jiān)管的管理職責、技術(shù)力量和相應手段，對擅自加高堤頂和不合理的開發(fā)利用等不符合防洪管理規(guī)定的行為不能及時制止。由于監(jiān)管不到位，在部分平垸行洪雙退（退人又退田）和單退（退人不退田）洲灘出現(xiàn)返遷現(xiàn)象，在單退洲灘內(nèi)修建居民住所甚至布局基礎設施，在雙退洲灘內(nèi)開墾種植，影響行蓄洪作用發(fā)揮，一旦行蓄洪將增加洪災損失。

2? 加強洲灘民垸管理的必要性

2.1? 有效發(fā)揮洲灘民垸行蓄洪作用的迫切需要

長江中下游防洪遵循“蓄泄兼籌、以泄為主”的方針。三峽水庫等長江上中游控制性水庫群建成后，長江流域防洪能力顯著提高，但長江中下游洪水峰高量大與河道泄流能力不足的矛盾仍然突出，如遇1954年型洪水，考慮目前已建成的控制性水庫群聯(lián)合調(diào)度，在充分發(fā)揮河道泄洪能力作用后，中下游干流仍有約350億m3超額洪量需要安排。因此，洲灘民垸行蓄洪功能必須長期維持，并根據(jù)不同區(qū)域防洪形勢的變化，因地制宜確定洲灘民垸的定位和行蓄洪標準，研究制定洲灘民垸防洪工程和安全設施建設方案，有效發(fā)揮洲灘民垸在關(guān)鍵時刻的行蓄洪作用，完善長江中下游防洪體系。

2.2? ?協(xié)調(diào)行蓄洪運用與洲灘開發(fā)利用關(guān)系的保障

長江中下游洲灘民垸人口眾多，耕地面積大，部分洲灘民垸已發(fā)展為城區(qū)，建有產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。洲灘民垸作為洲上居民的基本生活空間，目前尚未納入國家投資進行行蓄洪安全設施建設和行蓄洪運用補償?shù)姆秶緹o通信預警和撤退轉(zhuǎn)移等安全設施，不享受行蓄洪運用補償政策，一旦行蓄洪，損失巨大，且災后重建困難。因此亟需研究洲灘民垸防洪治理方案，保障洲灘民垸居民生命財產(chǎn)安全，協(xié)調(diào)處理好民生條件改善與洲灘行蓄洪運用之間的關(guān)系，順應人民群眾對美好生活的向往，鞏固脫貧攻堅成果。

2.3? 規(guī)范洲灘民垸治理保護行為的必然選擇

洲灘民垸既要行蓄洪水，又是洲上居民祖祖輩輩的生活空間。洲灘上建有大量民用住宅，居民們長期生活在這里，部分洲灘民垸還引入了大量單位。作為長江防洪體系的重要組成部分，蓄滯洪區(qū)已有相應的管理規(guī)定，允許蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民適當改善生活、發(fā)展生產(chǎn)，而洲灘民垸卻缺乏相應的管理政策和管理制度，這種狀況給洲灘民垸管理帶來了現(xiàn)實困難。因此，如何協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的關(guān)系，有效發(fā)揮洲灘民垸行蓄洪功能，制定具有針對性和可操作性的管理制度，規(guī)范洲灘民垸治理與保護顯得尤為緊迫。

3? 對策建議

3.1? 完善政策法規(guī)體系

（1）建議修訂相關(guān)法律法規(guī)。利用《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規(guī)修訂的時機，增加洲灘民垸管理的相關(guān)內(nèi)容，發(fā)揮法律法規(guī)對洲灘土地利用、人口控制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、堤防建設、運用補償?shù)募s束作用，為全面加強洲灘管理和充分發(fā)揮洲灘行蓄洪作用提供法律保障。

（2）建議制定相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章。國家有關(guān)部門加快制定關(guān)于洲灘民垸的規(guī)章和政策性文件，如《長江中下游洲灘民垸管理辦法》《長江中下游洲灘民垸運用補償暫行辦法》《長江中下游洲灘民垸管理規(guī)劃編制規(guī)程》和《長江中下游洲灘民垸堤防建設標準》等，規(guī)范長江中下游洲灘民垸的規(guī)劃編制、堤防建設、安全管理、開發(fā)利用、運用和補償?shù)然顒印Ｔ凇堕L江保護法》配套法規(guī)中增加洲灘民垸的相關(guān)條款，維護洲灘民垸居民的合法權(quán)益。

（3）配套出臺地方性法規(guī)規(guī)章。有立法權(quán)的相關(guān)地方權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)應依據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)章上位法，制定符合本地實際的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，發(fā)揮對洲灘民垸監(jiān)管的約束作用。研究出臺洲灘民垸管理的具體措施和產(chǎn)業(yè)政策，促進洲灘民垸的防洪建設、民生保障、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設。

3.2? 健全管理體制機制

（1）建立協(xié)調(diào)機制。縣級以上地方人民政府加強對本行政區(qū)域內(nèi)洲灘民垸的管理，做好洲灘民垸管理的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。建立由水行政主管部門負責、其他部門配合，由流域機構(gòu)負責、地方水行政主管部門配合的洲灘民垸管理體制，明確管理主體，落實管理責任。建立跨部門（區(qū)域）協(xié)調(diào)機制、信息共享機制、公眾參與機制，保障洲灘民垸管理工作高效、科學、公正。

（2）加強行業(yè)指導。各級有關(guān)部門按照職能分工，各負其責，密切配合，加強對洲灘民垸管理的組織、指導和協(xié)調(diào)。發(fā)展改革部門強化洲灘民垸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;財政部門研究制定洲灘民垸扶貧優(yōu)惠政策;水利部門加快推進洲灘民垸安全建設，指導地方開展居民遷建、平垸行洪、退田還湖;人力資源社會保障、民政、醫(yī)保等部門分別做好就業(yè)和社會保障、低保、特困供養(yǎng)和臨時救助、醫(yī)保等政策落實。

（3）完善宣傳機制。完善信息發(fā)布機制，公開洲灘民垸洪水運用標準、建設與管理規(guī)劃、居民遷建安置補助標準等，接受公眾監(jiān)督。加大宣傳教育，組織各類媒體，充分利用網(wǎng)絡、電視、報刊等新聞媒介和教育體系，加大公益廣告投放力度。搭建公眾參與平臺，培養(yǎng)公眾參與意識、監(jiān)督意識。

3.3? 建立統(tǒng)一規(guī)劃制度

（1）編制管理規(guī)劃。根據(jù)各洲灘地理位置、防洪保障能力、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、資源稟賦特性等因素，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合利用和有序開發(fā)的原則，在對洲灘民垸設置、功能、運行方式、安全設施建設模式和標準、管理政策等開展專題研究的基礎上，編制洲灘民垸管理規(guī)劃。洲灘民垸管理規(guī)劃，應與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃及流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃相銜接。

（2）嚴格規(guī)劃約束。縣級以上地方人民政府水行政主管部門應根據(jù)洲灘民垸管理規(guī)劃，明確區(qū)域內(nèi)洲灘防洪建設任務、管理要求，提出開發(fā)利用的禁止性和限制性意見，報流域機構(gòu)審查批準后實施。縣級以上地方人民政府制定的土地利用規(guī)劃涉及洲灘土地開發(fā)利用的，要嚴格執(zhí)行河道管理范圍內(nèi)建設項目工程建設方案審查制度，在規(guī)劃報批前應征求流域機構(gòu)意見。對確需調(diào)整洲灘類別的，應進行科學論證，并報流域機構(gòu)審查同意。

3.4? 推進洲灘民垸治理

（1）加快洲灘民垸建設。根據(jù)洲灘民垸相關(guān)運用標準和分蓄洪水要求，加快推進洲灘民垸建設，建立可靠的工程控制體系和有效的安全保障體系。地方各級人民政府要加強限制開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)的洲灘安全建設，完善進退洪、撤退轉(zhuǎn)移、通訊預警等設施。人口較多且近期難以外遷或已有重要產(chǎn)業(yè)設施的洲灘，確需設置安全區(qū)、安全臺的，應進行科學論證，經(jīng)流域機構(gòu)審查同意后，由有關(guān)省（直轄市）水行政主管部門批準實施，安全區(qū)、安全臺的建設不得影響長江行洪和防洪安全。

（2）實施洲灘居民遷建。嚴格控制中低風險洲灘內(nèi)人口，引導和鼓勵人口逐步外遷。繼續(xù)實施高風險區(qū)居民遷建，加快遷至安全地區(qū)，為行洪通暢、行洪區(qū)安全及時有效地運用、減少災害損失創(chuàng)造條件。落實遷建補償資金，納入國家、省相關(guān)規(guī)劃的居民遷建工程;屬地政府積極統(tǒng)籌各類資金，做好兜底保障工作。積極支持遷建居民，尤其是“雙退”區(qū)人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)，落實基本養(yǎng)老保險等社會保障制度，切實維護遷建居民社會保障權(quán)益。

（3）建立運用補償制度。參照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，制定和出臺洲灘行蓄洪運用補償政策和災后重建支持政策，建立洲灘民垸運用補償制度，規(guī)范洲灘民垸運用條件、運用主體、補償對象、范圍和標準、補償程序等內(nèi)容，保障洲灘民垸的正常運用，確保受洪水威脅的重點地區(qū)的防洪安全，合理補償洲灘民垸內(nèi)居民因蓄滯洪遭受的損失，為減輕洲灘居民財產(chǎn)損失和恢復生產(chǎn)創(chuàng)造條件。

4? 結(jié)語

洲灘民垸是一種特殊的行蓄洪空間，缺乏有針對性的建設管理政策規(guī)定和投入機制，導致洲堤防洪能力薄弱，安全設施缺失，加之民垸人口眾多，既不能保證遇大洪水時及時、足量行蓄洪水，又難以保障一般洪水情況下洲上人民群眾生命財產(chǎn)安全，是目前長江流域防洪體系的突出短板之一。完善洲灘民垸管理制度，對于發(fā)揮洲灘民垸在關(guān)鍵時刻的行蓄洪作用，減輕行蓄洪損失，滿足人民對美好生活的向往等能起到積極作用。同時，還要關(guān)注各項規(guī)章制度的落實和相關(guān)配套措施的出臺，進一步加強洲灘民垸的管理和保護，為全面提升流域水安全保障能力提供堅實支撐。

參考文獻：

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[3]陳肅利，侯衛(wèi)國，謝作濤.長江中下游干流河道洲灘分段控制與分類管理[J].人民長江，2013，44（10）：44-47.

[4]周建春.長江干流洲灘利用和管理探討[J].江淮水利科技，2011（1）：6-8.

Management System of Dikes on Sandbars and Shoals in the Middle and Lower Reaches of Yangtze River：Current Situation and Improvement Measures

Chu Xixi，Liu Kan，Zhou Feng

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources

Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：As an important part of the Yangtze River flood control system，dikes on sandbars and shoals have important functions of increasing the storage space of rivers and lakes and expanding the flood discharge capacity of river channel. The major problems of the management system of dikes on sandbars and shoals in the middle and lower reaches of Yangtze River are analyzed，and the necessity of strengthening the management of dikes on sandbars and shoals are expounded. Suggestions are given from the aspects of perfecting the system of policies and regulations，improving the management system and mechanism，establishing a unified planning system，and promoting the governance of dikes on sandbars and shoals，etc. The research provides new ideas for playing the role of flood storage effectively at critical moments，coordinaing the relationship between flood storage，flood control security and people's livelihood security，reducing the loss of flood storage and discharging，strengthening the management of dikes，and meeting people's aspiration for a better life，etc.

Key words：sandbars and shoals;dikes;management;flood storage and relief;Yangtze River

收稿日期：2022-03-24

作者簡介：褚茜茜，女，工程師，碩士，主要從事水利政策法規(guī)方面研究。E-mail：363159839@qq.com