常州市河長(zhǎng)制工作的實(shí)踐與思考

嵇鵬程　嵇鑫宇

摘 要：全面推行河長(zhǎng)制是完善我國(guó)治水體系、保障國(guó)家水安全的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。介紹了常州市河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作的推進(jìn)和落實(shí)情況，剖析了在河長(zhǎng)制推進(jìn)初始階段中存在的工作機(jī)制和體制不完善、治水措施和策略針對(duì)性不強(qiáng)、水環(huán)境污染治理效果不明顯等問(wèn)題的主要根源，提出了科學(xué)治理對(duì)策措施，為推動(dòng)常州市河長(zhǎng)制高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;一河一策;河長(zhǎng)履職;常州

中圖法分類號(hào)：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

河長(zhǎng)制是一項(xiàng)由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組部署的重大改革，是一項(xiàng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)參與人數(shù)最多的改革，是一項(xiàng)關(guān)系人民群眾福祉的改革。河長(zhǎng)制的實(shí)施，將各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門的環(huán)保責(zé)任具體化，有利于協(xié)調(diào)各相關(guān)單位和部門的利益關(guān)系，有利于將環(huán)境績(jī)效考核剛性化[1]。河長(zhǎng)制作為我國(guó)首創(chuàng)具有中國(guó)特色的治水方略，經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展，在結(jié)構(gòu)和機(jī)制方面逐漸趨向成熟，在河湖保護(hù)和治理方面發(fā)揮著前所未有的作用。但是作為一種新創(chuàng)的制度，河長(zhǎng)制在推行過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)一些問(wèn)題，實(shí)際工作中應(yīng)正視存在的這些問(wèn)題，深刻剖析問(wèn)題產(chǎn)生的根源及原因，并不斷地進(jìn)行修正、完善，使“河長(zhǎng)制”成為當(dāng)前治理和保護(hù)河湖的一把“利刃”。

1? 常州河長(zhǎng)制工作的實(shí)施情況

常州市地處太湖流域西部，北臨長(zhǎng)江，東瀕太湖，西界茅山，南接天目山余脈。境內(nèi)河網(wǎng)密布，從南至北分成三大水系，一是南河水系，主要有南河、中河、北河;二是太湖、滆湖、洮湖三湖水系，主要有太滆運(yùn)河、湟里河、北干河、中干河;三是運(yùn)河水系，運(yùn)河水系中分運(yùn)北水系和運(yùn)南水系，運(yùn)北水系有浦河、新孟河、剩銀河、德勝河、澡港河、舜河、北塘河，運(yùn)南水系有通濟(jì)河、丹金溧漕河、扁擔(dān)河、武宜運(yùn)河、采菱港、武進(jìn)港、雅浦港，共計(jì)21條骨干河道。境內(nèi)湖圩相連，面積1 km2以上的湖泊共有4個(gè)，分別為太湖（竺山湖區(qū)）、滆湖（西太湖）、洮湖（長(zhǎng)蕩湖）、錢資湖，太湖常州主要轄竺山湖區(qū)約44 km2水域，是我省環(huán)太湖三市中占有岸線和水面最小的城市;滆湖為江蘇第六大湖泊，面積為144 km2，其中武進(jìn)境內(nèi)約117 km2，平均水位為3.27 m，蓄水量為2.1×108 m3;洮湖跨金壇、溧陽(yáng)兩地，水面面積為90 km2，平均水位為3.49 m，蓄水量為108 m3;錢資湖位于金壇城南，水面面積為5.15 km2，蓄水量為107 m3。

自河長(zhǎng)制工作開展以來(lái)，常州市堅(jiān)持把河長(zhǎng)制作為落實(shí)綠色發(fā)展理念、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，全力推進(jìn)制度、機(jī)構(gòu)、人員三個(gè)保障到位，建立完善“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級(jí)河長(zhǎng)體系，全面構(gòu)建河湖宣傳員、巡河員、勸導(dǎo)員、監(jiān)督員、守護(hù)員五員協(xié)管模式，奮力落實(shí)河長(zhǎng)履職、一河一策、綜合施策、“兩違三亂”整治、“清四亂”、清宴行動(dòng)六大工作措施，全面推行黨員河長(zhǎng)、群眾河長(zhǎng)、企業(yè)河長(zhǎng)、專家河長(zhǎng)、校園河長(zhǎng)、巾幗河長(zhǎng)、河小青七個(gè)共管機(jī)制，合力攻堅(jiān)水資源管理、水環(huán)境整治、水污染防治、河湖生態(tài)修復(fù)、河湖資源保護(hù)、河湖長(zhǎng)效管護(hù)、河湖執(zhí)法監(jiān)督八項(xiàng)整治任務(wù)。常州市河長(zhǎng)制始終秉承制度先行原則，率先在全省出臺(tái)“民間河長(zhǎng)”實(shí)施意見，深化“民間河長(zhǎng)”共建、共治、共管模式，摸索創(chuàng)新出一條極富特色的全民治水之路;常州市河長(zhǎng)制始終堅(jiān)持典型引路理念，在全省首推小微水體河長(zhǎng)制，通過(guò)市級(jí)幸福小微水體示范片區(qū)、市級(jí)示范幸福河湖等樣板定位的創(chuàng)建，推動(dòng)美麗河湖精致盆景串聯(lián)成大美風(fēng)景，努力走出一條具有常州特色的河湖治理新路;常州市河長(zhǎng)制持續(xù)推進(jìn)協(xié)同合作機(jī)制，與無(wú)錫市、鎮(zhèn)江市、泰州市相繼建立聯(lián)合河長(zhǎng)制，溧陽(yáng)市與安徽省郎溪縣建立跨省聯(lián)合河長(zhǎng)制，常州縣級(jí)以上跨界聯(lián)合河長(zhǎng)已完成全域覆蓋，打破了行政區(qū)域約束，實(shí)現(xiàn)了協(xié)同管護(hù)、求同存異、共同發(fā)展，全面推動(dòng)常州市河長(zhǎng)制工作高質(zhì)量發(fā)展。

2? ?河長(zhǎng)制推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1? ?一河一策編制深度不夠

由于常州市城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，排水（污）管網(wǎng)不斷地拓展和延伸，城市地下新老管網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致各級(jí)河長(zhǎng)及相關(guān)部門對(duì)本區(qū)域內(nèi)河湖取水口、排污口及治理情況很難完全摸清，尤其像天寧區(qū)、鐘樓區(qū)等城區(qū)內(nèi)被高層建筑群包圍的一些老小區(qū)、城中村、六小行業(yè)等，其入河排污口、雨污混流等歷史遺留的情況非常復(fù)雜，很難在短時(shí)間內(nèi)徹底摸清管網(wǎng)分布、走向及污染源頭，導(dǎo)致問(wèn)題無(wú)法清單化、項(xiàng)目無(wú)法數(shù)字化，從而使一河一策行動(dòng)計(jì)劃沒(méi)有明確的目標(biāo)方向，難以對(duì)癥下藥，缺乏可操作性、可考核性等。

2.2? ?協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

通過(guò)縱向的多級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任和橫向的涉水部門共治體系，一定程度避免了屬地內(nèi)九龍治水、政出多門的困局，但在跨鐘樓、新北等多個(gè)行政區(qū)域的大運(yùn)河、新孟河等骨干河道的治理及管理方面尚存空白，特別對(duì)于上下游之間利益與矛盾的協(xié)調(diào)，在實(shí)施過(guò)程中往往因缺乏法律、政策等，導(dǎo)致出現(xiàn)相關(guān)區(qū)域或部門之間容易出現(xiàn)責(zé)任邊界不清，甚至出現(xiàn)相互推諉扯皮的情況[2]。

2.3? 部門之間缺乏合力

常州河長(zhǎng)制推進(jìn)的責(zé)任主體是各級(jí)地方政府，各級(jí)政府負(fù)責(zé)牽頭匯聚各部門力量，各聯(lián)席部門既要各司其責(zé)、又要合力出工共同推進(jìn)。但在河長(zhǎng)制實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，有些聯(lián)席部門仍舊片面地認(rèn)為推行河長(zhǎng)制應(yīng)該是常州水利部門牽頭唱主角的工作，自己部門只是配角，再加上一些涉水部門水環(huán)境治理自有一套體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致聯(lián)席部門之間互相溝通不夠，配合不密切，齊抓共管的局面有待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

3? 常州市完善河長(zhǎng)制工作機(jī)制的對(duì)策

3.1? ?強(qiáng)履職謀思路，找準(zhǔn)對(duì)策措施

河長(zhǎng)的工作職責(zé)主要是決策河湖重大行動(dòng)（項(xiàng)目）、解決河湖治理的重大問(wèn)題、協(xié)調(diào)河湖治理的重大矛盾，層級(jí)越高的河長(zhǎng)，其履職就越偏向于上述的三個(gè)“重大”，而層級(jí)較低的河長(zhǎng)，其履職指向則偏向于河湖日常管理問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和解決。在如何促進(jìn)河長(zhǎng)履職方面，常州市可通過(guò)采取理順上下級(jí)決策一致性和設(shè)立河長(zhǎng)助手等措施加以解決。

（1）理順相關(guān)治理決策的一致性和協(xié)調(diào)性。按《江蘇省“一河一策”編制指南及管理辦法》規(guī)定，河長(zhǎng)制辦公室組織編制的“一河一策”，經(jīng)河長(zhǎng)組織技術(shù)審查和審定批準(zhǔn)后，可以作為河湖治理的最高依據(jù)，但實(shí)踐中每條河的河長(zhǎng)可能分別來(lái)自不同系統(tǒng)不同部門，例如當(dāng)前研究的河道為鎮(zhèn)級(jí)河道，鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)可能來(lái)自政協(xié)系統(tǒng)。作為鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)，《河長(zhǎng)制實(shí)施意見》已經(jīng)賦予了他們最大的河長(zhǎng)權(quán)力，但是當(dāng)該河道需要采取較大投入進(jìn)行整治這樣的措施時(shí)，這種權(quán)力的權(quán)威性將會(huì)大大降低。如果這種措施與部門或地方政府規(guī)劃相一致時(shí)，實(shí)施的可能性還比較大，如果沒(méi)有得到部門或地方政府的認(rèn)可，要想把措施變?yōu)樾袆?dòng)就顯得無(wú)能為力，這又反過(guò)來(lái)影響“一河一策”措施的可行性。目前的解決辦法是由相應(yīng)層級(jí)的總河長(zhǎng)來(lái)總體謀劃、統(tǒng)籌解決。

（2）建立河長(zhǎng)助手和聯(lián)絡(luò)員輔助工作機(jī)制。設(shè)立市、區(qū)兩級(jí)河長(zhǎng)助手及聯(lián)絡(luò)員，是常州市河長(zhǎng)制工作的一項(xiàng)創(chuàng)新，數(shù)年來(lái)的實(shí)踐證明，這是河長(zhǎng)制辦公室更好地服務(wù)河長(zhǎng)履職的重要舉措。一方面，客觀上搭建了河長(zhǎng)與河長(zhǎng)制之間的專業(yè)橋梁，河長(zhǎng)助手均由河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要成員單位的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，而聯(lián)絡(luò)員則由水利局相關(guān)處室（直屬單位）負(fù)責(zé)人擔(dān)任，這就從專業(yè)相關(guān)性、履職連續(xù)性上給予了相應(yīng)的保障;另一方面，可以在河長(zhǎng)授權(quán)下更高效地行使督查考核等任務(wù)。

3.2? ?完善“一河一策”，攻堅(jiān)八大任務(wù)

河長(zhǎng)制的技術(shù)核心是圍繞水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)等八大任務(wù)，對(duì)河湖存在的問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)的診斷把脈，找出、找準(zhǔn)、找全存在的問(wèn)題，并采取針對(duì)性的技術(shù)、法律和管理措施，以尋求問(wèn)題的解決之道。總結(jié)近幾年來(lái)常州市“一河一策”編制實(shí)踐，在“一河一策”編制中主要圍繞以下兩個(gè)方面加以完善。

（1）加強(qiáng)“一河一策”編制的綜合性和科學(xué)性。“一河一策”編制單位要么是以水利專業(yè)為主的涉水設(shè)計(jì)和咨詢單位，要么是以環(huán)境類為主的環(huán)保類研究咨詢單位，無(wú)論誰(shuí)來(lái)承擔(dān)“一河一策”的編制都有著局限性，而河湖面臨的問(wèn)題又具有廣泛性、復(fù)雜性，目前還沒(méi)有哪一個(gè)科研、設(shè)計(jì)、咨詢單位能夠獨(dú)立完成編制。因此，面對(duì)復(fù)雜水問(wèn)題尤其是重要河湖的“一河一策”，有必要引入“權(quán)威咨詢”環(huán)節(jié)，即根據(jù)河流湖泊的重要性，委托省內(nèi)綜合性大學(xué)或湖泊研究機(jī)構(gòu)，對(duì)河湖“一河一策”進(jìn)行權(quán)威咨詢，找到解決之道。

（2）統(tǒng)籌考慮“一河一策”實(shí)施的最大效益性。一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)所有河道的“一河一策”編制審核完成后，應(yīng)根據(jù)存在問(wèn)題的類別和數(shù)量、采取的措施、所需的經(jīng)費(fèi)等，編寫一份詳盡的地區(qū)“一河一策”綜合報(bào)告，在總河長(zhǎng)的組織下，綜合統(tǒng)籌考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、效果等各方面因素，確定分年度行動(dòng)計(jì)劃。從過(guò)去的實(shí)踐看，這個(gè)過(guò)程十分必要，這樣做既能照顧到各河道河長(zhǎng)的積極性，又能在財(cái)力允許的情況下取得最優(yōu)的效益。

3.3? ?強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，凝聚治水合力

目前河長(zhǎng)制體系運(yùn)作中，河長(zhǎng)辦的角色較為關(guān)鍵且特殊，既是參謀機(jī)構(gòu)，又是考核機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。常州市各級(jí)河長(zhǎng)制辦公室全部設(shè)在水利部門，辦公室主任一般由水利局局長(zhǎng)擔(dān)任，專職副主任一般也由水利局副局長(zhǎng)（總工）擔(dān)任，建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)委副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)辦副主任，作為協(xié)助河長(zhǎng)工作的四個(gè)主要業(yè)務(wù)成員單位，在日常運(yùn)作中有時(shí)顯得松散，合力不夠。發(fā)揮好河長(zhǎng)制辦公室作為協(xié)調(diào)中樞服務(wù)河長(zhǎng)履職、協(xié)調(diào)多方關(guān)系的作用，必須充分考慮到河長(zhǎng)制的獨(dú)立性和綜合性，形成河長(zhǎng)之間通過(guò)河長(zhǎng)制辦公室直接聯(lián)系的高效紐帶，而不受不同部門、不同系統(tǒng)的約束。

3.4? ?打通信息壁壘，建立共享機(jī)制

結(jié)合機(jī)構(gòu)改革理順和完善各個(gè)工作平臺(tái)之間的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)共享資源、提高效率、形成合力的重要手段。一方面，構(gòu)建河長(zhǎng)制成員單位、河長(zhǎng)助手、聯(lián)絡(luò)員和河長(zhǎng)辦QQ聯(lián)絡(luò)群、微信群，制作河長(zhǎng)制工作通訊錄和河長(zhǎng)湖長(zhǎng)（助手）工作通訊錄，開通河長(zhǎng)制微信公眾號(hào)，實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)更新，推行工作月報(bào)制度，定期報(bào)送河長(zhǎng)制工作開展情況，為各級(jí)河長(zhǎng)裝上“望遠(yuǎn)鏡”“助聽器”;另一方面，建立河長(zhǎng)制范疇的總斷面長(zhǎng)和斷面長(zhǎng)體系，將河長(zhǎng)與斷面長(zhǎng)的工作內(nèi)容有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)“一崗雙責(zé)”，讓河長(zhǎng)在治河過(guò)程中，根據(jù)每月斷面水質(zhì)變化情況，及時(shí)對(duì)比分析，排查水質(zhì)變化的確切原因，有針對(duì)性地研究落實(shí)新舉措，確保取得明顯成效。

3.5? 細(xì)化考核機(jī)制，實(shí)施獎(jiǎng)懲并舉

加強(qiáng)對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的考核，讓河長(zhǎng)有壓力、有動(dòng)力。通過(guò)考核，傳遞責(zé)任，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后，解決干不好怎么辦的問(wèn)題，全面推動(dòng)河長(zhǎng)制從有名向有實(shí)轉(zhuǎn)變[3]。為杜絕各級(jí)河長(zhǎng)和相關(guān)部門在河長(zhǎng)制工作中慢作為、亂作為、不作為等現(xiàn)象，常州市在全省率先出臺(tái)了《河長(zhǎng)制問(wèn)責(zé)辦法》和《常州市“五好河道”評(píng)定管理辦法》。但河長(zhǎng)制工作涉及到水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等多個(gè)行業(yè)，河道又主要以屬地治理為主，同時(shí)，各條河道的具體情況也千差萬(wàn)別，河道工作量每年都不一樣，有些河道的工程任務(wù)安排較重，有些河道則因靠近企事業(yè)單位或居民區(qū)管護(hù)任務(wù)較重。所以，在考核環(huán)節(jié)上需要進(jìn)一步細(xì)化考核對(duì)象，在考核分?jǐn)?shù)的權(quán)重分配上，需合理地設(shè)置需要投資改善水環(huán)境方面的水利工程措施和需強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)方面的非水利工程設(shè)施權(quán)重系數(shù)比，使河長(zhǎng)制工作考核機(jī)制更加科學(xué)化、公平化。

4? 結(jié)語(yǔ)

近年，常州市扎實(shí)推進(jìn)河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作“落地生根”，通過(guò)不斷創(chuàng)新河湖管理模式，積極打造了常州市河長(zhǎng)制升級(jí)版，但是在河長(zhǎng)“把脈問(wèn)診”的精準(zhǔn)度、“一河一策”的編制深度、河長(zhǎng)制共享信息的覆蓋廣度、河湖管理橫向協(xié)作的聯(lián)動(dòng)力度等方面還存在著短板。應(yīng)充分發(fā)揮河長(zhǎng)引領(lǐng)作用，廣泛凝聚河湖保護(hù)合力，全面打破共享信息孤島局面，建立健全河湖監(jiān)督考核機(jī)制，以“河安湖晏、水清岸綠、魚翔淺底、文昌人和”為目標(biāo)，全面推動(dòng)幸福河湖建設(shè)，擦亮幸福河湖生態(tài)底色，恢復(fù)幸福河湖生態(tài)功能，努力打造人民滿意的幸福河湖。

參考文獻(xiàn)：

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Practices of and Reflections on the Work of River Chief System in Changzhou

Ji Pengcheng1，Ji Xinyu2

（1.Changzhou River and Lake Management Office，Changzhou 213022，China;2. China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China）

Abstract：The full implementation of river chief system is an important institutional innovation to improve China’s water governance system and ensure national water security. The progress and implementation of the river chief system in Changzhou are introduced，and the main causes of problems in the initial stage of implementing the river chief system are analyzed. Such problems include：the deficient working mechanism and system，the weak pertinence of water control measures and strategies，and the inconspicuous effect of water environmental pollution control. Scientific countermeasures are put forward to provide strong support for the high-quality development of river chief system in Changzhou city.

Key words：river chief system;one river one policy;river chief performance;Changzhou city

收稿日期：2022-03-01

作者簡(jiǎn)介：嵇鵬程，男，工程師，碩士，主要從事水利工程管理工作。E-mail：1909484744@qq.com