川渝自貿試驗區協同開放研究

王 晉 藍定香

(四川省社會科學院，四川成都 610072)

2020年1月，中央財經委員會第六次會議提出支持建設川渝自貿試驗區協同開放示范區，這成為國家首次提出跨省域自貿試驗區合作。川渝自貿試驗區協同開放示范區是川渝合作的重要內容，是成渝地區雙城經濟圈建設的重要支撐平臺。加強川渝自貿試驗區的統籌管理、協同開放，有利于減少內耗，整合資源，發揮最大的政策合力。通過暢通川渝之間要素流動的通道，形成一批系統性、集成性的創新成果，提升成渝地區雙城經濟圈建設的國際化水平。為此，筆者在對成都天府新區片區、成都青白江鐵路港片區、重慶兩江片區等川渝兩地自貿試驗區開展調研的基礎上，結合相關理論，進行了比較系統的研究，以期為推動川渝自貿試驗區實施協同開放提供借鑒。

一、文獻綜述與理論分析

(一)相關文獻綜述

從現有的文獻來看，對區域協同發展的理論研究較多，但單就自貿試驗區協同發展的理論探討較為鮮見。關于自貿試驗區協同問題研究的主要關注點包括：自貿試驗區和區域發展戰略的協同；關于自貿試驗區試驗與產業發展的協同；自貿試驗區各片區之間的協同；自貿試驗區之間的協同。

關于自貿試驗區和區域發展的協同。龍云安提出，成渝經濟區與川渝自貿試驗區志同道合，既有差異也有互補之處，成渝經濟區和川渝自貿試驗區應相互融合，共享優惠政策，打造優良的營商環境，提高協同發展的速度[1]。張健主張，川陜革命老區產業發展必須借助自貿試驗區政策優勢，參與到自貿協同中來，這對川陜革命老區產業振興具有重大意義[2]。楊蓮娜提出，安徽自貿試驗區建設，需要在長三角一體化背景下，研究如何與滬蘇浙自貿試驗區實現協同發展，并形成區內區外聯動，對內開放與對外開放統一的態勢[3]。

關于自貿試驗區試驗與產業發展的協同。廖曉宇等提出，利用自貿試驗區的帶動引領作用，實現自貿試驗區與康養產業協同發展，將為康養產業多元化發展提供范式，促進康養產業快速高質量發展[4]。沈家文提出，自貿試驗區與港航業應協同發展，建議實施“一帶一路+自由貿易區”和“互聯網+跨境貿易區”融合發展戰略，提高企業在全球范圍內配置資源的能力，促進自貿試驗區與港航業協同發展[5]。

關于自貿試驗區各片區之間的協同。陳東等用系統論、協同學和集成論方法對福建自貿試驗區三大片區的協同發展內涵進行了理論分析，提出了協同發展模型，最后從模型的協同環境值、綜合質量值、心理距離3個方面進行五大協同機制的構建，并提出相應的對策[6]。王珍珍指出，福建自貿試驗區三大片區存在區域之間的協調運行機制不完善、片區與片區之間的產業“同質化”現象明顯、自貿試驗區各類平臺建設不盡完善等問題[7]。

關于自貿試驗區之間的協同。陳金明等運用Dendrinos - Sonis模型對滬、津、粵、閩四大自貿試驗區進行研究，認為滬、津、粵、閩自貿試驗區之間具有的協同互補效應要大于競爭效應，進一步說明了協同發展的重要性[8]。楊波等從交易成本視角分析了科層制模式、市場化模式和多方治理網絡化模式在自貿試驗區片區協同中的應用，指出最適合我國自貿片區協同發展的模式是多方治理網絡化模式[9]。黃霓等指出，廣東自貿試驗區與港澳自由港的關系是協同不是競爭，可以在實現制度、體制機制創新、社會文化方面協同發展[10]。池瑞瑞在分析川渝自貿試驗區合作中存在問題基礎上，提出建設常態化推進機制、共建西部陸海新通道等合作機制的對策建議[11]。

綜上，關于不同自貿試驗區協同發展的成果較少，而關于川渝自貿試驗區之間協同發展的研究文獻更為鮮見，僅搜到1篇。當前，在成渝地區雙城經濟圈建設和“雙循環”新發展格局背景下，加強川渝自貿試驗區協同開放示范區研究十分必要和緊迫。

(二)相關理論分析

川渝自貿試驗區協同開放研究主要涉及協同理論。協同論(synergetics)又稱“協同學”或“協和學”，是上世紀70年代以來逐漸興起的一門新興學科，作為系統科學的重要分支理論，它是在多學科研究基礎上建立起來的。協同學最早是由聯邦德國著名物理學家赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)首次提出并進行系統論述的。協同學是主要研究一個開放系統的各個子系統從最初雜亂無章的狀態向有序的協同狀態演化過程的相互作用途徑。協同學認為，子系統的結構、行為和特征受相同原理和規律支配，產生影響整個系統的聯動作用，促使系統由無序向有序發展。

協同學具有廣闊的應用范圍，除物理學領域外，在天文學、生物學、經濟學、社會學及管理科學等許多方面都有重要的應用成果。“協同”的概念最早出現在經濟學領域，指兩個企業在資源共享的基礎上產生的共生互長關系[12]。區域協同指由城市及城市之間的人流、物流和信息流等構成的開放系統，突破行政區劃制約，與外界進行物質、能量交換，發揮初始稟賦與比較優勢，實現發展要素和資源的優化配置，自發形成時間、空間和功能上的有序結構，進而實現區域整體利益最大化，推動共同發展[13]。

利用協同理論來分析，建設川渝自貿試驗區協同開放示范區本質上是兩個特殊經濟區的協同發展，需要區域內各單位高效有序發展，又積極與外部系統對接，實現系統從無序到有序、從低級到高級發展的演進。川渝兩地需要突破兩地行政區劃的限制，積極推動兩個自貿試驗區統籌聯動，最大限度發揮政策合力優勢，發揮兩地的自然稟賦優勢和在全國的比較優勢，促進資源要素的有序、自由流動，形成區域一體化的發展模式，從而達到川渝自貿試驗區內部大系統的“協調”“有序”與“同一”。

二、川渝自貿試驗區協同開放的實踐探索

(一)川渝自貿試驗區基本情況

川渝自貿試驗區均為我國第三批自貿試驗區。中國(四川)自由貿易試驗區成立于2017年3月，實施范圍119.99平方公里，整體分為成都、瀘州兩個部分。該自貿試驗區涵蓋三個片區：成都天府新區片區90.32平方公里〔含成都高新綜合保稅區區塊四(雙流園區)4平方公里、成都空港保稅物流中心(B型)0.09平方公里〕，成都青白江鐵路港片區9.68平方公里〔含成都鐵路保稅物流中心(B型)0.18平方公里〕，川南臨港片區19.99平方公里〔含瀘州港保稅物流中心(B型)0.21平方公里〕。

中國(重慶)自由貿易試驗區成立于2017年3月，實施范圍119.98平方公里，涵蓋3個片區：兩江片區66.29平方公里(含重慶兩路寸灘保稅港區8.37平方公里)，西永片區22.81平方公里〔含重慶西永綜合保稅區8.8平方公里、重慶鐵路保稅物流中心(B型)0.15平方公里〕，果園港片區30.88平方公里。以下為川渝兩地自貿試驗區的實施范圍、功能定位、發展目標等基本情況(見表1)。

表1 川渝自貿試驗區基本情況比較

(二)川渝自貿試驗區協同開放的進展

川渝雙方根據共同簽署的《共建川渝自貿試驗區協同開放示范區工作方案》，圍繞制度創新、平臺共建、通道共享、產業協作等重點領域開展合作，實行協同發展，取得一定進展。

一是物流口岸合作初見成效。雙方共建中歐班列(成渝)號品牌，建立一體化運營機制。2021年初，成渝兩地同時發出2021年中歐班列(成渝)號首趟列車，并使用統一名稱開展品牌宣傳推廣，成為全國首創。西部陸海新通道合作方面，川渝兩省市與桂、黔、瓊及廣東省湛江市等省區市簽署《合作共建西部陸海新通道框架協議》，形成“13+1”共建格局。四川從完善交通物流設施、提升通道運行效能、增強對外經貿合作三方面著力，加強通道建設，強化與重慶方面的合作。開辟涪陵至瀘州“散改集”航線，瀘州、宜賓至重慶“水水中轉”班輪，實現了常態化運行。

二是共同推進“一單制”等制度創新改革。兩地自貿試驗區依托中歐班列和陸海新通道，積極探索“一單制”，推進該領域的協調與合作。2018年，川渝兩地政府聯合印發《深化川渝合作深入推動長江經濟帶發展行動計劃(2018—2022年)的通知》，明確提出“推動‘一帶一路’合作”“聯合擴大中歐班列品牌影響力，探索陸上貿易規則，推廣多式聯運‘一單制’”。2020年12月，川渝首次開啟國內“鐵江聯運一單制”試點，實現了一單到底，大大提高了運輸效率。

三是政務合作取得實質性進展。川渝自貿試驗區開展跨區域集群注冊。兩江新區的漫客空間(重慶)孵化器有限公司與天府新區成都管理委員會行政審批局簽署合作框架協議，共同促進兩地間企業集群注冊服務升級與自貿試驗區協同發展。證照互辦互發方面，兩江新區市場監管局和天府新區市場監管局簽訂合作協議，雙方探索構建跨區域“異地同標”的市場準入服務系統和便利化機制，實現營業執照、許可證的兩地互通、就近辦理。目前，兩江新區和天府新區政務大廳分別設立了“合作示范窗口”，實施兩地聯動，實現了營業執照互辦互發。

四是推動川渝自貿試驗區法院司法合作共建。兩江新區(自貿試驗區)法院與天府新區法院(四川自貿試驗區法院)簽署《川渝自貿試驗區司法合作共建協議》，確定了兩家法院構建司法互聯互通體系的主要領域包括共同服務成渝兩地發展大局、助推自貿試驗區法治規則制度創新、優化自貿試驗區內法治化營商環境等。目前雙方已經在跨域訴訟服務、異地遠程庭審等方面取得初步成果。

三、川渝自貿試驗區協同開放的主要障礙與問題

盡管川渝自貿試驗區協同開放取得一定成效，在物流口岸合作、制度創新、政務司法協作等方面都有積極進展，但也面臨一系列體制機制障礙和亟待解決的問題，影響了川渝自貿試驗區協同開放示范區建設的推進。其存在的問題大致可以歸納為以下幾類。

(一)協同開放的深度不夠

目前雙方在某些領域雖已有合作，取得了一定進展，但還有待深入。如重慶兩江新區與成都天府新區在知識產權行政執法方面進行合作，達成了相關協議，但目前還僅限于線索通報，未實現聯合辦案。再如中歐班列，雖然目前名稱統一為中歐班列(成渝)號，但價格和數據尚未統一，遠期還需進一步深化西部陸海新通道、航空及水運等國際物流大通道的全方位合作。貿易聯系方面，川渝兩地的貿易一體化程度不高，川渝內部貿易占比相對于長三角地區較低。根據相關資料顯示，重慶雖是四川的第一大國內貿易伙伴，但四川卻只是重慶第四大貿易伙伴。而長三角地區三省一市的前三位的國內貿易伙伴多在長三角內部。而且，從貿易占比來看，川渝內部貿易占比遠低于長三角地區(見圖1)。

圖1 川渝和長三角地區省市前10位國內貿易伙伴省份[14]

(二)對協同開放的認識不一致

川渝兩地自貿區對某些可能合作的領域意見不一致，存在較大分歧。如關于“一單制”，兩地自貿區盡管都在探索，并且取得了一定成績，但基本上自成體系。重慶自貿區和四川自貿區簽發主體不同，都有各自的簽發公司，重慶是中外運重慶分公司，四川是成都國際陸港運營有限公司。川渝自貿區目前“一單制”方面，各自在培育自己的生態圈，有各自的提單簽發人和銀行系統。盡管初步達成了合作意向，也進行了川渝“鐵江聯運一單制”的探索，但僅限于國內運輸的合作實踐，“一單制”應用方面還缺乏實質性的合作。此外，兩地自貿試驗區為爭取改革創新經驗獲得國家層面的認可和推廣，都將案例成果的挖掘、修改和提升作為重要工作內容，在完善改革成果的過程中，川渝自貿試驗區都傾向于對標國內最高水平，都更傾向于向上海、福建、廣東等第一、二批自貿試驗區學習，川渝相互探討交流的積極性并不高。

(三)管理體制機制存在一定問題

川渝自貿區在對接中存在主體不對等及由此而產生的體制機制障礙。四川自貿區的主體在成都，瀘州的川南臨港片區僅占自貿區總面積的16%，但作為主體的成都與作為直轄市的重慶又并非同級。并且，四川自貿區內部層級比較復雜，涉及四川省、成都市、青白江區、港務集團等不同的層級和主體，而重慶管理層級相對集中和簡單，雙方對接協同起來不太順暢，存在一定的體制機制障礙。此外，各自貿試驗區在推動制度創新改革過程中，往往會涉及海關、質檢、鐵路、民航、外匯等相關中央部委或機構的職能職責，川渝單靠自身是無法推進相關改革進程的，而各部委之間存在的權力邊界使得整合性改革推進緩慢，部門之間的協調成本高。

(四)協同開放的產業同質化較嚴重

川渝兩地產業的同質化趨勢，會導致雙方競爭加劇，一定程度上會消減雙方的合作意愿。通過比較四川省和重慶市的“十三五”規劃可以看出，兩地都將電子信息、汽車制造、節能環保裝備、機器人、新材料、新能源汽車、生物醫藥等列入戰略性產業和重點發展的優勢產業，兩地的制造業結構趨同，尤其是電子信息、汽車等產業川渝雙方長期形成競爭關系，而跨區域產業聯動協同發展模式尚未形成。與協同程度較高的長三角地區相比，川渝相互間產業錯位發展程度明顯較弱，川渝之間的出口產品相似度高達95%，而長三角內部相似度最高的江蘇與上海也只有78%，其他省份之間相似度更低。(見圖2)

圖2 長三角和川渝出口產品相似度數據來源：海關數據

四、結論及建議

綜上，川渝自貿試驗區協同開放雖然在物流口岸合作、共同推進“一單制”等制度創新改革、政務合作、兩地自貿試驗區法院司法合作共建等方面均取得了一定進展，但是，同時也面臨協同開放的深度不夠、對協同開放的認識不一致、協同開放的體制機制不順、協同開放的產業同質化較嚴重等一系列亟待解決的問題。為深化川渝自貿試驗區協同開放，特提出以下建議。

(一)建立成果共享共創機制

1.完善成果交流共享機制

川渝自貿試驗區依托大數據中心，共建公共信息平臺，促進成果交流共享。建立交流觀摩機制、信息成果常態化交流機制，促進改革創新成果及時交流共享。在尊重改革首創精神的基礎上，雙方取得的改革創新成果，優先在對方自貿試驗區復制推廣。另外，將雙方的經驗做法進行充分嫁接整合，形成新的集成性的制度創新成果，并通過各種渠道上報到中央國家部委，力爭形成具有全國影響力的集成創新成果。建立川渝智庫交流機制，召開川渝自貿論壇，對相關理論實踐問題進行研討。

2.聯合向上爭取更大賦權

川渝自貿試驗區應就改革創新中涉及的共同的重大政策問題，進行聯合上報，爭取國家部委的支持，通過聯合上報形成合力，加快在關鍵領域獲得突破。同時，找準聯合上報的抓手，重點聚焦科技、金融、醫療、數字經濟等重點領域，爭取國家相關部委的支持。例如，川渝雙方可以向上爭取政策，聯合成立數據交易所，爭取在數據的確權、交易、結算等方面有所突破。

3.推動重慶自貿試驗區與比鄰地市的合作

除加強川渝兩地自貿試驗區之間的聯系外，自貿試驗區與比鄰區域也應加強聯系，拓展延伸優惠范圍，促進成果共創共享。目前，重慶自貿試驗區與四川的綿陽、內江、廣安、宜賓、眉山等地簽訂了協議，建立了合作關系，尤其是與重慶比鄰的廣安、達州，合作有了較大的進展。下一步，應積極爭取四川省決策層的大力支持，深入推進重慶自貿試驗區與四川比鄰地區的合作，進一步探索貨物直通、通關互認、政策共享等機制，充分發揮自貿試驗區的政策效用，有效整合資源。

(二)完善聯動對接機制

1.完善聯席會議機制

充分利用現有聯席會議機制，強化自貿試驗區建設功能。目前，已建立推動成渝地區雙城經濟圈建設商務工作機制，該機制設置四川重慶商務聯席會議、商務聯合辦公室、專項合作工作組三大板塊。聯合辦公室下設對外貿易、自貿試驗區建設、商貿流通、消費促進、開放平臺等專項工作組。建議自貿試驗區成立專項工作小組，吸收成都自貿片區、瀘州自貿片區的負責人參加，共同制定與川渝自貿試驗區總體方案相適應的深度合作實施細則，并向聯合辦公室報告。每次商務聯席會議前，自貿試驗區建設專項小組向川渝各自貿片區收集重點議題，并匯總報告給聯合辦公室，供聯席會議研究討論。商務聯席會議結束后，自貿試驗區建設專項小組對相關經驗成果進行提煉匯總，并傳達給川渝各自貿片區。

2.完善干部互派機制

通過深入開展互派掛職工作，不斷總結完善相關經驗，逐步建立川渝自貿試驗區互派掛職長效機制。目前，川渝自貿試驗區雙方都有互派干部的情況，如兩江新區片區和天府新區片區已互派干部若干名到對方掛職，下一階段，應增加互派掛職的覆蓋面，使青白江、瀘州、西永、果園港等自貿片區都成為干部掛職的目的地、交流地。著力拓展干部互派掛職的深度，通過舉辦論壇活動、異地聯訓等形式，加強相互的交流、借鑒；組織掛職干部，深入到口岸、企業、市場等基層一線，深度了解自貿試驗區問題現狀，提高協作的針對性和可操作性。

(三)共同探索陸上貿易規則

1.合力促進中歐班列高質量發展

在實現中歐班列統一名稱、統一價格、統一數據的基礎上，建立國鐵集團、成都鐵路局、成都、重慶共同參與的聯席會議，建立四方的協調機制，統籌協調解決中歐班列運營中的相關問題。爭取加密中歐班列(成渝)號班次，拓展相關貨運班列線路，增加境內外的通達城市。加強川渝雙方的統籌協作，提高貨源組織能力、平臺作業效率和精細化管理程度，共同提高班列重載率。整合雙方進口需求，提升目的地貨物整合能力，推動集拼集運運輸新模式常態化運營，降低班列回程“空箱率”。共同向國鐵集團爭取相關政策，積極推動鐵路運輸相關標準的更新，擴大中歐班列貨物運輸品類，拓展以鋰電池為代表的帶電產品的運輸范圍。推動川渝中歐班列的價格聯盟，探索中歐班列交叉持股可行性方案，探索相關的利益分享機制。

2.統籌推進陸海新通道建設

積極推動陸海新通道的合作整合，全面提升陸海新通道作為新型大陸橋的紐帶作用。樹立“一盤棋、一體化”推進的理念，統籌推進陸海新通道建設。針對雙方體制機制不暢、合作推進緩慢等問題，建議由青白江區、港務集團、四川省及成都市的相關負責人共同組成陸海新通道工作小組，負責與重慶方面的對接溝通，加快推進陸海新通道統籌合作的進程。加快推進達州、遂寧、南充等城市融入陸海新通道體系，在已設立的區域集散分撥中心基礎上，加強相關政府部門合作，為市場化運營牽線搭橋，加快西部陸海新通道市場化整合。

3.聯合培育“一單制”生態圈

鑒于目前川渝雙方各有一套提單生態系統、缺乏實質性合作的現狀，各自成立“一單制”專項改革小組，開展相關理論與實踐的交流研討，積極打造統一的川渝“一單制”大生態圈。對各自公司簽發的提單予以互認，強化提單的物權屬性。在川渝大生態圈內，重慶公司和四川公司簽發的提單都有同等的物權效力，涉及的相關主體應予以認可，并兌現相關權益。強化鐵路提單的控貨、流轉功能，推動跨境鐵路提單融資結算便利化、常態化、標準化。聯合推動鐵路提單物權的立法進程，將全國“鐵路提單第一案”作為典型案例在共同的平臺發布交流，聯合推動該案成為全國十大指導案例，進而推動相關的司法解釋出臺。聯合推動陸上貿易規則國際化，梳理《國際貨約》《國際貨協》的相關規定，在符合二者基本精神和相關規定的同時，共同探索推動單證標準化體系建設，推動建立更加完善和包容的陸上貿易法律框架和規則體系。川渝雙方圍繞鐵路提單物權屬性、鐵路聯運貨物押匯及擔保等方面，積極開展與聯合國貿法會、鐵路合作組織等國際組織的交流探索，推動“一單制”等成果在國際上形成廣泛共識，逐步實現鐵路提單與海運提單物權同權等效。