全面從嚴治黨進程中補齊“為官不為”的問責機制短板

石學峰

(中共天津市委黨校，天津 300191)

“為官不為”是當前亟需面對和解決的吏治難題。習近平總書記指出：“總的看，我們的干部隊伍素質不斷提高、結構明顯改善”，但“一個突出問題是部分干部存在一定程度的‘為官不為’。”[1]“為官不為”的發生和蔓延，深刻反映出當前問責機制存在的諸多短板。因此，如何更好地健全完善問責機制，發揮其在規制“為官不為”中的重要作用，亟需深入研究和探討。

一、問責機制在規制“為官不為”中的功能定位

健全完善的問責機制，將對有效規制“為官不為”發揮極其重要作用，主要體現為：

(一)問責機制對規制“為官不為”具有鮮明的“剎車”功能

一方面，問責機制能夠有力“規約主體的人性弱點”，[2]抑制“為官不為”的發生動機。任何人都是在特定的規范和約束下實現自身利益最大化。構建規制“為官不為”的問責機制，將給領導干部以明確、充足與詳細的信息，使他們能夠精準地預見自己的行為選擇給自身帶來的可能后果，這樣，他們就不會輕易選擇問責機制所不允許的行為方式，進而能夠有效預防“為官不為”的發生。另一方面，問責機制的嚴肅性、威懾性和懲戒性，能夠對不想為、不愿為、不敢為、不能為、不善為的領導干部通上“高壓電”，導入負向激勵模式，讓那些“懶政怠政”者“沒面子、挪位子、降位子、丟帽子”，同時也能夠引導和激勵那些盡心盡責、忠誠履責、敢于擔當、勇于擔責、敢闖敢干、敢抓敢管、有所作為的領導干部繼續在正確的軌道上前進。所以，健全完善的問責機制，對規制“為官不為”能夠發揮鮮明的“剎車”功能。

(二)問責機制對規制“為官不為”具有顯著有力的保障功能

一方面，通過構建規制“為官不為”的問責機制，有利于構筑起對積極“作為”領導干部的保護網，同時也為“不為”領導干部扎緊籠子。而“為官不為” 問責機制對每一位領導干部都具有普遍的規范性和約束力。任何領導干部一旦不遵守這些規定，相應的機構或部門就會對其進行嚴厲懲處，實現對“為官不為”行為的強制修正。另一方面，問責機制是有效規制“為官不為”的最后兜底關口。毋庸置疑，有效規制“為官不為”，必須要內外結合、多管齊下、標本兼治、軟硬兼施、綜合施治、多方發力，打出“組合拳”，形成治理合力。比如，既要加強思想教育，又要營造干事氛圍，還要強化政績考核，更要明確權責分工等等。可以說，這些舉措相互影響、相互依存、相互配合、交互作用，既各自對“為官不為”發揮規制作用，又協同對“為官不為”產生規制功能。然而，若沒有問責機制這一關口，或問責機制不健全不完善，那么，其他方面的舉措都將很難見實效。所以，問責機制對規制“為官不為”具有顯著有力的保障功能。

(三)問責機制是有效規制“為官不為”的關鍵性“抓手”

有效規制“為官不為”，關鍵要有突破口和切入點。也就是說，必須要有“抓手”。只有找準找實規制“為官不為”的“抓手”，才能較為容易地解決這一問題。問責機制就是有效規制“為官不為”的關鍵性“抓手”。這是因為，在防治“為官不為”的諸多措施中，問責機制能夠發揮最快效應，實效性也最強，能夠起到“問責一個、警醒一片”的效果，能夠為綜合治理“為官不為”提供必要時間。畢竟諸如教育培訓、人事選拔、權責清單、容錯免責等機制對“為官不為”的規制功能在短期內難以顯現，所以，問責機制雖不是規制“為官不為”的根本之策，但卻是當前之迫切之策，能夠確保在較短時間內有效遏制“為官不為”的發生，必然成為當前有效規制“為官不為”的關鍵性“抓手”。

二、問責機制在規制“為官不為”中的主要短板

當前，“為官不為”的發生與蔓延，深刻反映出問責機制存在諸多短板，突出表現在以下幾個方面：

(一)問責事由較為狹窄

“問責事由”又被稱為問責觸發機制，即：哪些事件或什么情況能夠引發對涉事領導干部的問責。目前，對領導干部實施問責的法律依據主要有《中華人民共和國公務員法》《黨政領導干部辭職暫行規定》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》以及《中國共產黨問責條例》等。通過這些法律、規定或條例，特別是梳理近年來對領導干部進行問責的典型案例，可以明顯發現：當前對領導干部的問責主要是在發生重大安全事故、突發事件、群體事件、人命關天的案件以及濫用職權、違規違紀、貪污受賄或出現具體過錯的情況下啟動的，很顯然，這實際上是把重大事故以及具體過錯和明顯失誤作為問責的觸發機制。

然而，實施問責的本意，或者說問責的本質，是促使和敦促領導干部對自身職責范圍內的事務負起責任，做到“在其位謀其政”以及“履其職盡其責”。因此，領導干部“有過錯當然要負責，無為甚至只要失去了群眾的信任也要承擔相應的責任。”[3]所以，問責絕不能留空地，否則，就能夠為各種不當行為提供逃避責任追究空間，造成“問責疲軟”問題，影響問責的效力，反過來又會讓各種不當行為肆無忌憚地蔓延。

目前“為官不為”之所以產生并日益嚴重，重要原因之一就是對領導干部的問責主要限于“過錯問責”“過失問責”“事故問責”等“有過錯”和“出事”時，尚未真正將“不貪不占啥也不干”“只要不出事、寧愿不做事”以及“不求有功但求無過”等納入問責范圍。正是由于問責事由的狹窄，特別是“無為問責”的缺失，才導致很多領導干部鉆了漏洞和空子，在工作崗位上優哉游哉地混日子，“飽食終日、無所用心”“在其位不謀其政”“尸位素餐、無所作為”。總之，“由于無為問責機制的缺損，使無為一直受不到嚴厲的追究，這就縱容了無為現象。”[4]

(二)問責主體較為單一

問責主體是指由誰來掌握對領導干部的問責權以及由哪些人對領導干部具體行使問責職能。問責的產生是由授權而來，沒有授權就沒有問責，授權分為同體授權和異體授權兩種類型，因此，問責也分為同體問責和異體問責兩種。同體問責是指黨政系統內部上級領導干部對下級領導干部的問責，問責主體是“上級”；異體問責則是指黨政系統之外的利益相關者對黨政領導干部進行的問責，問責主體是本系統之外的利益相關者。

相關統計數據表明，“我國現有的問責發動機制的構成特點是以上級黨政部門為主，主要表現為81%的問責發起者為上級黨政部門，99%的問責啟動者為上級黨政部門。”[5]由此可見，目前對領導干部的問責啟動基本是以本系統內部上級對下級的同體問責為主。

客觀而言，這種“上問下責”式的同體問責，雖然具有較強的權威性、嚴肅性、快捷性和有效性，但同時也存在明顯的缺陷和不足，其中，最主要和最突出的是，這種問責追究的是一種單向性的下級對上級的責任，這將會導致下級領導干部只對上級領導干部負責，而很難對自身所擔負的公共責任負責。此外，同體問責還存在較為明顯的“問責缺位”問題，即：由于是上級層層追究下級之責任，因此，一旦上級特別是最高級別的領導干部發生問題后，由誰對他們進行問責無疑成為一大難題，這就在“最關鍵的地方造成責任體系中根本環節的缺失。”[6]

當前，“為官不為”問題之所以產生并日益嚴重，從問責機制角度分析，除了問責事由狹窄外，另一個重要因素就是問責主體較為單一。正是由于很多地區和單位以系統內的“上問下責”的同體問責為主，鮮有系統外的問責主體的介入和參與，導致領導干部只對上級負責而不對下級和群眾負責，沒有主體對最高級別領導干部進行問責，因此部分單位的領導干部鉆問責的漏洞和空子，發生“為官不為”問題。

(三)問責方式存在誤區

第一，被動問責較多,主動問責較少。調研發現，目前對領導干部的問責，以被動問責居多，而主動問責較少。所謂被動問責主要是指只有等到人民群眾反復投訴、媒體多次曝光、上級領導鄭重批示、巡視整改提出意見、相關部門嚴厲督辦后才啟動問責。問責方式存在的這一誤區，無疑為“為官不為”者提供了逃避問責的機會。這是因為，“為官不為”具有很強的迷惑性、隱蔽性和蒙蔽性，很難被精準發現和有效辨別，危害性難以在短時間內顯現出來。正所謂：“曠工誤工好判別，消極怠工難認定。” 這就使得很多“為官不為”者能夠較為容易地逃避問責，安心地“躺”在工作崗位上混日子、熬資歷，導致“為官不為”問題日益嚴重。

第二，突擊式問責較多，日常式問責較少。目前，對領導干部開展的“為官不為”問責，是以“突擊問責”或者說“風暴問責”“颶風問責”以及“運動式”問責為主，“日常式”問責以及“常態化”問責較少。對領導干部進行突擊式問責，雖然對整肅領導干部隊伍的“為官不為”具有很明顯的效果，但這種問責方式存在較大弊端和不足，其中，最主要的是無法將問責貫穿于領導干部的日常工作中，這就嚴重影響了對“為官不為”進行問責的長效性，很難確保“為官不為”不再復發。此外，這種突擊式問責，“更多地問的是人，而不是責和制，”[7]這也在很大程度上使對“為官不為”進行問責的社會示范效應和社會教育意義大打折扣，導致問責缺乏后勁。

第三，事后問責較多，事前督責較少。問責絕非僅僅體現為事后責任追究，還應著重體現為對事前責任的過問、督促與監督。所以，問責不僅有對領導干部進行責任追究的處罰性功能，還有對領導干部職責履行情況進行質詢、監督的作用。然而，在推行問責制的過程中，絕大多數地區往往將問責只定位于事后責任追究，嚴重忽視了問責對領導干部失職失責行為的預防性功能，也就是說，對領導干部的問責，事后問責居多，事前督責較少，這實際上是過分強調和突出了問責的懲戒功能，削弱和降低了問責的激勵功能，因而極易滋生“不求有功，但求無過”以及“多干多錯，少干少錯，不干不錯”等“為官不為”的思想和行為。

(四)問責程序隱藏弊端

所謂問責程序是指問責主體對問責客體進行問責的各個環節和由各個環節所連接而成的工作流程。問責程序是問責機制中最為關鍵、也是最為復雜的因素，其功能與作用也最為突出，它自始至終規范著問責主體的問責行為，一旦問責程序不規范，必將嚴重制約問責功能的發揮。

一般而言，對領導干部進行問責的程序主要包括問責觸發程序、問責執行程序和問責追究程序三個環節。這些環節構成了對領導干部進行問責的基本步驟和主要路徑。然而，客觀地講，目前對領導干部進行問責的程序仍不太規范，特別是問責執行程序和問責追究程序兩個環節隱藏著動能失調的因子，它們對“為官不為”的發生具有很大影響。

一方面，問責執行程序存在弊端。問責執行程序構建的首要任務就在于明確問責的客體。“問責客體”就是指“問責對象”，即對發生的責任事件要承擔責任的單位或領導干部個人。目前，黨政各職能部門之間、黨政領導干部之間、上下級領導干部之間、同級領導干部之間、正副職領導干部之間都存在不同程度的職責交叉、權責不清以及責任模糊等問題。因此，在實際工作中，一旦面臨“硬骨頭”、棘手事以及麻煩事時，領導干部之間就容易發生扯皮推諉，無所擔當和無所作為，出現“為官不為”現象。同時，由于問責對象不清以及責任人界定不明，面對“為官不為”問題，很多時候也根本“無從問責”，更“無法問責”，進而又進一步加劇了“為官不為”的發生。

另一方面，問責追究程序存在弊端。就目前全國各地公布的“為官不為”問責典型案件來看，最突出的特點是：行政一把手受到問責處理的較多，而黨的一把手受到問責處理的較少。然而，“在我國現行體制下，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手領導，出了事，只追究行政一把手責任，黨的一把手卻不用負責。”[8]這就出現對黨的一把手的問責缺失問題，既容易滋生“為官不為”問題，也容易產生“為官亂為”問題。

三、補齊問責機制短板，有效規制“為官不為”的路徑選擇

(一)拓展問責內容、完善問責功能、拓寬問責主體

1.拓展問責內容，將“唯過是問”拓展為“不為也問”。要打破傳統的“過錯問責”思維定式，樹立“無為也是過、無為也要問責”的思維理念，確立以“平庸即是過”為基本特點的“無為問責”價值導向；要準確考量領導干部“為官不為”的構成要件，善于從多維度、多視角、多層面對領導干部的“為官不為”行為進行衡量，從宏觀、中觀、微觀三結合的視野實現對領導干部“為官不為”情形的精準界定和科學認定，為準確問責“為官不為”提供基本依據。

2.完善問責功能，實現事后懲罰與事前預防的結合。要轉變問責觀念，避免問責誤區。目前，應強化對“問責”概念的深入研究和科學界定，從理論上弄清“問責”的真正內涵。事實上，“問責”與“事后責任追究”并不能完全畫等號。這是因為，“問責除了具有責任追究的懲罰性功能外，還應有對職責履行情況進行質詢、監督、過問的功能。”[9]所以，絕不能將“問責”僅僅止于“追求過失之責”這一狹窄認識，而應轉變對“問責”的認識局限，讓“問責”成為一種兼具“追究失責”和“預防失責”的雙重管理機制。

3.拓寬問責主體，將同體問責延伸到異體問責，實現問責主體的多元化。要切實強化各級人民代表大會及其常委會的問責地位，強化人大及其常委會對領導干部問責的權威性；大力提升各級司法機關的問責地位，強化各級司法機關對領導干部問責的力度；補齊各民主黨派的問責地位，提高各民主黨派對領導干部的問責意識；保障新聞媒體必要的獨立性，賦予新聞媒體問責領導干部的法律地位；推進社會公眾問責機制建設，暢通社會公眾對領導干部的問責渠道，提高社會公眾對領導干部的問責能力。總之，通過拓寬問責主體，以切實提高對領導干部進行問責的民主參與度，實現問責的客觀性、公正性。

(二)突出主動問責，強化常態問責，推進立體問責

1.突出主動問責，逐步變“被動問責”為“主動問責”，最終實現以“主動問責”為主。要轉變問責思路和問責理念，努力實現“被動問責”向“主動問責”的轉化；堅決摒棄選擇性問責，從嚴從實全面問責，并強化對不敢問責者、不會問責者以及不愿問責者的問責力度，實現對問責不力者的責任追究；徹底摒棄“隔墻扔磚”式的隨機性問責，增強問責的制度化、法治化和剛性化。總之，要通過主動問責，督促領導干部勤勉盡責、積極擔當，避免發生“為官不為”問題。

2.強化常態問責，逐步將“突擊問責”與“常態問責”相結合，最終實現以“常態問責”為主。千方百計創造條件，廣開監督之門，將領導干部的日常工作置于“陽光”照射之下，讓領導干部自覺接受來自各個方面的監督；務必將網絡問責納入問責系統，使其成為對領導干部進行常態問責的“先鋒”和“利器”；既實施“自上而下”的黨政問責，又逐步推行“自下而上”的公眾問責，同時切實提高“自下而上”的公眾問責的地位；要堅決把日常性問責貫穿到領導干部履職全過程，敢于對“為官不為”領導干部出重拳、下狠手。

3.推進立體問責，構建“著力抓點、以點串線、以線促面”的“點線面”相結合的問責模式。一是“著力抓點”，即：要創造條件讓人民群眾能夠在“現場點”對“為官不為”領導干部以及不作為行為進行問責。這就要求：必須將各領導干部的崗位職責、任務分工、業務流程、工作標準、工作時限、辦理期限以及投訴電話等內容及時在部門網站、辦事大廳進行公示，以方便人民群眾在辦事時能夠對照標準實時監督，一旦遇到推諉扯皮、該辦不辦等“為官不為”問題時，可以在“現場點”進行問責，從而避免事后因難以取證而無法問責的情況發生。二是“以點串線”，即：要把在“著力抓點”過程中發現的“現場點”上的“為官不為”問題，進一步拓展到相關行業和相關領域“線”上，進而有針對性地強化對該行業和該領域“線”上“為官不為”問題的有效問責。這就對“著力抓點”的“點”提出了很高要求，這里的“點”一定要具有“典型性”“重點性”“普遍性”“代表性”，以便于推廣和拓展。三是“以線促面”，即：將相關行業和相關領域“線”上發生的“為官不為”問題，輻射和引向社會層面，進而促成全社會對“為官不為”問題的揭露和抵制。這就需要對相關行業和相關領域“線”上發生的“為官不為”問題的問責及時向全社會公開和曝光，從而在全社會形成震懾效應。

(三)規范問責程序、平衡官員權責、推進問責連帶

1.規范問責程序，完善問責鏈條。一般而言，一條較為完整的問責程序鏈基本包括四方面內容，分別為：“問責的啟動程序、問責事項的調查程序、問責對象的處理程序、問責的回應程序。”[10]為使問責程序有效運轉起來，實現問責的公正性，必須既要保證上述四個環節相互連接、環環緊扣、彼此耦合，形成清晰無縫的連接鏈，又必須保證各個環節自身的科學合理與完善。當前，為有效規制“為官不為”問題，亟需在改革和完善問責的啟動程序上下功夫，這就需要做到兩個轉變，即：從追究責任事故向追究業績平庸轉變，從追究“有錯”干部向追究“無功”干部轉變。

2.平衡官員權責，推進官員權責對等化和明晰化建設。“反腐高壓態勢下，領導干部的權力受限，責任卻相應提高，‘太平官’很大程度上是權責分配不平等和不清晰造成的。”[11]因此，為有效規制“為官不為”，必須要明確劃清黨政各職能部門之間、黨政領導干部之間、上下級領導干部之間、同級領導干部之間、正副職領導干部之間的職權和職責，明確履職范圍，杜絕職責重疊交叉，更要防止出現管理真空地帶；要對領導干部特別是各級“一把手”的自由裁量權進行細化和量化，精確界定和把握領導干部這個“關鍵少數”，尤其是“一把手”所享有的自由裁量權與所有領導成員的共享性權力之間的應有界限，杜絕自由裁量權與共享性權力發生不必要的摩擦、矛盾和沖突。

3.推進問責連帶，實行“捆綁”問責。一方面，要科學劃分和精準區別直接責任、主要領導責任與重要領導責任的范圍，除了對直接責任者進行問責外，必要時還應根據具體情況將問責追溯到主要領導責任者與重要領導責任者，實行干部履職“問責上追一級”制度。另一方面，要弄清個體責任與集體責任的界限和聯系，若個體發生過錯，且這種過錯與集體脫不了關系時，不僅應問責個體，也要問責集體，從而既防止個人以“集體決策”名義推卸責任，又防止出現“集體負責”就是無責的問題。

(四)完善配套制度，筑牢問責機制的完整“閉合圈”

問責機制能否最大限度發揮規制“為官不為”的功能，不僅取決于該機制本身是否科學完善，還取決于是否有與該機制相配套的制度支持。因此，為有效規制“為官不為”，還必須完善問責機制的配套制度，筑牢問責機制的完整“閉合圈”。

1.健全權責清單制度。問責與權責清單制度密不可分。問責的邏輯基礎是有權必有責、有責要擔當、失責必追究。因此，權責清單制度實際上是為領導干部戴上了“緊箍咒”，能夠倒逼領導干部“法無授權不可為，法定職責必須為”。由此可見，構建問責機制的重要前提是必須擁有健全完善的權責清單制度。一旦權責清單制度不成熟不完善，那么問責機制在實踐中必然出現泛問責、錯問責等走樣變形問題，讓少數領導干部產生“多干多錯、少干少錯、不干不錯”等心理，甚至怯于擔當作為。所以，在權責清單制度尚未建立或還不完善的地區，務必先把權責清單制度建立起來，從而為構建問責機制創造前提條件。

2.健全政績考核制度。政績考評的最終結果是啟動問責的依據和條件，然而，目前我們對黨員干部的政績考核仍存在考核主體比較單一、考核指標設置重點不突出以及考核方式重定期考核而輕日常考核等突出問題，這必然嚴重影響到政績考核結果的準確性。政績考核結果一旦不準確，必然導致問責失誤，所以，從這個角度而言，在健全和完善問責機制時，還必須實現其與政績考核制度的自然銜接。

3.健全容錯免責制度。容錯免責，是指相關單位或領導干部個人在忠誠履職擔當、干凈高效干事、全面深化改革以及積極創新創業過程中出現失誤或過錯，本應給予問責追究，但因達到盡職要求，且沒有造成負面影響以及重大損失，進而通過啟動容錯免責程序，依紀依法獲得責任豁免。事實上，在全面深化改革中激流勇進、紛繁復雜中敢闖敢試、解放思想中突破框框時，都難免會因不可抗力以及經驗不足等原因而遭受挫敗、出現失誤甚至犯下錯誤。通過構建容錯免責制度，有利于保護在特定情境下出現失誤或過錯的“老黃牛型”干部、“李云龍型”干部以及“黑老包型”干部，為他們“開綠燈”和“兜住底”，從而能夠避免打擊他們主動擔當、勇于作為以及干事創業的自覺性、積極性和創造性。由此可見，問責和容錯免責互為補充，在規制“為官不為”上相輔相成、缺一不可。所以，只有配套構建容錯免責制度，實現問責與容錯免責的同步啟動和同頻共振，才能調動領導干部的工作積極性，有效規制“為官不為”問題的發生。