社會治安防控體系的類型化探析

趙文川 王 納

(1.四川省公安廳，四川成都 610015 2.中共四川省委黨校，四川成都 610072)

一、問題的提出

作為一項系統性的治理工程，社會治安防控體系被賦予了維護社會穩定、護航社會發展的功能預期。習近平總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議〉的說明》中指出，“當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期”，并強調“安全是發展的前提，發展是安全的保障”。在社會治安防控層面，“防控”與社會發展之間的關系，實質上就是“安全”與“發展”關系的具象延伸，社會治安防控體系趨于完善，則社會發展的安全保障也就越高，二者具有良性的交互作用。“十四五”規劃提出要“推進社會治安防控體系現代化”，提高社會治安立體化、法治化、專業化、智能化水平。[1]由此，面對新形勢下社會治安形勢的變化，學界關涉社會治安防控體系的研究主要聚焦于體系的完善，并形成了如下三類研究范式：一是“結構說”，即從治安防控體系的內部互動結構出發，主張通過多樣化的警務機制與其他主體進行“互動”，重視公民表達意見及訴求的渠道暢通進而完善防控結構；[2]將影響社會治安的各種因素作為相互聯系并發生交互作用的整體來對待，促使各防控要素之間進行更為融通的配合，實現由公安機關治安控制模式轉向為多方參與的聯防聯控模式。[3]二是“規范說”，認為需要立足于法律法規等剛性規則，注重發揮法律制度在社會治安防控體系完善中的作用與功能，防控主體應注重運用法律規范來確認和提升治安防控體系建設在社會治理各項事務中的地位，對于治安防控面臨的結構性、制度性問題則可創設相應的法律規范予以解決；[4]而防控主體亦需運用法治思維和法治方式引領防控體系的建立、運行和完善，從而實現治安秩序的有效控制與公眾安全感的提升。[5]三是“擴張說”，即從“多元共治”的體系建構角度，通過防控主體的數量增加和責任充實來完善社會治安防控體系，充分發揮社會組織的力量以構建綜合性的社會治安防控參與機制，形成以配合與協商為主的防控新體系；[6]運用復合防控和參與式防控等多元化手段，依托基層自治體系將防控的空間、時間范圍合理放大，以組織化、網格化的協同配合確保社會治安防控體系的有效運行。[7]

上述研究表明，社會治安防控體系的完善既可藉由互動結構的調適，也可依循相關法律規范的充實或防控措施的多元化。然而，既有研究局限于對各類防控主體要素進行把握并提出相應要求，側重于對主體層面技術理性的凝練提升，而未能在客體層面反思社會治安防控體系所指向的防控對象的相應要素及特質，對防控體系所作用的人群、行業、場域等缺乏足夠的關照。

有鑒于此，本文著眼于社會治安防控體系的防控對象，并聚焦于客體層面的防控人群、行業、場域治安風險類型，通過功能主義沖突論與治安防控體系的理論對接，將以治安防控的易感人群、重點行業、微層場域進行類型化，進而以情感治理、技術治理、多元共治等思路來調適防控措施，建立起更為精準有效的社會治安防控體系。

二、社會治安防控體系中的困境

隨著人流、物流、資金流及信息流的逐漸集聚和相互影響，實踐中各實戰部門維護社會秩序和安全的主流做法是升級技術手段、充實制度規范、提升人員素質等，并在某些防控領域取得了較好的效果。但是，當前的社會治安防控體系在人群、行業、社區等防控對象方面則較為粗疏，大多依據形式化的“屬性標簽”來進行防控。這一做法固然能夠將防控對象進行一定程度的區分，從而分配相應的防控力量和資源，但是此類區分仍停留于對精準防控的淺層次回應，且難以伴隨防控態勢的變化而動態適應。基于這一現實情況，以C市治安防控體系建設為例，找尋在防控對象層面所面臨的困境并析出需要精準關照的問題。

(一)防控人群的重點離散

從犯罪控制理論出發，各類危害社會治安的違法犯罪行為雖然在外在形式和內在性質上不盡相同，但是其歸根到底均是由人來實施的；把握住人實施違法犯罪行為的動因和過程，才能針對性地鞏固治安和維護秩序。[8]由此邏輯，社會治安防控的工作重點在于識別存在危害治安可能性的個體，抽離此類個體的相似特征并將其作為需要重點關注的防控人群。在防控實務中，雖然對于此類特殊人群的重要性有所認知，但對其識別標準的設定往往不盡合理，對人群的類型劃分亦過于僵化。比如，在確定防控的重點人群時，職能部門通常依從其自定的分級分類標準，梳理出包含社區外來人口、無固定職業人員等在內的十余種重點人群。在這一情況之下，一是作為防控主力的街道或職能部門難以從十余種標準中真正把握住易于危害社會治安的重點人群，極大地增加了防控工作量；二是“一刀切”地將外來人口羅列進防控重點人群名單，既在社會輿論層面易陷入歧視外來人口的負面輿情，又在實操層面增加了外來務工者的行政事務負擔，不利于外來人口對本地歸屬感、認同感的漸次形成。三是習慣性地將無固定職業人員也因循地視為“不穩定因素”，將其歸為防控重點人群，未能與時俱進地意識到當前社會就業方式的轉變和靈活擇業就業人員的規模性增長。由上，社會治安防控確有對重點人群進行識別歸類的必要，但是過于寬泛與模糊的認定標準則易導致防控人群的特征和“標簽”過多，存在著防控焦點發散的癥結，需要以更為科學合理的方式把握住防控人群的重點所在。

(二)防控行業的劃分滯后

隨著社會分工的細化與發展，治安風險匯集的行業通常具有人流、物流、資金流及信息流堆積的特點，盡管目前社會治安防控體系中高度強調“重點行業領域治安突出問題”，但其確認的重點行業領域仍集中于娛樂休閑行業以及特種行業等傳統行業，而對于技術含量較高的新興業態的治安防控關注較少。誠然，娛樂休閑行業與特種行業具有易于滋生各類安全風險的特征，長期以來已成治安防控的重點行業；但正因如此，針對行業的治安防控措施積累了較強的制度慣性，將“重點行業領域治安突出問題”延續性地理解為娛樂休閑行業與特種行業的各類治安問題，從而忽視了由經濟社會發展催生的各類新興行業及其所蘊藏的風險。如在防范化解行業間、行業內部治安風險領域，雖已有具備一定程度專業性的技術委員會作為防控輔助力量，但由于對行業的劃分較為滯后，致使在進行傳統行業的治安防控時尚有足夠技術權威，而面臨各式各樣的新型業態時則力有不逮，經常受制于相關人員對新興行業知悉程度不深厚、專業性不匹配等問題。同時也需要注意的是，防控主體力量對于新興行業的技術了解存在一定的傳導時間，而且數量相對固定的防控主體也難以對層出不窮的技術行業一一做出回應。因此，針對行業的治安防控需要關照新形勢下各類新興業態的發展，與時俱進地更新行業治安防控的劃分模式，通過合理方式補強專業性與權威性不足的短板。

(三)防控場域的類別模糊

社會治安防控體系通常以“網格化”的方式投射至微層場域，將管理轄區按照相應的標準劃分為相對獨立又相互關聯的單元網格，以便治安防控力量下沉、防控時間節點前移，實現“防”與“控”的緊密協調和精準聯動。社區是社會治理的最小單元，微層場域的社會治安防控主要由各類社區來分散承擔。但是，作為承載了多重功能的集合體，[9]各個社區之間在治理慣性、人口特征、風俗習慣等方面都存在一定程度的異質性，故而針對社區的治安防控的重點和傾向也就因地而異。在這一過程中，防控主體雖能意識到需要依據社區的特性來展開“防”與“控”的聯結，但未能在更深層次找尋場域防控的實質類別。如一概將“城鎮化”進程中新遷入城的農業人口聚居的社區劃分為潛藏較高治安風險的重點場域，而疏于考慮此類社區在文化習俗、就業結構等其他方面的屬性。這一做法固然有相應的理論邏輯和實踐經驗支撐，但僅從少數幾個甚至單個維度出發對防控社區進行類別劃分，無疑難以精準地涵蓋社區防控的多樣化特性，只能產生概略性的模糊類別。如此，相關防控主體在對不同類型的社區進行力量投射時缺乏足夠明確的參照，防控資源的合理配置受到一定程度的影響。這種微層場域類別劃分的模糊性，擴大了防控力量的有限性和防控場域的復雜性之間的張力。

三、基于功能主義沖突理論的防控對象類型化

結構功能主義關注系統的整合與維持，將社會系統的沖突與風險視為“越軌”，[10]在追求社會穩定的同時忽視了各類風險的生成邏輯和傳導規律，故而與日益紛繁復雜的治安防控態勢之間存在一定的對接差異。基于此，科賽(Coser)更進一步地提出功能主義沖突理論，其將沖突定義為“有關價值、對稀有地位的要求、權力和資源的斗爭”，并且指出社會發展始終伴隨著沖突。[11]這一論說下的沖突在客觀上存在破壞性與傷害性，并由于沖突的形式與產生原因等方面的差異而被科賽類型化為現實性沖突與非現實性沖突、內群體沖突與外群體沖突等。由此，治安防控所應對的各類治安風險實質上也可視為一種潛在的“沖突”，故亦可依循功能主義沖突理論，抽離防控對象所具備的治安風險的產生原因和表現形式，將防控人群、行業、場域類型化以適配更為精準的防控手段，從而促使社會防控體系維護秩序和公共安全的功能更好實現。

(一)治安防控的易感人群：誘生型與易生型

將治安防控中的風險“易感”人員歸集作為防控的重點人群，對合理分配防控資源具有一定的指示作用。比如刑滿釋放人員、邪教人員、吸毒人員、艾滋病人、易肇事肇禍精神障礙患者等普遍被視為社會治安防控的重點群體，得到了防控主體的重點關注。但需要注意的是，上述群體在個體層面具有較大的差異性，不可一概而論。比如刑滿釋放人員中，輕罪特別是過失犯罪的人員再次危害社會治安的可能性相對較小。因此，可以從人的主觀意志和行為狀態出發，將社會治安防控體系指向的重點人群進行類型化。其一，對于刑滿釋放的輕罪人員與過失犯罪人員，并非骨干、頑固分子的邪教人員，以及艾滋病人而言，這類群體既受自身心理壓力影響，也受來自其他人員評判的社會壓力，容易在產生個體心理失衡后危及社會秩序和安全。因此，可根據這類防控人群的特點，將其歸納為“誘生型”，需要多從思想觀念層面對其進行引導改造，從而在主觀意志層面消弭其違法犯罪的可能。對于難以從觀念上進行引導與把握的人員，比如刑滿釋放的重刑犯、累犯與惡性犯罪人員、易肇事肇禍精神障礙患者、吸毒人員等，需要綜合考量其精神狀態與生活習性。由于這類群體在既往時期的主觀惡性較大，抑或易陷入特殊病態而不能很好控制自身行為，可以將其納入治安防控重點人群中的“易生型”。由此，防控人群的劃分從身份屬性標簽的簡單羅列，移轉為對觀念和行為雙重考量下的類型化，提升了治安防控的群體靶向。

(二)治安防控的重點行業：靜息型與傳導型

防控行業的類型化，需要根據“社會分工”所帶來的技術特征進行衡量。現代社會的行業分工協作日益繁雜，新興業態層出不窮；而分工并不局限于經濟領域，涉及職能定位的各個領域都呈現出愈發精細化與專業化的態勢，為治安防控帶來了技術層面的壁壘。因此，針對不同行業的治安防控，既要承接對傳統行業行之有效的防控慣性，也需要關照各類新興行業的特征。根據各行業內治安風險的產生和運行特性，可以分為靜息型與傳導型防控。靜息型是指治安風險在較為固定的范圍內產生和積累的行業，比如餐飲行業、民宿行業和具有特定空間場所的娛樂業等；而傳導型則是指治安風險在一定時空范圍內流動，如寄遞物流行業、危化品運輸業等。當然，靜息型與傳導型之間存在一定范圍的交融，比如餐飲行業與寄遞物流行業之間存在即時外賣、真空郵寄等情況下的風險疊加。總之，經濟與技術發展下產生的關涉行業的治安風險形態出現了變化，對聚焦于重點行業的治安防控提出了更高層次的技術和理念要求。

(三)治安防控的微層場域：觀念型與利益型

社區是社會治安防控體系中至關重要的場域，社區場域的治安防控成效能夠被社會成員最為基礎與直接地感知。根據社區在人口規模、經濟水平、地理位置等“硬件環境”以及文化傾向、習慣風俗等“軟環境”方面的差異，可將防控場域分為觀念型和利益型。觀念型即以民族社區與涉農社區為主，所產生的社會治安風險與各行為主體的觀念有關。比如具備民族聚居特征的社區，在不同文化習俗的交匯過程中較易產生沖突，而沖突的調處化解通常又受制于族際影響不對等、族際交流不充分等現狀而難以取得較好成效；與之相似，涉農社區作為城鎮化進程中具有演替性的社區，在空間位置上地處邊緣，因而在融入城市的過程中較易因生活觀念的沖突而產生各類治安問題。依此，民族社區與涉農社區在作為治安防控的對象時，應以維持社區穩定、增加觀念交流認同為傾向。利益型即為社區成員相較于治安風險的防控而更看重于經濟利益，以流動人口社區為主。這類社區的居住密度較高，社區成員的職業、年齡、籍貫等較為混雜，且幾乎不具備長時間相處而產生睦鄰情感關系紐帶的條件。相應的，此類社區場域中的沖突糾紛大多與經濟利益相關，而且缺乏由沖突各方公認的、具備足夠權威的人員來進行調處，因而存在著頻次和防控難度均較高的社會治安問題。

四、社會治安防控體系的類型化措施

(一)形塑防控人群的共同情感

情感治理是一種以人為本的強調“非正式控制”的治理方式，帶有重視個體情感與集體道德良性關系的“共同體”特性，對于因過往經歷與身份屬性而被有意無意邊緣化的人群重新融入社會生活秩序收效頗佳。根據齊美爾闡釋的情感要素在社會治理中的功能，以人為主體的情感可以通過“尊重”“慚愧”“感動”等形式在群體中傳播蔓延，[12]從而凝練出群體中的“共同情感”。由此，針對類型化后的防控人群，可在治安防控體系中納入“情感治理”，通過培育和維護防控群體的共同情感來柔性控制防控群體。

對于“誘生型”的防控人群而言，街道和職能部門等防控主體不宜使用過于剛性的管理與教育制度將其區別、約束，而是應當注重保護這一群體的隱私、尊嚴和歸屬感。社區組織則可以在可控范圍內允許此類群體適當參加社區的公益性活動，以培育其對于社會秩序、公序良俗的價值認同。“易生型”的防控人群所產生的治安風險和治安防控難度較“誘生型”更甚之，亦然需要將情感治理的理念植入對這類群體的防控中，避免其由于邊緣感、挫敗體驗感而重新采取違法犯罪的行為。在這一過程中，協管員和網格員等基層防控力量要避免使用敏感性較強的直接監管控制，應注重結合此類人員的親友或近鄰作為防控輔助力量。但需注意的是，更高一級的職能部門對于此類人員則仍需保持足夠的震懾力，以便彌補情感治理下柔性防控在權威性方面的不足。

(二)收束防控行業的技術分工

關涉各類重點行業的治安防控需要回應各個行業之間由技術差異而帶來的防控側重，但在技術革新和專業分工日趨頻繁的背景下，行業的技術分工總體上呈現多樣化、精細化的趨勢。[13]由此，為彌合社會系統分工帶來的社會治安功能分割，需要用整體協同理念來對防控行業的技術分工進行收束，通過完善治安協同機制來實現行業技術分工和防控力量分布的動態平衡。對于“靜息型”的防控行業而言，其治安風險的波及范圍較為固定，可引導整合關聯性平臺將上下游行業主體納入治安防控的責任共擔范圍，強化行業的自我監督和職能部門的審核監管，消弭治安防控與行業之間的技術鴻溝。對于“傳導型”的防控行業，則需要更加重視治安防控體系的全域建設，整合防控力量以實現人防、物防、技防之間的聯動，能夠識別和控制傳導中的風險。申言之，針對重點行業的防控，對于由于科技發展和精細分工而帶來的技術壁壘不應回避，但并非意味著防控體系中的技術力量應當與行業的技術單維對應，而是要注重對行業各項技術的識別與歸類，通過對技術的收束與整合來完成對行業的風險防控。

(三)豐富防控場域的參與主體

多元共治是社會治安領域中各防控主體多方互動的過程，既需要國家正式力量與非正式力量的互動合作，也需要理性權威與非理性權威的交替適用。社會治安防控的主體既有公安機關、政府部門、街道等行政力量，也有基層自治組織、企業、社區組織等社會力量。在“觀念型”與“利益型”的防控場域中，對防控主體不僅有能力層面的要求，也有基于觀念身份認同和利益訴求代表的要求。觀念型的防控場域更側重于身份、年齡、口碑等屬性帶來的“非理性權威”，比如就涉農社區中矛盾糾紛的化解而言，在該社區中具有一定聲望的居民成員的化解效率和最終結果通常要優于街道、社區工作者等正式力量。基于認知層面的慣性，此類場域的治安防控主體需要吸納在該范圍中享有一定聲望的、擁有一定認同的非正式成員，不能僅僅依靠制度層面的行政力量予以防控。利益型的場域以流動人口社區為代表，這一場域中產生的治安風險的防控，需要充分考慮到社區成員對經濟利益的看重。如部分居民為工作通勤方便而將電瓶車放置于危險區域充電，此時無論以社區公德加以規勸還是強化監管方式處置，均易停留在治標不治本的淺層防控，使治安安全讓步于直接且便利的經濟利益之下。因此，在利益型的防控場域中，應當考慮這一場域中各個成員的利益訴求，在對應群體中擷取能收集和表達場域利益訴求的人員作為補充防控主體的非正式力量，以便調和治安防控所導向的安全、穩定等長期利益與短期經濟利益的關系，有效化解微層場域的治安風險。