我國(guó)城市公共供水行業(yè)發(fā)展特征分析及展望

侯培強(qiáng)，張 彬，張肸同，路 恒，王 祺，張 杰

(亞太建設(shè)科技信息研究院有限公司，北京 100120)

城市供水是城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)保證城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和人民生活水平的提高有著舉足輕重的作用。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，分析城市供水行業(yè)發(fā)展特征，有助于更深入認(rèn)識(shí)我國(guó)城市供水發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，以及把握相關(guān)問(wèn)題決策的尺度[1]。已有相關(guān)學(xué)者對(duì)我國(guó)城市供水發(fā)展特征進(jìn)行研究報(bào)道，如宋序彤[2]對(duì)1990年—1998年的供水發(fā)展有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組等[3]對(duì)我國(guó)1990年—2005年的城市供排水現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行了闡述。2000年以后，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也進(jìn)入了快速發(fā)展階段，城市用水的發(fā)展顯出了一系列新的特征，但對(duì)2000年至今的研究目前尚未見報(bào)道。本文以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[4]，對(duì)我國(guó)2001年—2020年的城市公共供水設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平增長(zhǎng)特征及重要指標(biāo)進(jìn)行分析，并對(duì)未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行展望。

1 我國(guó)城市公共供水設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平特征分析

1.1 供水設(shè)施建設(shè)

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化也同步進(jìn)入快速發(fā)展階段，尤其在20世紀(jì)以后，雖然城市總數(shù)量沒有發(fā)生明顯增加，但城鎮(zhèn)化率和城市人口快速增長(zhǎng)。在2001年—2020年，城鎮(zhèn)化率從37.66%增加到63.89%，城鎮(zhèn)人口從48 064萬(wàn)人增加到90 220萬(wàn)人。伴隨著快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市公共供水設(shè)施建設(shè)也有了高速發(fā)展，2020年與2001年相比，公共供水設(shè)施固定資產(chǎn)年投資由169.4億元增加到749.4億元，增長(zhǎng)342.38%；公共供水綜合生產(chǎn)能力由1.48億m3/d增加到2.76億m3/d，增長(zhǎng)86.49%；供水管道長(zhǎng)度由23.44萬(wàn)km增加到98.09萬(wàn)km，增長(zhǎng)318.47%(圖1～圖2)。近20年來(lái)，我國(guó)城市公共供水設(shè)施持續(xù)完善，供水保障能力不斷提高，有效支撐了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

圖1 2001年—2020年我國(guó)城市個(gè)數(shù)、公共供水設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資變化Fig.1 Changes of Number of Cities and Fixed Assets Investment of Public Water Supply Facilities at Home during 2001 to 2020

注：供水管道長(zhǎng)度指從送水泵至用戶水表之間所有管道的長(zhǎng)度，在同一條街道埋設(shè)兩條及兩條以上管道時(shí)，按每條管道的長(zhǎng)度計(jì)算[4]圖2 2001年—2020年我國(guó)城市公共供水綜合生產(chǎn)能力和供水管道長(zhǎng)度變化Fig.2 Changes of Integrated Production Capacity and Length of Water Supply Pipelines of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

1.2 供水服務(wù)水平

在城鎮(zhèn)人口和供水生產(chǎn)能力快速增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)城市公共供水總量和用水人口也得到了快速增長(zhǎng)，在2001年—2020年，我國(guó)城市公共供水總量每年由304.72億m3增加到586.45億m3，增長(zhǎng)92.46%；城市公共供水用水人口每年由2.23億人增加到5.26億人，增長(zhǎng)135.87%(圖3)。可以看出，近20年來(lái)，我國(guó)城市公共供水服務(wù)水平不斷提高，惠及更多城市居民。

圖3 2001年—2020年我國(guó)城市公共供水總量和用水人口變化Fig.3 Changes of Total Capacity and Population of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

2 我國(guó)城市供水重要指標(biāo)分析

2.1 供水設(shè)施投資變化

由圖1可知，在2001年—2020年，我國(guó)供水設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額持續(xù)增加，但其增長(zhǎng)速度相對(duì)緩于城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)總投資和全國(guó)GDP的增長(zhǎng)速度，且其占市政公用和全國(guó)GDP的比例呈整體下降趨勢(shì)(圖4)，這與宋序彤[2]對(duì)1990年—1998年供水投資增長(zhǎng)特征研究結(jié)果一致，反映了我國(guó)城市供水設(shè)施短缺的矛盾在20世紀(jì)已相對(duì)有所減緩。

圖4 2001年—2020年我國(guó)供水設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資占市政公用和全國(guó)GDP比例的變化Fig.4 Changes of Proportions of Municipal Utilities and National GDP in Fixed Assets Investment in Water Supply Facilities during 2001 to 2020

2.2 區(qū)域差異變化

由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在地區(qū)上的不平衡和差異，在2000年和2004年我國(guó)相繼提出了西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略，以促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。按區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶將我國(guó)進(jìn)行東中西部地區(qū)劃分，對(duì)東中西部地區(qū)的城市公共供水綜合生產(chǎn)能力、用水人口對(duì)比可知，在2001年—2020年，我國(guó)西部地區(qū)的城市公共供水綜合生產(chǎn)能力和用水人口占全國(guó)比值均呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，而中部地區(qū)占全國(guó)比值卻呈現(xiàn)降低趨勢(shì)，東部地區(qū)占全國(guó)比值基本不變(圖5)。進(jìn)一步對(duì)2001年—2020年我國(guó)東中西部地區(qū)的城市公共供水人均綜合生產(chǎn)能力(人均供水綜合生產(chǎn)能力=供水綜合生產(chǎn)能力/用水人口)變化分析可知，我國(guó)西部地區(qū)的人均供水能力與東中部地區(qū)的差距越來(lái)越小，并在2019年超過(guò)了中部地區(qū)。截至2020年底，東、中、西部地區(qū)的城市公共供水人均綜合生產(chǎn)能力分別為0.55、0.47、0.52 m3/(人·d)，如圖6所示。綜上，在過(guò)去20年間，我國(guó)西部地區(qū)的城市公共供水能力與東部地區(qū)差距逐漸縮小，這說(shuō)明自實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，國(guó)家在規(guī)劃指導(dǎo)、政策扶持、資金投入、項(xiàng)目安排、人才交流等方面不斷加大對(duì)西部地區(qū)的支持力度，有力地促進(jìn)了西部地區(qū)供水基礎(chǔ)設(shè)施又好又快發(fā)展。

注：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海和新疆，下同圖5 2001年—2020年我國(guó)東中西部地區(qū)城市公共供水綜合生產(chǎn)能力、用水人口占全國(guó)比值變化Fig.5 Ratio Changes of Integrated Capacity and Population of Public Water Supply at Home among the East, Mid and West Areas during 2001 to 2020

圖6 2001年—2020年我國(guó)東中西部地區(qū)城市公共供水人均供水綜合生產(chǎn)能力變化Fig.6 Ratio Changes of per Capita Integrated Capacity of Public Water Supply at Home among the East, Mid and West Areas during 2001 to 2020

2.3 供水水源結(jié)構(gòu)和供水結(jié)構(gòu)變化分析

2.3.1 地表水和地下水

由于地下水具有水質(zhì)好、供給穩(wěn)定、處理成本低等優(yōu)點(diǎn)，我國(guó)很多城市過(guò)量開采地下水，引發(fā)諸多問(wèn)題，于是國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)政策和文件以“統(tǒng)籌地表水和地下水的合理開發(fā)利用，防止地下水過(guò)量開采”，如2021年9月15日國(guó)務(wù)院第149次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《地下水管理?xiàng)l例》。宋序彤[5]研究表明，在20世紀(jì)90年代，我國(guó)就已限制地下水的開發(fā)，地下水占全部供水能力的比例在逐漸降低，但地下水的取用量仍呈增加趨勢(shì)。進(jìn)入2000年以后，地表水鼓勵(lì)被采用，地下水開發(fā)得到有效控制，地下水供水綜合生產(chǎn)能力基本不再增長(zhǎng)，地下水作為城市公共供水水源所占比例逐漸降低，截至2020年，地下水占供水總能力(地表水+地下水)的比值為10.71%，比2001年減少了9.74%，如圖7所示。

圖7 2001年—2020年我國(guó)城市公共供水中地表水和地下水供水能力變化Fig.7 Change of Surface Water and Groundwater Supply Capacity of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

2.3.2 公共供水和自建供水

曾在很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)城市自建供水供給能力大于公共供水，但這種情況不利于有限的水資源合理調(diào)配和使用，為了加大城市水資源的管理力度和公共供水規(guī)模效益，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)政策和文件以有序關(guān)停公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備井，提高公共供水有效供給。宋序彤[2]對(duì)我國(guó)1990年—1998年間公共供水和自建供水能力研究可知，在1995年開始首次出現(xiàn)城市公共供水設(shè)施能力大于自建供水的局面，這一局面在2001年—2020年得到了延續(xù)，其中公共供水綜合生產(chǎn)能力、供水總量和用水人口與自建供水的比值，分別從2001年的1.81倍、1.88倍和6.32倍增加到2020年的6.21倍、13.61倍和85.17倍，如圖8所示。

圖8 2001年—2020年我國(guó)公共供水綜合生產(chǎn)能力、供水總量和用水人口與自建供水的比值變化Fig.8 Ratio Changes of Public Water Supply to Self-Built Water Supply Integrated Production Capacity, Total Quantity and Population at Home during 2001 to 2020

2.4 供水效率分析

由于不同城市的供水管道長(zhǎng)度差異很大，國(guó)際上常采用單位管長(zhǎng)漏損水量[單位管長(zhǎng)漏損水量=漏損水量/(管道長(zhǎng)度×365×24)]比較供水漏損控制管理水平。2006年—2020年，我國(guó)城市公共供水單位管長(zhǎng)供水損失率保持下降趨勢(shì)，由2006年的1.63 m3/(km·h)下降到2020年的0.91 m3/(km·h)(圖9)，這反映我國(guó)對(duì)供水管網(wǎng)漏損的重視程度越來(lái)越高。但2020年我國(guó)城市公共供水管網(wǎng)綜合漏損率為13.39%，與《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的漏損控制要求在10%以內(nèi)還有距離。另外，根據(jù)曹徐齊等[6]對(duì)國(guó)外105個(gè)城市和地區(qū)的漏損控制調(diào)研，國(guó)外一些國(guó)家和地區(qū)的供水管網(wǎng)漏損控制水平可在5%以內(nèi)甚至更低，這也從另外一方面說(shuō)明我國(guó)城市供水管網(wǎng)漏損控制水平與國(guó)外還存在差距，漏損控制工作依然嚴(yán)峻。

圖9 2006年—2020年我國(guó)城市公共供水單位管長(zhǎng)漏損水量變化Fig.9 Change of Leakage Water per Unit Length of Pipelines of Public Water Supply at Home during 2006 to 2020

2.5 用水結(jié)構(gòu)分析

考慮居民生活和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)對(duì)水質(zhì)的不同要求，居民生活用水和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)用水的理想狀態(tài)是分開供水，但由于受諸多因素影響，很多城市未能將生活和生產(chǎn)用水有效分開。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，在2006年—2020年，我國(guó)城市公共供水主要面向居民家庭用水，其次為生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)用水，并且居民家庭用水占比呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)用水占比呈減少趨勢(shì)，如圖10所示。這說(shuō)明我國(guó)城市公共用水結(jié)構(gòu)趨于合理，預(yù)計(jì)未來(lái)居民家庭用水占比仍將增長(zhǎng)。

圖10 2006年—2020年我國(guó)城市公共供水用水結(jié)構(gòu)變化Fig.10 Change of Water Consumption Distribution of Public Water Supply at Home during 2006 to 2020

3 我國(guó)城市供水發(fā)展展望

3.1 城市用水總量增速放緩

從20世紀(jì)90年代起，我國(guó)城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)了高速增長(zhǎng)。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化率以每年超過(guò)1%的增長(zhǎng)速度增長(zhǎng)，最高值的年份有四五千萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，直到2018年，城鎮(zhèn)化率增速開始下降到每年1%，據(jù)預(yù)測(cè)，“十四五”期間每年大概有1 000萬(wàn)新增城市人口，未來(lái)還會(huì)進(jìn)一步減少。據(jù)此推算，我國(guó)城市用水總量仍將持續(xù)增加，但增速將放緩。

3.2 優(yōu)質(zhì)供水需求增加

2013年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，提出要“切實(shí)保障城市供水安全”；2015年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確指出要“從水源到水龍頭全過(guò)程監(jiān)管飲用水安全”。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱“十四五”)指向高質(zhì)量發(fā)展的未來(lái)，市政供水是城市高質(zhì)量發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)。近年來(lái)，為了保證龍頭水水質(zhì)達(dá)標(biāo)，包頭、深圳、上海、蘇州、福州等多地相繼開展優(yōu)質(zhì)飲用水建設(shè)的探索工作，人民對(duì)美好生活的追求、城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)推動(dòng)供水企業(yè)走上實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)供水服務(wù)的快車道。

3.3 城鄉(xiāng)供水一體化逐步提升

自2004年以來(lái)，每年中央1號(hào)文件和政府工作報(bào)告中都專門部署農(nóng)村飲水工作，包括農(nóng)村飲水的規(guī)劃、投資、水源保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、優(yōu)惠或補(bǔ)貼、優(yōu)先解決對(duì)象、責(zé)任制、運(yùn)行管理、維修保養(yǎng)、隱患排查、城鄉(xiāng)供水一體化、管護(hù)機(jī)制等各個(gè)方面。截至2020年，我國(guó)城市供水普及率達(dá)到98.99%[4]，而同期全國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率為83.37%，另外，現(xiàn)有農(nóng)村自來(lái)水還存在大量需要提標(biāo)改造的項(xiàng)目。目前，全國(guó)范圍行政村總數(shù)為492 995個(gè)、自然村為2 362 908個(gè)、建制鎮(zhèn)為8 876個(gè)，鄉(xiāng)為18 822個(gè)，相比已趨于飽和的城市供水，村鎮(zhèn)供水尚有較大的增長(zhǎng)空間。實(shí)施城鄉(xiāng)供水一體化是黨中央的明確要求，可解決目前農(nóng)村供水存在的飲水安全無(wú)法保障、供水保證率低、節(jié)水意識(shí)差、管理不規(guī)范等問(wèn)題，同時(shí)也可以逐步縮小城鄉(xiāng)的發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。目前，我國(guó)多個(gè)省市已陸續(xù)開展城鄉(xiāng)供水一體化工作，預(yù)計(jì)到2035年基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水均等化目標(biāo)，即初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水現(xiàn)代化，基本達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平；到2050年，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水的現(xiàn)代化。

3.4 智慧水務(wù)逐漸重視

“十四五”規(guī)劃提出:“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”。水務(wù)行業(yè)作為重要的城市基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)之一，進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型是治水需求和信息化進(jìn)程并行發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，智慧水務(wù)將會(huì)迎來(lái)迅速發(fā)展[7]。近年來(lái)，良好的經(jīng)濟(jì)和信息化發(fā)展也為智慧水務(wù)建設(shè)提供了基礎(chǔ)保障和技術(shù)支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2014年智慧水務(wù)開始落地，當(dāng)年我國(guó)智慧水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模為65.6億元，2019年為93.8億元，預(yù)計(jì)到2023年將達(dá)116.0億元[8]。相信在不久的將來(lái)，智慧水務(wù)建設(shè)將呈現(xiàn)暴發(fā)式增長(zhǎng)。

3.5 供水價(jià)格將逐步上漲

從新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)水價(jià)制度經(jīng)歷了公益性無(wú)償供水、政策性低價(jià)供水、按成本核算計(jì)收水費(fèi)、按商品價(jià)格管理4個(gè)階段，“水是商品，有償使用”的觀念已被人們接受。但從全球范圍來(lái)看，我國(guó)的水價(jià)一直很低，不能充分體現(xiàn)現(xiàn)有水資源的價(jià)值和保證供水企業(yè)應(yīng)獲得的合理回報(bào)。為了合理確定供水價(jià)格，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策以規(guī)范水價(jià)調(diào)整，如2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》提出要嚴(yán)格水資源征收費(fèi)和取水審批管理制度，為加快水價(jià)改革步伐指引方向。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部修訂印發(fā)了《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法》《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，進(jìn)一步明確了按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的方法核定城鎮(zhèn)供水價(jià)格。總體來(lái)看，我國(guó)水價(jià)改革將呈現(xiàn)價(jià)格不斷上漲、價(jià)格分類不斷簡(jiǎn)化、逐漸推行階梯式水價(jià)等特征。