我國城市公共供水行業發展特征分析及展望

侯培強，張 彬，張肸同，路 恒，王 祺，張 杰

(亞太建設科技信息研究院有限公司，北京 100120)

城市供水是城市建設的重要基礎設施，對保證城市經濟的穩定發展和人民生活水平的提高有著舉足輕重的作用。根據住房和城鄉建設部《中國城鄉建設統計年鑒》，分析城市供水行業發展特征，有助于更深入認識我國城市供水發展的現狀和面臨的挑戰，預測發展趨勢，以及把握相關問題決策的尺度[1]。已有相關學者對我國城市供水發展特征進行研究報道，如宋序彤[2]對1990年—1998年的供水發展有關問題進行了分析，國務院發展研究中心課題組等[3]對我國1990年—2005年的城市供排水現狀與問題進行了闡述。2000年以后，我國國民經濟持續、快速發展，城市化進程也進入了快速發展階段，城市用水的發展顯出了一系列新的特征，但對2000年至今的研究目前尚未見報道。本文以住房和城鄉建設部頒布的《中國城鄉建設統計年鑒》為基礎數據[4]，對我國2001年—2020年的城市公共供水設施建設和服務水平增長特征及重要指標進行分析，并對未來發展方向進行展望。

1 我國城市公共供水設施建設和服務水平特征分析

1.1 供水設施建設

改革開放以來，我國經濟得到迅速發展，城鎮化也同步進入快速發展階段，尤其在20世紀以后，雖然城市總數量沒有發生明顯增加，但城鎮化率和城市人口快速增長。在2001年—2020年，城鎮化率從37.66%增加到63.89%，城鎮人口從48 064萬人增加到90 220萬人。伴隨著快速的城鎮化進程，城市公共供水設施建設也有了高速發展，2020年與2001年相比，公共供水設施固定資產年投資由169.4億元增加到749.4億元，增長342.38%；公共供水綜合生產能力由1.48億m3/d增加到2.76億m3/d，增長86.49%；供水管道長度由23.44萬km增加到98.09萬km，增長318.47%(圖1～圖2)。近20年來，我國城市公共供水設施持續完善，供水保障能力不斷提高，有效支撐了新型城鎮化進程。

圖1 2001年—2020年我國城市個數、公共供水設施建設固定資產投資變化Fig.1 Changes of Number of Cities and Fixed Assets Investment of Public Water Supply Facilities at Home during 2001 to 2020

注：供水管道長度指從送水泵至用戶水表之間所有管道的長度，在同一條街道埋設兩條及兩條以上管道時，按每條管道的長度計算[4]圖2 2001年—2020年我國城市公共供水綜合生產能力和供水管道長度變化Fig.2 Changes of Integrated Production Capacity and Length of Water Supply Pipelines of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

1.2 供水服務水平

在城鎮人口和供水生產能力快速增長的同時，我國城市公共供水總量和用水人口也得到了快速增長，在2001年—2020年，我國城市公共供水總量每年由304.72億m3增加到586.45億m3，增長92.46%；城市公共供水用水人口每年由2.23億人增加到5.26億人，增長135.87%(圖3)。可以看出，近20年來，我國城市公共供水服務水平不斷提高，惠及更多城市居民。

圖3 2001年—2020年我國城市公共供水總量和用水人口變化Fig.3 Changes of Total Capacity and Population of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

2 我國城市供水重要指標分析

2.1 供水設施投資變化

由圖1可知，在2001年—2020年，我國供水設施建設固定資產投資總額持續增加，但其增長速度相對緩于城市市政公用基礎設施固定資產總投資和全國GDP的增長速度，且其占市政公用和全國GDP的比例呈整體下降趨勢(圖4)，這與宋序彤[2]對1990年—1998年供水投資增長特征研究結果一致，反映了我國城市供水設施短缺的矛盾在20世紀已相對有所減緩。

圖4 2001年—2020年我國供水設施建設固定資產投資占市政公用和全國GDP比例的變化Fig.4 Changes of Proportions of Municipal Utilities and National GDP in Fixed Assets Investment in Water Supply Facilities during 2001 to 2020

2.2 區域差異變化

由于國民經濟發展存在地區上的不平衡和差異，在2000年和2004年我國相繼提出了西部大開發和中部崛起戰略，以促進我國區域協調發展。按區域經濟帶將我國進行東中西部地區劃分，對東中西部地區的城市公共供水綜合生產能力、用水人口對比可知，在2001年—2020年，我國西部地區的城市公共供水綜合生產能力和用水人口占全國比值均呈現增長趨勢，而中部地區占全國比值卻呈現降低趨勢，東部地區占全國比值基本不變(圖5)。進一步對2001年—2020年我國東中西部地區的城市公共供水人均綜合生產能力(人均供水綜合生產能力=供水綜合生產能力/用水人口)變化分析可知，我國西部地區的人均供水能力與東中部地區的差距越來越小，并在2019年超過了中部地區。截至2020年底，東、中、西部地區的城市公共供水人均綜合生產能力分別為0.55、0.47、0.52 m3/(人·d)，如圖6所示。綜上，在過去20年間，我國西部地區的城市公共供水能力與東部地區差距逐漸縮小，這說明自實施西部大開發戰略以來，國家在規劃指導、政策扶持、資金投入、項目安排、人才交流等方面不斷加大對西部地區的支持力度，有力地促進了西部地區供水基礎設施又好又快發展。

注：東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海和新疆，下同圖5 2001年—2020年我國東中西部地區城市公共供水綜合生產能力、用水人口占全國比值變化Fig.5 Ratio Changes of Integrated Capacity and Population of Public Water Supply at Home among the East, Mid and West Areas during 2001 to 2020

圖6 2001年—2020年我國東中西部地區城市公共供水人均供水綜合生產能力變化Fig.6 Ratio Changes of per Capita Integrated Capacity of Public Water Supply at Home among the East, Mid and West Areas during 2001 to 2020

2.3 供水水源結構和供水結構變化分析

2.3.1 地表水和地下水

由于地下水具有水質好、供給穩定、處理成本低等優點，我國很多城市過量開采地下水，引發諸多問題，于是國家出臺了相關政策和文件以“統籌地表水和地下水的合理開發利用，防止地下水過量開采”，如2021年9月15日國務院第149次常務會議通過的《地下水管理條例》。宋序彤[5]研究表明，在20世紀90年代，我國就已限制地下水的開發，地下水占全部供水能力的比例在逐漸降低，但地下水的取用量仍呈增加趨勢。進入2000年以后，地表水鼓勵被采用，地下水開發得到有效控制，地下水供水綜合生產能力基本不再增長，地下水作為城市公共供水水源所占比例逐漸降低，截至2020年，地下水占供水總能力(地表水+地下水)的比值為10.71%，比2001年減少了9.74%，如圖7所示。

圖7 2001年—2020年我國城市公共供水中地表水和地下水供水能力變化Fig.7 Change of Surface Water and Groundwater Supply Capacity of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

2.3.2 公共供水和自建供水

曾在很長一段時期，我國城市自建供水供給能力大于公共供水，但這種情況不利于有限的水資源合理調配和使用，為了加大城市水資源的管理力度和公共供水規模效益，國家出臺了相關政策和文件以有序關停公共供水管網覆蓋范圍內的自備井，提高公共供水有效供給。宋序彤[2]對我國1990年—1998年間公共供水和自建供水能力研究可知，在1995年開始首次出現城市公共供水設施能力大于自建供水的局面，這一局面在2001年—2020年得到了延續，其中公共供水綜合生產能力、供水總量和用水人口與自建供水的比值，分別從2001年的1.81倍、1.88倍和6.32倍增加到2020年的6.21倍、13.61倍和85.17倍，如圖8所示。

圖8 2001年—2020年我國公共供水綜合生產能力、供水總量和用水人口與自建供水的比值變化Fig.8 Ratio Changes of Public Water Supply to Self-Built Water Supply Integrated Production Capacity, Total Quantity and Population at Home during 2001 to 2020

2.4 供水效率分析

由于不同城市的供水管道長度差異很大，國際上常采用單位管長漏損水量[單位管長漏損水量=漏損水量/(管道長度×365×24)]比較供水漏損控制管理水平。2006年—2020年，我國城市公共供水單位管長供水損失率保持下降趨勢，由2006年的1.63 m3/(km·h)下降到2020年的0.91 m3/(km·h)(圖9)，這反映我國對供水管網漏損的重視程度越來越高。但2020年我國城市公共供水管網綜合漏損率為13.39%，與《水污染防治行動計劃》的漏損控制要求在10%以內還有距離。另外，根據曹徐齊等[6]對國外105個城市和地區的漏損控制調研，國外一些國家和地區的供水管網漏損控制水平可在5%以內甚至更低，這也從另外一方面說明我國城市供水管網漏損控制水平與國外還存在差距，漏損控制工作依然嚴峻。

圖9 2006年—2020年我國城市公共供水單位管長漏損水量變化Fig.9 Change of Leakage Water per Unit Length of Pipelines of Public Water Supply at Home during 2006 to 2020

2.5 用水結構分析

考慮居民生活和生產運營對水質的不同要求，居民生活用水和生產運營用水的理想狀態是分開供水，但由于受諸多因素影響，很多城市未能將生活和生產用水有效分開。根據住房和城鄉建設部發布的《中國城鄉建設統計年鑒》中的用水結構進行分析，在2006年—2020年，我國城市公共供水主要面向居民家庭用水，其次為生產運營用水，并且居民家庭用水占比呈增長趨勢，生產運營用水占比呈減少趨勢，如圖10所示。這說明我國城市公共用水結構趨于合理，預計未來居民家庭用水占比仍將增長。

圖10 2006年—2020年我國城市公共供水用水結構變化Fig.10 Change of Water Consumption Distribution of Public Water Supply at Home during 2006 to 2020

3 我國城市供水發展展望

3.1 城市用水總量增速放緩

從20世紀90年代起，我國城鎮化率實現了高速增長。在很長一段時間內，城鎮化率以每年超過1%的增長速度增長，最高值的年份有四五千萬人實現城鎮化，直到2018年，城鎮化率增速開始下降到每年1%，據預測，“十四五”期間每年大概有1 000萬新增城市人口，未來還會進一步減少。據此推算，我國城市用水總量仍將持續增加，但增速將放緩。

3.2 優質供水需求增加

2013年9月，國務院印發《關于加強城市基礎設施建設的意見》，提出要“切實保障城市供水安全”；2015年4月，國務院發布《水污染防治行動計劃》，明確指出要“從水源到水龍頭全過程監管飲用水安全”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”)指向高質量發展的未來，市政供水是城市高質量發展中的重要環節。近年來，為了保證龍頭水水質達標，包頭、深圳、上海、蘇州、福州等多地相繼開展優質飲用水建設的探索工作，人民對美好生活的追求、城市高質量發展的目標推動供水企業走上實現優質供水服務的快車道。

3.3 城鄉供水一體化逐步提升

自2004年以來，每年中央1號文件和政府工作報告中都專門部署農村飲水工作，包括農村飲水的規劃、投資、水源保護、水質監測、優惠或補貼、優先解決對象、責任制、運行管理、維修保養、隱患排查、城鄉供水一體化、管護機制等各個方面。截至2020年，我國城市供水普及率達到98.99%[4]，而同期全國農村自來水普及率為83.37%，另外，現有農村自來水還存在大量需要提標改造的項目。目前，全國范圍行政村總數為492 995個、自然村為2 362 908個、建制鎮為8 876個，鄉為18 822個，相比已趨于飽和的城市供水，村鎮供水尚有較大的增長空間。實施城鄉供水一體化是黨中央的明確要求，可解決目前農村供水存在的飲水安全無法保障、供水保證率低、節水意識差、管理不規范等問題，同時也可以逐步縮小城鄉的發展差異，實現區域共同發展。目前，我國多個省市已陸續開展城鄉供水一體化工作，預計到2035年基本實現城鄉供水均等化目標，即初步實現農村供水現代化，基本達到發達國家水平；到2050年，全面實現城鄉供水一體化目標，實現農村供水的現代化。

3.4 智慧水務逐漸重視

“十四五”規劃提出:“加快數字化發展，建設數字中國”。水務行業作為重要的城市基礎服務行業之一，進行數字化轉型是治水需求和信息化進程并行發展到一定階段的必然產物，智慧水務將會迎來迅速發展[7]。近年來，良好的經濟和信息化發展也為智慧水務建設提供了基礎保障和技術支持。據統計，自2014年智慧水務開始落地，當年我國智慧水務行業市場規模為65.6億元，2019年為93.8億元，預計到2023年將達116.0億元[8]。相信在不久的將來，智慧水務建設將呈現暴發式增長。

3.5 供水價格將逐步上漲

從新中國成立以來，我國水價制度經歷了公益性無償供水、政策性低價供水、按成本核算計收水費、按商品價格管理4個階段，“水是商品，有償使用”的觀念已被人們接受。但從全球范圍來看，我國的水價一直很低，不能充分體現現有水資源的價值和保證供水企業應獲得的合理回報。為了合理確定供水價格，我國陸續出臺了多項政策以規范水價調整，如2012年國務院發布的《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》提出要嚴格水資源征收費和取水審批管理制度，為加快水價改革步伐指引方向。2021年，國家發展改革委、住房和城鄉建設部修訂印發了《城鎮供水價格管理辦法》《城鎮供水定價成本監審辦法》，進一步明確了按照“準許成本加合理收益”的方法核定城鎮供水價格。總體來看，我國水價改革將呈現價格不斷上漲、價格分類不斷簡化、逐漸推行階梯式水價等特征。