土地出讓支出績效目標體系的構(gòu)建

江一寧 廣州華立學院經(jīng)貿(mào)與外語學院

引言

國有土地使用權(quán)出讓（以下簡稱土地出讓）收支規(guī)模占政府性基金預(yù)算收支的90%以上，是拓展預(yù)算績效管理的重點。同時，土地出讓預(yù)算以收定支等內(nèi)在特點，客觀要求在實施績效管理時不能套用一般公共預(yù)算的做法，而應(yīng)創(chuàng)新管理方法，以業(yè)務(wù)內(nèi)在流程等為依托嵌入績效管理理念，促進資金管理與業(yè)務(wù)管理有機融合，相得益彰。績效目標是績效管理的基礎(chǔ)和起點，績效管理的“三全”和“五有”都離不開績效目標體系的科學化、規(guī)范化和標準化。然而，目前我國關(guān)于土地出讓支出績效目標體系的研究不多，可供參考的成果較少，先行城市在績效目標設(shè)置和分類等方面存在較大差異，尚未保證目標體系的通用、規(guī)范。本文根據(jù)國家關(guān)于預(yù)算績效管理相關(guān)要求，借鑒部分城市土地出讓支出績效目標設(shè)置的經(jīng)驗，分析歸納土地儲備業(yè)務(wù)特點和難點，探討土地出讓支出績效目標體系的構(gòu)建。

一、先進城市土地出讓支出預(yù)算績效目標體系和簡要分析

（一）先進城市土地出讓支出績效管理總體情況

城市是建設(shè)用地的主要需求方，是土地出讓的主體，土地出讓收支規(guī)模較大。為借鑒先進城市的做法，本文選擇清華大學2020年地級及地級以上政府財政透明度排行前20名的城市作為樣本，包括直轄市3個、副省級城市5個、地級市12個，查閱和分析20個城市土地出讓業(yè)務(wù)主管部門和財政部門，在政府網(wǎng)站公開的2021年度部門預(yù)算及土地出讓支出績效目標管理情況，整理出的土地出讓支出績效管理目標申報情況如表1所示。

表1 20個城市2021年土地出讓支出績效目標申報情況表

從表1看，預(yù)算公開先進城市的績效目標管理進展不平衡，擴大覆蓋面的任務(wù)還十分艱巨，部分城市績效管理尚未擴大到土地出讓支出，離績效目標與部門預(yù)算同步批復(fù)、同步下達、同步公開的要求差距較大。

（二）先進城市的土地出讓支出績效目標體系簡析

我國的土地出讓支出屬于典型的“綜合財政”，由土地出讓成本支出和土地出讓收益支出兩個部分組成。按照現(xiàn)行體制，土地出讓收益由政府財政統(tǒng)籌安排使用，土地出讓成本和用于“土地儲備再生產(chǎn)”的部分土地出讓收益納入土地征收、儲備主管部門的部門預(yù)算管理。而部門土地出讓支出又可分為土地儲備資金和土地儲備業(yè)務(wù)管理等費用兩個支出大類。由于納入部門預(yù)算管理的土地出讓支出金額大、項目多、且項目性質(zhì)不同，按照重要性原則，本文在6個已將土地出讓支出納入部門預(yù)算管理并設(shè)置績效目標的城市中，選取土地儲備資金支出績效目標和標準體系比較完備、目標內(nèi)涵與業(yè)務(wù)工作聯(lián)系比較密切的3個城市進行詳細分析，并整理出表2。

表2顯示，3個城市土地儲備資金支出績效管理起步良好，設(shè)置了比較完整的績效目標體系和標準，績效管理從“有沒有”向“好不好”躍升、從“事后管理”向“事前管理”轉(zhuǎn)換，也為研究績效目標體系提供了實踐樣本。對照國家關(guān)于預(yù)算績效管理相關(guān)要求和土地儲備業(yè)務(wù)實際，本文認為，表2目標體系需要改進的主要有以下方面。

表2 先進城市2021年土地儲備資金支出績效目標表

（1）各城市目標差異較大。同為土地儲備資金支出績效目標，3個城市的績效目標總體差異較大，說明績效管理處于起步階段，人們的理解不一致，主觀性較強，導(dǎo)致不同城市的目標缺乏可比性。

（2）階段性目標過多、終極目標不足。以數(shù)量指標為例，2個城市采用土地整理儲備面積，1個城市采用房屋征收面積和拆遷戶數(shù)，實際上征收房屋面積和拆遷戶數(shù)是土地整理儲備的過程和手段，達到入庫儲備標準的土地數(shù)量才是目的和效果。又如時效指標，時效指在一定時間內(nèi)能起的作用，對土地儲備業(yè)務(wù)而言，時效指多長時間能實現(xiàn)達到入庫儲備標準數(shù)量的土地。因此，土地整理儲備資金撥付率、收儲土地款支付及時率均不是土地儲備資金時效指標的最佳選擇，而應(yīng)以土地整理儲備周期（時間）作為時效指標。

（3）缺乏生態(tài)指標。3個城市均未設(shè)置生態(tài)目標，事實上土地整理儲備，既會帶來負面生態(tài)，如拆遷產(chǎn)生的廢物、占用農(nóng)業(yè)用地等，又能改善生態(tài)環(huán)境，如防治水土流失、治理土地污染、提供生態(tài)綠化用地等。

二、土地儲備業(yè)務(wù)特點與土地出讓支出績效管理難點

（一）土地儲備業(yè)務(wù)特點

土地儲備亦稱土地整理儲備，是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。通常包括前期準備、組織實施、入市供應(yīng)等三個階段，主要業(yè)務(wù)流程是，調(diào)查擬儲備土地基本情況、進行土地評估、研究制定征地征收補償方案、制定土地儲備計劃、籌措儲備資金，組織實施征地征收和土地收購（回）、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進行成本審核、辦理供地手續(xù)、土地供應(yīng)、取得土地出讓收入等。上述流程反映，土地儲備與土地出讓收支處于同一鏈條，是融合一體、相互促進的關(guān)系。根據(jù)《土地管理法》等法規(guī)和政策規(guī)定，土地儲備的主要特點是：

（1）儲備行為公共性。一方面，征收農(nóng)民集體所有制的土地，或征收國有土地上房屋并收回國有土地使用權(quán)，都是基于公共利益需要。另一方面，供應(yīng)儲備的土地，不得損害社會公共利益。

（2）購供業(yè)務(wù)計劃性。土地儲備根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、地方政府債務(wù)限額和土地市場供需狀況，統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一整理儲備、統(tǒng)一供應(yīng)。

（3）進出價格政策性。從土地收儲價格看，征收集體土地應(yīng)給予公平、合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障；征收國有土地上房屋應(yīng)給予公平補償，先補償、后搬遷。從儲備土地供應(yīng)價格看，應(yīng)落實國家“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，保持地價穩(wěn)定。

（4）收支管理財政性。土地儲備所需資金由地方財政預(yù)算安排，實行專款專用，不得向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借貸款。土地出讓收入全部上繳財政，納入預(yù)算管理，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)等支出。土地儲備機構(gòu)的人員工資、運行管理費等，不得列入土地儲備成本，而是由財政另行撥款。

（二）土地出讓支出績效管理難點

土地出讓支出不同于一般公共財政支出和其他政府性基金支出，其預(yù)算安排實行以收定支，且收入屬于“毛收入”，具有較大不確定性，又涉及儲備成本補償，因此，其績效管理難度大于一般公共預(yù)算支出。從20個城市公開的情況分析，主要存在以下難點：

（1）資金量大，項目多，績效管理比較繁瑣。在已實行績效管理城市的自然資源規(guī)劃部門預(yù)算中，年度預(yù)算支出績效目標管理超過100個項目的有3個城市，項目最多的達562個，其他城市項目為數(shù)十個，且主要是土地出讓支出安排的項目。項目數(shù)過多，一定程度導(dǎo)致績效管理流于形式，難于發(fā)揮績效管理的真正作用。如，XX市土地儲備中心在編人員17人，2021年部門預(yù)算收入7.08億元，其中：一般公共預(yù)算收入0.96億元，土地出讓收入6.12億元。其2021年編制的預(yù)算支出績效目標項目148個、金額6.12億元，預(yù)算公開文書共230頁，其中：績效目標申報表為189頁。加上績效目標運行監(jiān)控、評價等工作，可想工作量之大。

（2）收入不確定性，年初績效目標編制難于完整。土地出讓支出以收定支的體制，收入沒有實現(xiàn)就不能支出，對預(yù)算管理水平要求高，自然資源主管部門既要組織土地儲備和出讓，保障收入預(yù)算切實可行，又要安排土地儲備資金使用管理，達到績效管理“五有”要求，預(yù)算績效不高的，還可能被問責，致使有的城市合理預(yù)測土地出讓收入、加強支出績效管理的積極性不高。某市2021年自然資源部門預(yù)算收支規(guī)模41.64億元，較上年減少100多億元，主要原因是“優(yōu)化政府性基金管理模式，年中視土地收入情況，分批次安排土地儲備資金”。

（3）維護社會穩(wěn)定的壓力較大。土地儲備項目鏈條和周期長，多數(shù)項目持續(xù)時間在3至5年，部分項目涉及眾多被拆遷戶的切身利益，信息敏感，績效管理情況要求多環(huán)節(jié)公開，社會關(guān)注度高，如何分階段、分層次設(shè)置、反饋績效目標，減少不必要的糾紛，具有較強的挑戰(zhàn)性。

三、土地出讓支出績效目標設(shè)置建議

（一）設(shè)置思路

參照財政部近期制發(fā)的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引（試行）》的要求，以土地管理相關(guān)法規(guī)、政策和業(yè)務(wù)流程為依托，借鑒先進城市的經(jīng)驗教訓，突出土地儲備業(yè)務(wù)重點，消弭工作難點，區(qū)分不同項目類別和管理規(guī)范，旨在構(gòu)建高度關(guān)聯(lián)、行業(yè)通用、指向重心、量化易評的土地出讓支出績效目標體系。

（二）依據(jù)土地出讓支出資金性質(zhì)，分類管理支出績效

按照政府收支分類科目，現(xiàn)行土地出讓支出有20個項級支出科目。為加強和改進績效管理，促進績效目標可比可測、可評可行，將20個支出項級科目分為土地儲備資金支出（包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、補助被征地農(nóng)民支出、支付破產(chǎn)或改制企業(yè)安置費等）、土地儲備業(yè)務(wù)管理費用支出（包括土地出讓業(yè)務(wù)支出、專項債券利息支出、其他支出等）、土地出讓收益支出（包括城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、保障性安居工程建設(shè)等）三類，并實行績效分類管理。土地儲備資金的政策持續(xù)期長、資金量大、產(chǎn)出效果全面，作為重點項目實行全生命周期績效管理。土地儲備業(yè)務(wù)管理費用任務(wù)特定、產(chǎn)出單一、效果有限，實行簡化績效管理，原則上只設(shè)置產(chǎn)出指標和效益指標。土地出讓收益支出是為專項事業(yè)發(fā)展籌措資金的一個渠道，是“取之于土，用之于城或用之于農(nóng)”，應(yīng)納入相應(yīng)的專項資金進行支出績效管理。

（三）土地儲備資金績效目標體系構(gòu)建

（1）以宗地項目為預(yù)算績效管理單元。土地儲備是多種項目的復(fù)合業(yè)務(wù)，用不同的方法可對土地儲備項目進行不同的分類，既包括拆除項目、又包括新建項目；既包括征拆主體項目，也包括地籍調(diào)查、測量測繪、評估審計、管線遷改、污染治理、文物遺存考古發(fā)掘、儲備土地管護等輔助項目。有的城市績效管理項目數(shù)量過多，也與項目分類不當相關(guān)。基于土地儲備計劃、儲備土地監(jiān)測監(jiān)管、規(guī)劃設(shè)計條件、土地供應(yīng)、土地儲備成本核算等均以宗地為管理對象，且以宗地為管理對象，可有效從成本、產(chǎn)出、效益和滿意度四個維度考核評價土地儲備資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果，因此，應(yīng)以土地權(quán)屬界址線確定的宗地為績效管理對象。

（2）績效管理與土地儲備業(yè)務(wù)管理充分融合。預(yù)算績效管理工作與業(yè)務(wù)工作并不沖突，而是促進業(yè)務(wù)工作提質(zhì)增效的科學管理方法。績效目標應(yīng)來之于業(yè)務(wù)工作、取之于業(yè)務(wù)工作，選用日常工作中經(jīng)常使用、可查可比、行之有效、科學合理的指標。本文提煉的土地儲備資金預(yù)算績效指標主要來源于土地管理法、國有土地上房屋征收與補償條例，以及國務(wù)院、自然資源部和財政部關(guān)于土地管理的相關(guān)政策制度，多數(shù)是工作中的常用指標。指標值以“定量為常態(tài)、定性為例外”，具體數(shù)值可結(jié)合實際工作任務(wù)，依據(jù)調(diào)查、測量、評估數(shù)據(jù)和計劃、歷史等標準設(shè)定。

（3）結(jié)合業(yè)務(wù)特點和管理要求，區(qū)分指標導(dǎo)向。一般而論，績效管理的基本任務(wù)是以經(jīng)濟的成本、有效率的方式辦成有效果的事。土地儲備的公共性、政策性等特點決定其不能僅僅追求少花錢、多產(chǎn)出，而是經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，整體利益與局部利益的統(tǒng)籌兼顧。土地儲備資金投入需要對征地和拆遷補償支出給予公正合理、足額補償，而不是單一地節(jié)減成本；土地出讓收入要貫徹落實國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控要求，而不是片面追求“以地生財”。因此，在指標設(shè)置時，提煉出土地儲備成本與評估成本比率、預(yù)計取得土地出讓收入、教育等民生發(fā)展資金總額等指標，摒棄成本降低率、收入增長率等指標。同時，設(shè)置拆除建筑面積、占用農(nóng)業(yè)用地數(shù)量、拆遷垃圾處理成本等負外部性指標，反映土地儲備行為對生態(tài)環(huán)境、社會公眾福利的負面影響，以利于對具體項目整體效益的科學評價。

（4）雙維列舉，提供選擇。土地儲備周期一般在3至5年，為兼顧中期與實施期后績效評價的需要，績效目標建議表以實施期后的指標為主，適度設(shè)置部分中期指標。土地儲備成本控制值、預(yù)計產(chǎn)生拆遷垃圾量、土地收儲補償合規(guī)率、收儲土地款支付及時率、預(yù)計取得土地出讓金、改善困難住房家庭戶數(shù)等指標可用于中期績效評價管理。具體指標體系如表3所示。

表3 土地儲備資金支出績效目標建議表

結(jié)語

本文根據(jù)預(yù)算績效理論和國家管理制度要求，結(jié)合土地儲備業(yè)務(wù)特點和難點，參考部分城市有效做法，以分類分層、區(qū)別對待的方法，嘗試構(gòu)建一套適用于土地儲備支出績效目標設(shè)置的指標體系。主要結(jié)論是，土地儲備支出績效目標設(shè)置需以宗地項目為管理對象，區(qū)分土地儲備資金支出、土地儲備業(yè)務(wù)管理費支出、土地出讓收益支出三類進行績效目標設(shè)置，以提高績效目標管理的科學化、規(guī)劃化、標準化水平。所搭建的土地儲備資金支出績效目標構(gòu)成框架和指標體系有一定的創(chuàng)新性和可操作性，可供理論界和實務(wù)界商榷或嘗試應(yīng)用，也為管理層面研究制定行業(yè)通用的績效目標體系提供參考。