西安市長安區河流水環境綜合治理實踐與創新

顏 瑾

(西安市生態環境局長安分局環境監測站，陜西 西安 710055)

1 引言

西安市長安區(以下簡稱長安區)位于秦嶺北麓，關中平原腹地。區內河流水系發達，“八水繞長安”中有四水(浐、灃、滈、潏)(以下簡稱主要河流)都發源或流經長安區，全域河道總長約297.52 km[1]。但由于近年來，工業化進程不斷推進及城市規模的不斷擴張，人們日常生產生活用水需求量及污水排放量均有明顯增加，由此引發的水質性缺水逐漸成為擺在人們面前的一大難題，河流水環境綜合治理刻不容緩[2]。

河流水環境綜合治理是一個涉及多部門公共事務的“頑疾”[3]。2003年，浙江省長興縣在全國范圍內首先推出“河長制”1.0版本。“河長制”真正大放異彩則是在2007年江蘇省無錫市“太湖藍藻危機”的處理過程中。隨后各地方政府開始陸續在地方推行“河長制”[4]。隨著“河長制”在河流水環境綜合治理領域大放異彩，黨中央、國務院分別于2016年和2017年出臺相關政策法規開始正式在全國范圍內推廣“河長制”和“湖長制”[6，7]。

2017年初，西安市率先在全省范圍內推廣實施“河湖長制”，長安區隨即根據市委、市政府出臺指導意見并結合轄區水生態環境保護工作實際情況制定“河湖長制”工作方案[8]。區委、區政府按照“讓水在長安流起來、轉起來、美起來”的治水思路，在各部門通力配合、不懈努力的基礎上，長安區在河流水環境綜合治理領域已經取得了相當一部分成就，但在具體實踐過程中所暴露出來的一些突出問題也是值得反思的。鑒于此，研究通過對長安區河流水環境綜合治理實踐評估，梳理分析其中暴露的一些突出問題，進而對相關問題開展深入分析討論。在此基礎上結合自身工作經驗提出長安區河流水環境綜合治理創新思路。

2 河流水環境綜合治理實踐評估

2020年10月份，長安區政府在確保施工質量安全及防汛安全的前提下，全力推進區域內河道綜合治理工程進程，標志著長安區2021年“全域治水”工作正式啟動[9]。基于“全域治水”工作整體部署，長安區河道綜合治理工程主要集中在“浐河、潏河、皂河及潏河”河段。治理思路為“截污納管、源頭治理、景觀提升”；主要工作內容包括對各條河流河道綜合改造工作、主要支流排污口進行集中整治，農村生活污水實現全收集、全治理等[10]。

公開資料表明，皂河河道綜合治理工程已于2021年9月底基本完成；浐河、潏河及滈河已于2021年7月底基本完成河道改造工作。根據公開資料顯示，在上述河流監測斷面定期取水檢測主要水質指標用于評估河道綜合治理工程成效。2021年長安區主要河流水質監測變化情況(以每月均值為例)如圖1所示。

監測斷面：浐河-強家坡、潏河-長安出境、皂河-西部大道、滈河-滈入潏；浐河、滈河、潏河水質指標執行《地表水環境質量標準》Ⅲ類標準；皂河水質指標2021年7月份之前執行《地表水環境質量標準》劣V類標準；7月份之后執行Ⅴ類標準；11月份皂河水體DO指標降低是由于河道短期施工引起。

從圖1中可以看到，河道綜合治理工程完成后，皂河水質基本滿足相關水質標準要求；浐河、潏河及滈河在河道改造工程基本完成后，河流水質同樣滿足相關水質指標要求。存在部分時段監測斷面偶有指標超過標準限值，經專家評估后認為其對河流整體水質影響不大。這意味著河道綜合治理工程能夠促進長安區水生態環境持續改善，為實現西安市“全域治水、碧水興城”建設目標奠定了良好基礎。

圖1 2021年長安區主要河流水質監測變化

3 河流水環境綜合治理問題解析

近年來，長安區河流水環境綜合治理實踐所取得的成績是值得肯定的，但實際執行過程中所暴露出來的一些突出問題同樣不容忽視。以下將簡要梳理解析長安區河流水環境綜合治理實踐過程中存在的問題及其原因。

3.1 協同治理尚不完善

作為長安區“河湖長制”的一項重點工作內容，根據區委統一工作部署，長安區河流水環境綜合治理具體工作涉及包括水務、環保、農業、林業、財政、建設等在內20余家相關部門合理分工、各司其職、協同治理、公共推進的系統工程。但由于區內主要河流水系分布十分復雜，且河道上下游及其分支污染現狀、治理難度存在較大差異，在長安區河流水環境綜合治理實踐中發現在河道整治、污染治理、堤岸修復及景觀維護等環節普遍存在問題解決及時性、有效性不足現象。而造成這一問題的最根本原因在于當前長安區各部門協調治理機制尚不完善。盡管長安區各部門雖積極主動履行職責，但仍未能形成一套完善的協同治理機制，導致河流水環境綜合治理工作效率事倍功半[11]。

3.2 工作考核亟待優化

按照我國現有政府職能部門權責劃分，涉及河道整治相關工作通常由河流所在區域各級水務部門主導開展，但是水質監測、水量控制、污染治理、堤岸修復及景觀建設等工作又分屬環保、城建等部門主導。由于各部門間無直接隸屬關系，導致河流水環境綜合質量工作無法明確劃分權責關系，從而給相關部門在后續日常工作對接及部分業務往來帶來極大困難[12]。此外，實際執行過程中還發現，基層河長，尤其是村一級河長，仍將河流水環境綜合治理工作視為水務、環保部門的份內工作，基層只需要簡單協助配合就好，重視不足，投入不夠，協調不暢，這是對河流水環境綜合治理工作乃至“河湖長制”工作的錯誤解讀。

從長安區近年來主要河流水環境綜合治理實踐成果來看，區委、區政府各級管理部門的管理組織架構體系、日常掛牌公示制度及監督管理工作成果明顯，但對于各部門相關工作考核過程中還存在很多問題，諸如考核指標不全面、考核內容缺乏針對性等[13]。其中，考核指標不全面主要體現在，當前主要考核多是針對相關工程實踐的考核，如果同一項工作內容涉及多個部門的考核指標目前還沒有明確標準，且未將其納入現有目標責任考核體系，而且在具體實施過程還有很大提升空間。考核內容缺乏針對性主要體現在，當前考核內容、項目設定千篇一律，不同部門間差異性不突出，針對性不強。這在一定程度上會影響考核結果客觀公正[14]。鑒于此，當前長安區河流水環境綜合治理工作考核亟待優化。

3.3 公眾參與流于形式

公眾既是河流水環境污染物的主要排放來源，又是河流水環境綜合治理的主體，公眾能夠享受河流水環境綜合治理成果[15]。因此，河流水環境綜合治理不應該被簡單視為是一項政府公共管理工作，需要有公眾的參與。但實際調研后發現，當前長安區河流水環境綜合治理實踐中公眾參與基本流于形式。

從政府層面來說，受技術、渠道、宣傳等多種主客觀因素限制，當時長安區河流水環境綜合治理實踐公眾參與途徑主要以問卷調查和現場訪問治理成效滿意度為主，公眾并未真正參與其中。政府職能部門得不到公眾的反饋，短期確實可以加快河流水環境綜合治理速度，但從長遠來看，可能會影響河流水環境綜合治理方向[16]。從公眾層面來講，由于公眾普遍缺乏參與監督意識，認為河流水環境綜合治理是政府部門的工作，與自身無關，客觀上導致公眾的參與意愿并不強烈，不愿意主動參與到河流水環境綜合治理工作中來。

4 河流水環境綜合治理創新思路

綜合上文分析結果及個人自身工作經驗，從完善協調治理機制、優化工作考核機制及健全公眾參與機制等3個方面提出以下長安區河流水環境綜合治理創新思路。

4.1 完善協同治理機制

完善協同治理機制是進一步鞏固發揚長安區河流水環境綜合治理實踐成果的關鍵，河流水環境綜合治理工作強調各相關部門間“合理分工、各司其職、協同治理、公共推進”。一套行之有效的協同治理機制是長安區河流水環境綜合治理工作取得預期目標的根本保障，完善協同治理機制要從以下幾點入手。

(1)注重加強多部門協同機制。要求長安區河長制領導小組辦公室充分加強組織領導，明確各相關部門具體責任分工，并抓好工作落實工作。同時要求各相關職能部門要轉變河流水環境綜合治理工作理念，從專項治理轉向協同治理。各部門間強化溝通交流合作、發揮各部門專業優勢，加快推進相關工作進展；深入開展多部門聯合執法或活動時，對于河流水環境污染問題“零容忍”；根據實際工作需要結合河道兩岸發展需求，劃定河道管理權責區域，避免同一問題多部門共同管理現象出現。

(2)注重行政管理與技術治理協同機制。開展河流水環境綜合治理工作的最根本目的是改善河流水生態環境，這就要求在日常實際工作過程中，行政部門和技術部門要加強協作，行政部門主要負責相關政策法規及日常考核工作由；技術部門則重點把關具體的生態修復治理方案。

4.2 優化工作考核機制

優化工作考核機制是長安區河流水環境綜合治理實踐落到實處的重要保障，基于當前考核工作存在的突出問題，建議優化工作考核機制從以下幾點入手。

(1)綜合當前長安區河流污染現狀，河流水環境綜合治理工作的難點、重點、近年遇到的突出問題及各部門工作職責，構建考核指標涵蓋全面，考核內容充分細化，更有針對性的考核機制。并堅決貫徹執行，對于考核成果優異的部門/個人，予以表彰；考核成果不達標的部門/個人，予以警告；其中，對于河流水生態環境造成較大危害的，嚴格按照相關法律法規規定追究相關責任，絕不姑息。

(2)適時引入多方考核，對于重點工程質量、河流水質指標檢測等關鍵環節應引入三方機構/社會公眾參與，同時保證結果公開透明。公開公正的多方考核機制，能夠保證河流水環境綜合治理考核工作落到實處。

4.3 健全公眾參與機制

健全公眾參與機制有助于促進長安區河流水環境綜合治理實踐取得更大成果，建議健全公眾參與機制從以下幾點入手。

(1)積極拓寬公眾參與途徑，包括并不僅限于，在主要河道顯著位置設立監督舉報標識牌；在區政務服務中心設立群眾舉報信箱；在傳統媒體和網絡融媒體平臺開設群眾熱線、公眾留言板等方式，鼓勵群眾參與、聽取公眾有關河流水環境綜合治理方面最真實的反饋。

(2)各級主管部門對于公眾反饋的問題無論是涉及河流水環境修復治理方面的意見建議，或是對于相關部門解決處理問題不及時、不徹底的投訴舉報，都要引起足夠重視，并及時通報。對于投訴舉報相關問題要及時查證，確有其事的，敦促相關部門/責任人及時整改，并將處理結果及時反饋給群眾；舉報為虛的，查明緣由后向群眾解釋清楚。

5 結論與討論

2021年是長安區“河湖長制”實施的第6個年頭，也是長安區“全域治水”的開局之年。經過相關部門不懈努力，長安區在河流水環境綜合治理領域已經取得了相當一部分成就，本研究對長安區河流水環境綜合治理實踐進行了簡單的梳理評估，結果表明：皂河河道綜合治理工程基本完成后，皂河水質基本滿足相關水質標準要求；浐河、潏河及滈河在河道改造工程基本完成后，河流水質同樣滿足相關水質指標要求。部分時段監測斷面偶有指標超過標準限值，經專家評估后認為其對河流整體水質影響不大。這意味著河道綜合治理工程為促進長安區水生態環境治理持續改善，實現西安市“全域治水、碧水興城”建設目標奠定良好基礎。

長安區河流水環境綜合治理實踐實際執行過程中所暴露出來的一些突出問題同樣不容忽視。具體表現為：河道整治、污染治理、堤岸修復及景觀維護等環節普遍存在問題解決的及時性、有效性不足等現象；相關部門工作考核過程中還存在的考核指標不全面、考核內容缺乏針對性等問題；長安區河流水環境綜合治理實踐中公眾參與基本流于形式等問題。進一步梳理分析對上述問題后認為造成這些問題的根本原因在于協同治理機制尚不完善、工作考核機制亟待優化及公眾參與機制并不健全。綜合上文分析結果及自身工作經驗，從“完善協同治理機制、優化工作考核機制、健全公眾參與機制”三方面提出了長安區河流水環境綜合治理創新思路：

(1)完善協同治理機制，要注重加強多部門協同機制和行政管理與技術治理協同機制等；

(2)優化考核機制，要進一步完善考核指標，細化考核內容并適合引入多方考核機制等；

(3)健全公眾參與機制，首先要拓寬公眾參與途徑，認真聽取公眾最真實的反饋，對公眾反映的問題要引起高度重視，并及時將處理結果通報反饋給公眾。