我國海洋保護地發展歷程與展望

趙 暢

(自然資源部海洋發展戰略研究所，北京 100000)

1 引言

中國擁有約1.8萬km的海岸線和1.4萬km的海島岸線，沿海地區不僅蘊含了豐富的生物多樣性和寶貴的海洋資源，還為當地居民提供了生存和發展空間。中國是全球海洋生物多樣性最豐富的國家之一，擁有紅樹林、海草床和鹽沼等典型生境，已記錄的海洋物種就有2.8萬余種，占全球海洋物種總量的13%[1]，還有黃海、東海、南海和黑潮等四大海洋生態系統。隨著經濟高速發展和人類海洋活動不斷增加，我國海洋生物多樣性喪失問題愈加突出，海洋環境保護面臨嚴峻挑戰。建設海洋保護地是維持海洋生態系統穩定和恢復力的最有效工具[2]，能支持沿海地方生計，平衡經濟社會發展和資源環境保護[3]，還可有效改善人類福祉[4]。

2010年《生物多樣性公約》第十次締約方大會上通過了《全球生物多樣性戰略計劃(2011-2020年)》，提出“到2020年，保護至少10%的沿海和海洋區域”的目標。除海洋保護地建設的比例要求，還明確重視保護地質量，注重有效性和公平性，滿足生物代表性和連通性等指標[5]。近20年，全球海洋保護地建設快速推進，海洋保護總面積增加了10倍多，從2000年的約200萬km2增加至2020年的2772萬km2。然而大多數國家將重點放在擴大海洋保護地面積上，對生態系統代表性、管理成效和連通性等指標的關注不足，多數海洋保護地僅存在于“口頭上”或“紙面上”，沒有實現有效管理[6]。全球232個海洋生態重點區中，46.1%的生態重點區中至少有10%的面積被保護地覆蓋，另外9.1%的區域僅有5%的面積被保護地覆蓋[7]，距離有效保護還有較大差距。2022年上半年召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會計劃通過《2020年后全球生物多樣性框架》，其中將對2020年后的海洋保護提出更高目標[8]。未來建立布局合理、管理有效的海洋保護地網絡已成為全世界的共識。

建設和完善海洋保護地管理制度體系，合理規劃我國海洋保護地布局，對進一步改善我國海洋環境質量，提升海洋生態系統服務功能，合理開發和利用海洋資源，推進海洋生態文明建設有著重要意義。本文在對我國海洋保護地發展歷程和管理制度回顧的基礎上，分析了目前海洋保護地建設管理中存在的問題，并對未來海洋保護地建設提出建議。

2 我國海洋保護地的建設現狀及管理制度

近年來，我國海洋保護地不斷建設發展，海洋保護地數目和保護面積持續增長。特別是在建設以國家公園為主體的自然保護地體系新形勢下，海洋保護地管理的法律法規體系逐步完善。

2.1 自然保護地體系管理總體框架

為進一步規范各級各類保護地的建設和管理，2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要建設國家公園體制，并在2015年頒布《建立國家公園體制試點方案》。隨后，以國家公園為主體的自然保護地體系不斷完善發展，2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》中提出建立分類科學、保護有力的自然保護地體系[9]。2021年3月，《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》中明確建立“以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系”的目標[10]。2018年國家機構改革后，包括海洋保護地在內的各類保護地管理職能統一劃歸國家林業和草原局行使，海洋保護地正式納入到了自然保護地體系管理。此外，為推動以國家公園為主體的保護地體系建設，2020年還頒布了《國家公園設立規范》《國家公園監測規范》等一系列國家標準(表1)。

表1 保護地體系建立相關政策

2.2 海洋保護地建設現狀

按管理主體不同，我國的海洋保護地分為海洋自然保護區和海洋特別保護區。1963年，我國第一個海洋自然保護區——大連蛇島自然保護區正式建立，并于1980年獲批升級為國家級，即遼寧蛇島老鐵山國家級自然保護區，自此開啟了海洋保護地的建設序幕。1990年經國務院批準又建立了昌黎黃金海岸保護區、山口紅樹林生態保護區、大洲島金絲燕海洋生態保護區、三亞珊瑚礁保護區以及南麂列島保護區等5個國家級海洋自然保護區[15]。2005年，原國家海洋局批準建立了第一個國家級海洋特別保護區——樂清西門島海洋特別保護區，隨后海洋特別保護區的建立在全國鋪開。此外，廣義上的海洋保護地還有為保護具有較高經濟價值和遺傳育種價值的水產種質資源主要生長繁育區域而建立的水產種質資源保護區和為了降低船舶大氣污染而建立的排放控制區等。

截至2019年11月，中國已建立各級各類的自然保護地1.18萬處[16]，其中海洋保護地共271處，總面積12.4萬km2，占管轄海域總面積的4.1%。國家級海洋保護地102處，總面積2.5萬km2，包括國家級海洋自然保護區35處，國家級海洋特別保護區67處(其中海洋公園42處)。保護對象涵蓋了紅樹林、珊瑚礁、海草床、海島、濱海濕地等典型海洋生態系統以及斑海豹、中華白海豚等處于珍稀瀕危海洋生物種群[17]。然而，與英國、美國和澳大利亞等發達國家相比，我國海洋保護地建設和管理仍處于初級階段[18]。

2.3 海洋保護地法律和管理制度

自20世紀80年代，《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海島保護法》《中華人民共和國野生動物保護法》及《中華人民共和國漁業法》等一系列法律法規相繼出臺，為海洋保護地建設提供了法律依據。《中華人民共和國海洋環境保護法》中規定國務院有關部門和沿海省級人民政府都可根據海洋生態保護需要，在典型海洋自然地理單元、物種高度豐富度海域和具有重大科學文化價值的海洋自然遺跡區域選劃建立海洋保護地。

2.3.1 海洋自然保護區管理

海洋自然保護區是以海洋自然環境和資源保護為目的，依據《中華人民共和國自然保護區條例》和《海洋自然保護區管理辦法》建立的，按海域環境和資源分布狀況和保護需要的不同，海洋自然保護區內劃分核心區、緩沖區和實驗區三類。國家林草部門負責制定全國海洋自然保護區規劃、審查國家級海洋自然保護區建區方案、審批國家級海洋自然保護區總體建設規劃，并統籌管理保護區工作。省級保護地管理部門負責研究制定本行政區域毗鄰海域內海洋自然保護區規劃；提出國家級海洋自然保護區選劃和布局建議，同時主管本行政區域毗鄰海域內海洋自然保護區選劃、建設和管理。海洋自然保護區具體管理，還可依據《海洋自然保護區類型與級別劃分原則》《關于進一步規范海洋自然保護區內開發活動管理的若干意見》和農業農村部發布的《中華人民共和國水生動植物自然保護區管理辦法》等。

2.3.2 海洋特別保護區管理

海洋特別保護區以保護和恢復特定海洋區域生態系統及功能，科學、合理地利用海洋資源，促進海洋經濟社會持續發展為目標，依據《海洋特別保護區管理辦法》建立，包括海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋公園、海洋資源保護區等。省級行政主管部門按照國家級海洋特別保護區建設發展規劃建立國家級海洋特別保護區。地方級海洋特別保護區由省級行政主管部門負責建設管理。從國家海洋生態保護專項資金中對國家級海洋特別保護區的建設和管理給予補助。為強化海洋特別保護區管理，《海洋特別保護區分類分級標準》《國家級海洋保護地規范化建設與管理指南》和《國家級海洋公園評審標準》等管理指南和技術標準相繼出臺，結合地方性海洋保護地規章和技術規程，初步形成了海洋特別保護區管理體系。

2.3.3 管理模式

從管理模式看，我國海洋保護地以部門管理和屬地管理相結合，即在某一行政單元內的海洋保護地具體管理和日常運營采取屬地管理，由所在地的縣級以上政府負責建立海洋保護地管理機構，保護地大部分日常運營成本由地方財政支出，保護地內的旅游或其他開發活動收益也歸地方享有[19]。專屬經濟區內的海洋保護地或跨省級行政單元的海洋保護地由國家林草部門直接管理。國家林草部門還承擔保護地建設的審批和監管職責，國務院是保護地建立和管理的最高領導機構。

3 海洋自然保護地建設存在的問題

近年來，中國海洋保護地建設管理的制度不斷完善，各級各類海洋保護地的數目和保護面積不斷增加，然而，海洋保護地的建設管理中仍面臨缺乏頂層設計、整體性、科學性和管理成效有限，保護區運營和維護資金不足等問題。

3.1 海洋保護地建立缺乏有力頂層設計

海洋保護地建立法律和管理制度不健全。盡管《海洋環境保護法》《海島保護法》等對海洋保護地的建立做了一般性規定，但由于沒有專門性立法，海洋保護地的建設和管理缺少最高層次的法律規定和權威依據[20]，僅僅依靠部門性法規或地方規章開展選劃。而早期制定的《海洋自然保護區管理辦法》和《海洋特別保護區管理辦法》等辦法，難以適應現階段建立管理海洋保護地的需求。加之海洋與陸域相比的特殊性，海洋環境保護具有復雜性高、滯后性強和改善難度大的特點[21]，2017年修訂的《中華人民共和國自然保護區條例》中管理規定難以適用于海洋。此外，目前缺乏對海洋保護地保護效果評估的制度和方法，現行《自然保護區有效管理評價技術規范》、《自然保護區管理評估規范》等標準難以適用于海洋，海洋保護地的管理成效難以保障。

3.2 海洋保護地建立的整體性和科學性有待提升

海洋保護地設立程序不完善。海洋保護地建立大多依據“搶救式保護、先劃后建、逐步完善”原則，盡管有效保護了大量重要海洋生態系統和珍稀瀕危生物，但建設之初缺乏系統性布局規劃，科學性和整體性不足。部分保護地的建立投機地側重發展和管理阻力較小的區域[22]，重要海洋生態系統沒有全部得到保護。部分保護地內部在建設前已存在密集的人類活動，區域海洋環境保護與經濟發展的矛盾明顯[23]。

海洋保護地建設空間布局不平衡。以國家級海洋保護地為例，沿海省份國家級海洋保護地數目和保護面積差異較大(圖1)。例如，盡管廣東省和遼寧省的國家級海洋保護地數目相近，但保護地規模差異巨大，廣東省各類海洋保護地平均面積135 km2，僅為遼寧省海洋保護地平均面積657 km2的20%。部分省區僅在開闊的海洋區域建立保護地，而海岸線上保護地的覆蓋率幾乎為零[24]。盡管分布的差異可能是由于地區經濟發展與資源環境狀況的差異引起的，但根本上是由于缺乏全國范圍的總體規劃。此外，現有各類海洋保護地均在領海以內，專屬經濟區內海洋環境保護嚴重不足。

圖1 沿海省份海洋保護地個數和總面積

3.3 多頭管理與重疊管制的現象并存，海洋保護地管理成效低

部門管理和屬地管理結合的模式下，中央和地方政府事權和財權分配方式與海洋保護地的公益屬性不匹配。地方政府在管理中實際承擔了保護地運營職責和絕大部分的成本支出，需要投入大量人力和財力。同時，地方政府兼具區域總體規劃管理主體和經濟利益主體的雙重角色，能否創造高經濟效益是衡量其海洋管理優劣的重要標準，但大部分海洋保護地的保護效益在大尺度上具有外部性，沒有保護效益內化為地方經濟利益的有效途徑。因此，地方政府的參與意愿低，作為屬地管理方會更傾向于能獲得更大經濟利益的活動而犧牲保護地管理。

各類自然保護地間存在區域交叉、空間重疊等問題。以山東省劉公島為例，劉公島及其周邊海域同時設立了劉公島國家森林公園、劉公島國家級海洋公園、劉公島地質公園、劉公島海洋生態國家級海洋特別保護區等4種保護地。保護地區域的重疊造成了管理職能的重合，管理中存在“九龍治水”問題，各部門管理職能混亂。保護區運營、監管、執法等各類職責的管理職能分屬地方海洋、漁政、海事、林業、環保等不同部門，專項管理措施無法有效落實，往往由地方綜合決策部門承擔主要管理職能，而其余多數部門僅保留名義上的管理權限。

3.4 缺乏科學的資金保障機制，保護地管理難以長時間維系

與陸域保護地相比，海洋自身的特殊屬性加大了海洋保護地監督、執法和開展科學研究的難度。海洋保護地的管理不僅需要關注海洋生物和生態系統保護，也需要關注合理的資源利用和社會公眾利益維護[26]，其日常管理、運營維護和科研監測等需要持續人力和財政投入[25]。而部分保護地缺乏管理需要的穩定資金來源、科學管理和監測計劃以及專業管理人員編制安排[27]，存在重申報、輕建設管理的問題。尤其是省市級的海洋保護地建立后，多停留在“紙面上”。這是由于目前缺乏有效的海洋保護地生態補償機制，當地居民和地方政府因保護區建立而承擔的機會成本難以得到補償，加之部分海洋保護地建設之初，自然資源資產權屬不清，國家所有和集體所有的資源界定不明，沒有將居民作為保護地建立管理的組成要素看待，導致一些產權糾紛，增大了海洋保護地管理難度。

4 發展展望

為解決當前海洋保護地建立和管理中存在問題和不足，本文從海洋保護地法律制度、空間布局、管理機制以及融資和公眾參與等5個方面提出建議。

4.1 健全海洋保護地法律制度，明確海洋保護地建立程序

完善海洋保護地管理立法，在自然保護地立法中，圍繞海洋保護地識別，建設和管理等重要環節設置有針對性的明確條款。完善利益相關者參與和保護區管理的財務機制，從法律上明確中央財政對國家級海洋保護地資金來源的主要責任。適時出臺適用于海洋保護地建立管理的專門性技術規程、監管體系和配套制度，為海洋保護地建立管理、運營維護、科研監測等活動提供法律和政策支撐，構建保護地基本法、海洋保護地專類保護法和相關技術標準相結合的管理框架。

完善“自下而上”和“自上而下”相結合的海洋保護地規劃模式，厘清中央和地方事權和財權劃分，明確中央和地方政府在海洋保護地管理中的責任。由國家層面制定海洋保護地建設總體規劃。國家級海洋保護地和專屬經濟區內的保護地由國家林草部門統一規劃建立，省級行政部門可根據管轄海域內的具體海域狀況設置省市級保護區，并上報國家林草部門審批。

4.2 科學全國海洋保護地布局，繪制海洋保護地“一張圖”

在全國范圍內開展管轄海域海洋本底數據調查，在準確識別需要保護的海洋物種和生態系統的前提下，整合并重新規劃已有海洋自然保護區、海洋特別保護區等各類海洋自然保護地，合理解決歷史遺留問題。深入開展專屬經濟區內海洋科學調查，在專屬經濟區布局建立海洋保護地。關注海洋保護的整體性和連通性，在黃渤海區域、東海及臺灣海峽區域等生物多樣性保護優先區和其他重要海域，根據特定保護目標的特征及物種分布信息，識別并連接關鍵節點，規劃建立合理科學的海洋保護地網絡體系，實現各個獨立海洋保護地在不同保護目標和規模上的協作，繪制全國海洋保護地規劃“一張圖”，并及時向社會公布。

4.3 理順海洋保護地管理層級，明確中央和地方事權邊界

建立央地協同的保護地管理模式，在國家層面，以國家林業草原局為主導、各部門共同參與，由國家林草局統籌，自然資源、生態環境、交通、漁業部門制定相應行業規范，確定管控底線，保護閾值等，并參與監督管理。國家林草局負責制定全國海洋保護地管理計劃，承擔監督職責，并負責專屬經濟區內海洋保護地的建立和管理；在地方層面，由地方保護地管理部門負責編制保護地管理計劃和運營方案，充分考慮海洋生態系統保護完整性和連通性，打破傳統地按照部門或地域選劃保護地的形式，建立各行業部門間聯席會議機制，實現“一個保護地、一塊牌子、一個管理機構”，將保護地的日常管理、監督執法和科研監測統一起來，由地方保護地管理機構行使管理職責。對于跨省級行政單元的地區間外部性事宜(如跨流域環境損害賠償或補償等)，由國家層面統籌管理。

4.4 完善海洋保護地管理機制，提升保護地管理成效

借鑒世界保護地委員會的自然保護地評估框架，建立海洋保護地管理成效評估體系，制定評價技術導則，由地方保護地管理部門定期量化管理成效并上報。將生態環境損害終身追究機制、領導干部自然資源資產離任審計制度等引入海洋保護地管理中，提升地方政府建設和管理保護地的積極性。完善保護地管理資金機制，設置保護地管理專項資金。

在具體保護地管理中，實施分區分級管理。在核心區加大監管投入，嚴禁破壞性人類活動。在一般控制區，依據具體情況，通過特許經營等方式適度規劃商業活動，由保護地管理機構對經營活動實施監督。定期開展海洋保護地管理成效評估，根據保護成效、區域內經濟社會發展趨勢等適時調整保護地區劃和管理方案。量化海洋保護地管理成效(如藍色碳匯增加值、近海水質改善情況、紅樹林修復面積等)，依照財政轉移支付形式，按量化結果分配管理資金。

4.5 拓寬海洋保護地資金機制，引導公眾參與保護地管理

建立海洋保護地生態保護補償機制，按照“誰受益、誰付費”原則，推進資源有償使用，對海洋保護地生態產品的使用者收費。完善海洋保護地管理的投融資機制，拓寬多種社會資本的融資渠道。強化海洋保護教育宣傳，廣泛吸引企業、社會團體和個人的投資捐贈，對捐贈企業給予在稅收減免或其他方面優惠政策。

積極開展海洋保護宣傳教育，提升公民海洋環境保護意識，鼓勵各利益相關方參與保護地選劃過程。幫扶當地居民開展海洋環境友好型經營活動，帶動沿海環境和經濟協調發展。按保護地管理需求設置管理崗位，優先安排當地居民參與，促進居民就業。積極引導居民主動、有序地參與到海洋保護地的管理中，逐漸轉換區域海洋經濟發展模式，發展替代生計，推動產業轉型。