基層河長制運行困境與優化策略
——基于湖南省實地調研的分析

周付軍

（中南大學公共管理學院，湖南 長沙 410075）

前 言

2016年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推行河長制的意見》,首次將河長制提升到國家戰略層面,旨在實現“水清、岸綠、河暢、景美”的生態目標[1]。河長制作為應對河湖治理問題的一種自下而上的制度創新，被視為河湖水環境治理的“靈丹妙藥”在全國各地快速推行與實施。誠然，河長制實施以來，河湖水環境得到明顯改善，治理成效顯著。從制度設計初衷來看，河長制被認為能夠有效改善“九龍治水”困局實現河湖協同治理。然而，基層河長制運行是否順利？制度優勢是否得以充分發揮？這些問題是理論所無法回答和解決的。為回答上述問題，促進河長制制度優勢發揮，提升河湖治理成效，本研究通過實地調研和訪談，深入基層獲取一手資料，力求呈現基層河湖治理存在的問題，以期為河長制制度運行和優化完善提供借鑒和參考。

加快推進河長制制度建設不僅是當前我國水生態治理工作的重要任務，也是推進河湖管理保護，筑牢河湖生態屏障的重要舉措。基層政府作為河湖治理的治理主體以及河長制的實施主體，最能體現河長制實施真實現狀和困境，因此，本研究以湖南省基層河長制實施現狀為主題，分別在河長制工作實施效果較好和相對較差地區選取若干代表性縣區作為調研地點，以座談會、實地走訪、巡河等多種方式，了解基層河湖治理現狀、河長制工作開展情況，在此基礎上展開分析以梳理基層河長制實施過程中存在的問題，并提出相應完善對策。

1 基層河長制運行困境

1）法律制度建設滯后

完善的河長制法律法規體系是促進河長制制度優勢持續發揮、明確河長制制度定位、職能設計、人員編制等的基本前提。通過對基層河長制工作部門調研和訪談得知，加快和推進河長制立法工作已成為基層工作人員普遍共識。這主要有兩個方面的原因：一是頂層法律設計缺失。立法是明確河長制制度定位、職能界分、配套體系和運作機制的基本前提，但從立法層面看，我國尚未出臺正式的、專門性質的河長制工作法律。頂層法律設計缺失在很大程度上限制了河長制制度優勢的發揮。二是配套法律法規適用性有限。河長制作為統籌協調河湖治理的制度性安排，與原有的流域治理、水環境治理等存在一定差異，這就會出現法律適用問題。同時，現行河長制工作推行主要依賴中辦、國辦頒布的行政法規，政策效力有限，實際工作中也需要依賴相關法律法規推進工作、落實政策。也就是說，在法律依賴性和法律適用性之間產生了矛盾與張力。此外，河長制在前期高壓政策的推行之下已取得諸多實效，但從對河長制工作的調研發現，高壓政策效果正在逐步削弱。綜合來看，頂層法律法規缺失和配套法律法規不完善已成為河長制工作推進的主要障礙之一。

2）組織機構設置待優化

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于全面推行河長制的意見》指出，河長辦作為河湖治理的牽頭組織，協調其他部門共同解決河湖治理問題。明確指出河長辦的機構定位是作為河湖治理的統籌協調機構。然而，實際河長制推行過程中，并沒有賦予河長辦統籌協調的法定權力，而是將其下設在各級水利部門。這一方面極易造成河長工作是水利部門工作的畸形認知，形成河長工作是部門工作的“部門化”印象，直接降低成員單位參與河湖治理工作的主觀責任感和積極性。另一方面，從行政級別看，作為水利部門下設機構的河長辦與成員單位不屬于同級機構，這意味著河長辦缺乏調動成員單位協同治理河湖問題的基本行政權力，即成員單位認為河長辦作為水利部門下設機構，不具備調動本部門參與河湖治理的等級權力和權威。可以看出，現行河長辦機構設置不夠合理和科學，客觀上造成了河長制工作部門權力與責任不對等情況，這在很大程度上阻礙了河湖治理工作的推進。機構設置問題也使得河長辦實際職能定位與政策中的法定職能定位發生偏移，出現職能錯位現象。此外，人員設置不夠合理。一是人事不對等。河湖治理是一項系統性復雜工程，涉及面寬事務繁雜，河長工作部門任務尤為繁重，但由于機構編制等情況制約，基層普遍存在“人少事多”現象。二是專職人員缺乏。目前各級河長工作部門人員配置表現為典型的“組合式”配置，即專職人員和兼職人員相互搭配。這一方面反映出專職河長工作人員缺乏，需要抽調其他部門人員協助工作開展；另一方面也表明亟待適度增加和補充專職河長工作人員數量。

3）配套保障措施亟待加強

河湖治理作為一項系統工程，相關配套措施的完善是保障河湖治理效果發揮的重要因素。研究發現，目前基層河長工作的配套性輔助措施仍存在問題。一是考核制度欠缺人性化考量。以河長制APP電子打卡為例，一方面由于部分地區基礎網絡設施建設不完善或覆蓋不全，導致某些地區無法連接網絡打卡，影響績效考核。另一方面省里規定縣級、鄉鎮級、村級河長每月至少分別巡河1、3、4次，基層反映巡河任務過于繁重。二是宣傳發動不到位。一方面在宣傳方式上沒有區分對象，普遍采取同質化宣傳策略，宣傳效果有限。實際上，理應考慮宣傳對象實際情況進行宣傳，如網站、公眾號、報紙等方式更適合于城鎮居民，而入戶宣傳、宣講等更適合于鄉鎮居民。另一方面，專職、專業性河長制知識宣講團隊缺失。當前，主要由各級河長辦工作人員承擔河長制宣傳工作，在宣傳技巧、宣傳內容系統性和科學性等方面存在諸多不足。三是工作人員培訓有待加強。從調研來看，目前專門性河長制工作人員培訓較少，尚未建立完善的職工培訓機制和體系。人員培訓表現為“偶發式”培訓，常規化、專門性河長制工作人員培訓機制尚待構建和完善。四是經費保障不足，資金籌措渠道過于狹窄。研究發現，基層河長部門普遍反映河湖治理任務繁重，經費保障不足或難以到位，普遍存在“墊資治理”情況。特別是鄉鎮及以下河長部門，普遍反映“任務下鄉村，資金無保障”。此外，目前河湖治理資金主要依賴上級財政轉移支付，自籌或社會捐資等渠道尚未得到使用。

4）嚴重依賴高位政治勢能

河長制無論是在制度設計上還是實際運行中都嚴重依賴高位政治勢能來推動工作實現目標。這種依賴主要表現在兩個方面：一是省級層面之下各級總河長均為黨政主要領導人，存在依賴其行政職權推行河長制的客觀事實。二是河長制問題處理鏈條斷裂或出現阻滯情況時，借助黨政領導者力量解決問題的情形尤為突出。從實際調研看，為獲取資源解決問題，縣級及以下層面特別是鄉鎮、村級對高位政治勢能依賴十分嚴重，問題處理閉環難以形成。借助政治勢能解決問題主要有兩種情形：一種是常規情況依賴。處于河長工作末端的鄉鎮、村級河長，受人員、經費和資源限制，往往無力解決實際問題，只能發現問題上報上級河長制工作部門，即通過上報來引起上級領導重視從而調動資源解決問題。另一種是非常規情況依賴。非常規依賴主要是發生重大或突發性河湖污染問題產生不良社會影響時，社會壓力和高層壓力將直接倒逼河長（即黨政領導）重視河湖治理問題，調度劃撥資源解決問題甚至親自掛牌督辦。也就是說，河長工作中的問題處理特別是重大問題對“領導重視”的依賴較為嚴重，一定程度上阻滯了長效問題處理機制的形成。

5）聯動作用十分有限

河湖治理往往涉及生態環保、水利、住建、自然資源等多個部門，頻繁互動與聯合執法必不可少。同時，協同治理也是河長制制度優勢的外在表征之一。然而，調研發現河長制實際運作過程中聯動機制作用發揮存在困難。一是不同層級的河長間缺乏協調，導致跨流域跨地區的聯動困難。對于河湖治理中出現的問題，上級部門通過交辦、督辦等形式將治理任務下壓給基層河長部門，卻沒有給予配套落實資金或支持。基層受制于人員、經費、技術條件限制，無力完成治理任務，這就在上下級部門間產生了聯動空隙。二是河長制成員單位各自為政，現實中依然未解決“九龍治水”的難題。“環保不下水，水利不上岸”形象地描繪了橫向部門聯動困難。河湖治理問題客觀上涉及水利、環保、住建等多部門，問題解決同樣需要多部門聯合執法。現行制度條件下，部門間“踢皮球”、“打太極”等推諉扯皮現象時有發生，橫向部門聯動作用有限。三是政府與社會公眾的聯動困難。調研發現，政府是河長制工作推進的主導者和主要力量，社會組織、群眾參與力度有限。河長制工作開展過程中，“我們在干，群眾在看”是較為普遍的現象。在諸如家禽退養、垃圾處理和污水排放控制等工作開展過程中，多數群眾是以“旁觀者”角色來看待河長制工作。這一方面是由于河長制工作實施部分改變了人民群眾傳統生活方式，其認知和習慣的轉變需要一個過程。另一方面，政府部門知識宣講、政策宣傳不到位也是參與不足的重要原因。系統性環境保護、河湖治理知識宣講不充分不到位導致人民群眾無法有效認識到參與河長制工作的意義和價值，即沒有在“我”與“河長制”之間建立起聯系紐帶，直接降低群眾參與積極性和熱情。

2 基層河長制運行困境化解策略

1）促進河長制法律制度建設

健全法規制度體系是河長制實現長效運行的關鍵和必要基礎，也是鞏固和強化河湖治理效果的重要保障。伴隨我國污染防治攻堅戰關鍵戰略決勝期的臨近，推進河長制立法工作已迫在眉睫。河長制法規制度體系建設主要包含兩個部分，一是要填補頂層法律設計的缺失。一方面通過出臺正式的、專門性質的河長制工作法律文本，如《河長制工作條例》。對河長制制度定位、機構設計、職能權限、人員編制、經費保障等進行明確界定和區分，為河長制存在及推行提供基本法律保障。另一方面通過彌補頂層法律設計缺陷，在確立和保障河長制合法性地位的基礎上，還能夠為河長制持續推進和運行提供頂層司法指導，實現依法治理。二是優化和完善配套法律法規政策。河長制工作推進需要涉及多部門多項事務，這就意味著相關配套法規政策建設同樣十分重要。一方面配套法規政策制定要兼顧河長制工作實際，在保障其基本功能實現基礎上要適度考慮其適用性問題，避免出現適用偏差。另一方面，河長制法制工作推進過程中，也應結合考慮已有水環境保護等領域立法。河長制立法既要滿足河長制工作頂層法律指導需要，又要兼顧與相關法律法規配合和互補。

2）優化基層河長制組織結構

河長制組織結構設計科學性直接影響機構運行效果和制度優勢發揮。要充分發掘河長制制度優勢實現河湖長久持續治理，就必然需要對現行河長制組織結構設計進行調整和優化，通過出臺正式法規政策和科學決策，盡快針對河長制機構部門制定科學合理“三定”方案。一是定機構。應當依據河長辦實際工作，合理確定并劃分河長辦內部機構設置及相應的具體職責，確保機構內部分工結構合理而明確。二是定職責。在準確界定河長辦機構定位和內部機構設置的基礎上，要明確河長機構主要職能有哪些，需要承擔的責任有哪些。特別是應當明確各級河長辦基本職責，以確保權責對等、責錢對等。三是定編制。依據河長辦工作實際和相關法律規定，確定各級河長辦行政編制數量和專職領導數量。一方面通過定編制來確定河長辦專職工作人員數量，努力消除人事不對稱現象，另一方面通過確定單位行政編制人員數量，為河長辦工作推進提供充足人員和經費保障。此外，條件允許的地方，可嘗試探索將河長辦機構從現行的下設水利部門提高到與環保、住建等部門相同行政級別，以消除河長工作“部門化”認知偏差和解決橫向協調問題。

3）推動落實配套保障措施

配套保障措施能夠為河長制工作推進提供重要的輔助力量和發揮支撐作用。未來優化河長制配套保障措施可從四個方面入手：一是優化考核制度設計。河長制工作考核機制要納入更多人性化考量，兼顧河湖治理目標與基層工作實際。適度減少部分設計不夠合理的硬性考核指標，如調整強制規定巡河的次數。將考核工作推進與基層實際結合起來進行綜合考量，降低河長工作負擔和考核壓力。二是創新宣傳方式。一方面政府部門依據宣傳對象特點，創新宣傳手段、采取差異化宣傳手段和策略，保障宣傳效果。另一方面可嘗試組建專業政府河長知識宣講團隊，定期進行知識宣講和政策解讀。三是構建和完善河長工作人員培訓機制。一方面要將河長工作人員培訓與現有培訓機制相結合，吸納已有培訓資源提升工作人員素質。另一方面，可依據地方工作實際需要和工作人員素質差異，構建差異化培訓輔助培訓機制，確保人員培訓機會均等和整體素質提高。四是加大經費支持，拓寬資金來源。一方面上級政府可統籌考慮，將河湖治理工作與人居環境整治等行動相結合，爭取專項經費支持。另一方面要擴寬資金來源，如積極引入社會資本參與河湖治理或動員地方社會組織籌措資金。

4）加強基層組織效能建設

基層是河長制工作推進和政策落實的重要推手和著力點，保障基層組織效能建設不僅有助于提升基層工作人員獲得感、幸福感，更有利于河長制工作持續推進。基層組織效能建設可從以下幾方面出發：一是賦權。一方面，上級政府應當依據河長制工作實際需要，賦予基層河長部門相應權力，以減少河長部門權責不對稱狀況。另一方面，通過賦權給予河長部門更大行動力和執行力，降低對高位政治勢能的依賴性，推動河長制健康發展。二是減負。基層部門處于國家治理末端和行政體系底層，治理任務和行政事務繁雜多樣，加之人員、經費、資源等的制約和限制，致使基層工作人員陷入“被動應付”窘境。河長制工作開展需要因地制宜，差異化治理，這就要求基層部門發揮主觀積極性和能動性創新河長制工作。換言之，河長制工作推進不能一味依照以往一刀切管制策略和無差別化行政發包。由此，應適度減少一些形式化、不必要的檢查，從而降低基層河長部門及人員工作負擔，以保障河長制工作取得實效。

5）創新聯動制度機制建設

河湖治理涉及部門多，協調互動是一個重要的、必不可少的治理手段。換言之，聯動機制作用發揮程度直接影響河長制工作推進和河湖治理實效，這就要求必須要創新聯動體制機制建設，充分發揮聯動機制作用，促進河湖協同治理格局形成。一是加快聯合執法機制建設，解決河湖治理中的縱向與橫向部門聯動困難問題。各地應積極響應國家建立行政綜合執法隊伍的號召，依據當地河長制工作實踐建立一支綜合行政執法隊伍，統籌轄區內綜合執法。如綜合執法大隊。聯合執法機制構建是化解縱向上下級和橫向成員單位間執法協調困難問題的有力武器。同時，要以行政綜合執法機制為依托，探索河長制上下聯動、橫向聯動的可行機制。二是調動社會群眾參與河長工作的積極性和參與熱情。一方面可依據地方實際建立一定的參與激勵措施，提高群眾參與積極性。如長沙縣對群眾舉報河湖治理問題情況屬實的，每次獎勵50元，最高獎勵2萬元。另一方面政府要加大宣傳引導，要幫助人民群眾在“我”與“河長制”之間建立起價值關聯，使其意識到參與河湖治理的意義。此外，積極加強對在校學生的宣傳教育，強化青年一代愛護環境、參與環保的認知。通過顯性和潛在的教育逐步改善人民群眾認知和生活習慣，最終實現全民共治的良好局面。