澧陽平原灌區續建配套與節水改造項目實施效果及評價

彭 慶

（澧縣澧陽平原灌區管理處，湖南 常德 415500）

1 灌區基本情況

澧陽平原灌區位于湘北澧水中下游地區，屬洞庭湖區沖積平原地帶，地理坐標東經111°30′～111°57′，北緯29°35′～29°47′。灌區設計灌溉王家廠、澧陽、大坪等14個鄉鎮的40.49萬畝農田，總人口38.2萬人，其中農業人口27.6萬人。本灌區總土地面積85.71萬畝，耕地面積為45.5萬畝。主要土壤類型為粘土、壤土和砂土。土質肥沃，農業生產比較發達，素有“魚米之鄉”的美譽，灌區內主要種植作物為水稻、棉花、油菜、小麥等，是澧縣主要農作區和商品糧產區。

灌區工程始建于1958年，1961年5月投入運行，1971年主體工程完工，并開始田園化建設，至1972年基本形成一個灌排具備田園化的大型灌區。主水源為王家廠水庫，該水庫是一個以灌溉為主，兼有防洪、發電、養殖等綜合效益的多年調節大（Ⅱ）型水庫。水庫控制集雨面積484 km2，多年平均徑流量2.26億m3，總庫容為2.78億m3，興利庫容1.73億m3，防洪庫容0.78億m3，死庫容0.27億m3，水庫90%的設計水平年可供水量為1.48億m3。輔助水源為澧水青山水庫和滟洲水庫，均位于澧水干流上，其中青山引水閘流量為17.77 m3/s，滟洲引水閘流量為3.83 m3/s，其多年平均供水量8 000萬m3。此外,灌區內有小水庫1座，溪壩53處，堰塘16 227處，平均每年可提供水量4 993萬m3。充足的水源為本灌區的工農業生產提供了足夠的水量。灌區設計灌溉面積40.49萬畝，目前有效灌溉面積35萬畝。澧陽平原灌區興建以后，合理利用水資源，采取灌排分設、堰塘輔助補充、稻谷改良，以及農業和生物等措施綜合治理，糧食產量逐年增長。經過多年的運行，灌區現已成“魚米之鄉”，人民群眾生活由溫飽型開始邁向小康型，特別是本灌區生產的“洞庭春牌大米”已成為省內外馳名商品。

灌區現有總干、分干、支、斗、農五級輸、配水渠道，其中骨干渠道28條，總長227 km，支渠55條，總長515.2 km，干支排水溝27條，長182.9 km，干支渠（溝）系各類建筑物4 482座。

2 灌區建設情況

2.1 “四制”執行與資金管理

在工程建設中，澧陽平原灌區管理處按照國家基本項目建設程序，嚴格執行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制。為保障灌區續建配套與節水改造項目順利進行，澧縣人民政府成立了灌區續建配套與節水改造協調領導工作組，將每年度的工程項目列入人民政府要辦成的實事之一，全面加強工程項目的監督管理，保證項目順利推進。管理處及時組建項目法人機構，設辦公室、財務組、工程組、安監組，并制定了各工作組崗位職責，分工明確，確保了工程建設有序開展。項目建設過程中，先后制定了《項目管理責任制》、《財務管理制度》、《澧陽平原灌區續建配套工程施工質量控制程序及質量控制標準》、《施工管理內部規定》、《關于加強工程施工管理嚴肅內部紀律的規定》、《項目管理手冊》等規章制度，并在建設管理過程中嚴格執行。

在年度實施計劃下達之后，管理處委托招標代理機構在全國范圍內公開招標，擇優選擇施工和監理單位。灌區年度續建配套節水改造工程均由具有貳級以上水利施工資質的單位施工，具有乙級以上水利施工監理資質的監理單位承擔監理任務。在施工過程中監理單位嚴格按照監理規劃、監理細則、有關規程規范、設計文件和合同，對工程投資、工程進度和工程質量安全進行全過程監控。

項目資金使用和管理，嚴格按照國家水利基本建設資金管理辦法執行，由財政專戶管理直接支付。工程結算由施工單位報監理部審核，項目管理機構相關人員審定，項目分管領導及項目法人簽批后報財政局相關科審批，國庫支付中心直接支付。

2.2 骨干投資完成情況

澧陽平原灌區年度實施方案累計下達投資計劃22 321萬元，實際完成投資16 810萬元，完成投資占規劃骨干工程投資的75.3%。其中中央資金13 945萬元，到位率100%，地方應配套8 376萬元，實際到位1 128.6萬元，到位率13.5%，已落實的配套資金中，省級資金1 015萬元，市、縣級資金113.6萬元。

2.3 骨干工程建設任務完成情況

規劃報告中改造灌溉渠道長度314.5 km，年度實施方案批復209 km，工程實際完成167 km，規劃報告中排水溝改造60.20 km，年度實施方案批復11.50 km，實際完成11.20 km，規劃報告中改造建筑物1 038座，年度實施方案批復450座，實際完成463座。規劃報告中主要工程量：土方163.66萬m3，砌石15.49萬m3，混凝土及鋼筋混凝土17.71萬m3，鋼結構1 053.30 t。年度實施方案批復主要工程量：土方104.91萬m3，砌石22.29萬m3，混凝土及鋼筋混凝土19.42萬m3，鋼結構582.76 t。實際完成主要工程量：土方104.72萬m3，砌石18.30萬m3，混凝土及鋼筋混凝土15.48萬m3，鋼結構504.70 t。實際完成砌石較實施方案減少3.99萬m3，混凝土減少4.75萬m3，鋼筋混凝土增加0.81萬m3。

2.4 工程質量

在工程建設過程中，按照“政府監督，法人負責，監理控制，施工保證”的質量管理體系，各參建單位認真落實各項具體工作，把工程質量控制貫穿到工程建設的全過程，項目實施中未發生質量事故。所有竣工驗收項目質量均達合格以上標準，2012、2016年度項目已進行竣工預驗，常德市水利工程質量監督站核定的工程質量等級為合格。

目前，灌區所有已建成工程均已于當年投入運行，各項指標滿足設計要求。排水溝除險加固后，有效改善了上游低澇地區的排漬能力，使沿渠居民的生產生活條件也得到了改善；骨干渠道防滲襯砌后，有效減少了渠道跑水滲漏，輸水能力大大提高。配套改造的水閘、農橋運行正常，較好地保證了項目區內的農田及時灌溉，適應了新農村水利建設的需要。

2.5 新技術應用

灌區續建配套與節水改造工程建設過程中，注重采用新工藝、新技術、新材料，提高工程建設的科技含量。在排水渠除險加固設計施工，使用“地水通”毛細透排水管，充分利用其不淤堵、高效主動排水、耐久性強等特點，加強導濾排水功能，取得了良好效果。

2.6 信息化建設

根據澧陽平原灌區信息化建設總體規劃，全灌區設計建設水位監測點33處、雨量監測點9處、視頻監控站18處、閘門遠動監控站64處。信息中心及分中心改造，軟件及系統集成等，總投資1 142.87萬元。到目前為止共完成水位監測點19處、雨量監測點6處、視頻監控站7處、閘門遠動監控站15處。信息中心及分中心改造，軟件及系統集成信息化，建設投資463.8萬元。

信息化工程完工驗收后，管理處將所有設施、設備全部移交給各有關職能科室進行運行管理，并制訂了具體的管理辦法，明確了維護、保管、使用的要求和維護人員。系統運行至今，在灌區防汛抗旱、水資源優化調配、節水增效、提高灌溉效率等方面發揮了重要作用，取得了顯著社會效益和經濟效益。

2.7 項目驗收

工程驗收嚴格按照水利建設工程驗收規程進行，項目竣工驗收由湖南省水利廳組織專家組進行驗收，每2～3年進行一次。年度項目完工后，先由管理處組織各參建單位對各合同段進行完工驗收，再組織進行年度項目竣工初步驗收（單位工程驗收），常德市水利工程質量監督站全程監督，并對工程驗收質量進行核定，出具質監報告。目前，2012年度以前項目已全部竣工驗收，且均達合格以上標準，其中2008年新增項目為優良標準。2012、2016年度工程已進行了完工驗收和竣工初驗，工程質量驗收合格，待報請上級進行竣工驗收。

2.8 田間節水工程建設

截止2020年底，管理處完成了規劃設計中絕大部分骨干渠道及其附建物的配套改造，田間工程配套暫未啟動。近幾年，雖有國土、農業、農開等相關部門在灌區范圍內的部分鄉鎮進行了田間工程配套改造，但由于投資渠道分散，考核目標不一，工程建設無法進行整體規劃和有效整合，配套效果和工程效益未得到充分發揮，加之建后管護主體不明確，群眾忽視了田間水利設施的必要維護，灌區田間工程配套情況仍不樂觀。

3 項目建后管護情況

項目完工驗收后，由工程科將已驗收工程移交給相關渠道管理所，由其進行日常的運行管理，并在移交時明確工程設施使用制度、維修方法、注意事項等事宜。所有工程的運行管理由工程科負責技術指導和日常監督執行。

目前在灌區內部實行管理和維修養護機構、經費、人員分離，組建灌區工程維修養護班組。將管養權下放到管理所，實行所長負責制。各渠道管理所根據渠系劃定養護標準、長度、范圍、職責和考核細則及養護費用，管理處與所長簽訂責任狀，定責定權，績效掛鉤，兌現獎懲。

隨著續建項目逐年實施，工程現狀明顯改善，灌排運行保證率逐年提高，近些年來沒有發生因工程失事影響灌溉的事件，工程設施運轉基本正常。

4 綜合效益分析

澧陽平原灌區通過續建配套與節水改造建設，取得了良好的綜合效益，主要表現在以下幾個方面：

1）節水效益評價。項目工程實施后，骨干渠道引輸水能力明顯提高，改造渠段的過流能力均達到設計能力，渠系水利用系數由改造前的0.44提高到改造后的0.55，灌溉水利用系數由改造前的0.4提高到改造后的0.51，畝均灌溉用水量由改造前535 m3/畝下降到改造后的456 m3/畝，年節水量1 582萬m3，恢復灌溉面積6.8萬畝，改善灌溉面積8.2萬畝。具體詳見項目節水指標改造前后對比表（表1）。

表1 項目節水指標改造前后對比表

2）增產增收效益。通過對渠道和附屬建筑物進行改造，渠道輸水能力得到提高，有效縮短了灌排周期，便于農田及時灌排，促進了農業綜合生產能力的提高。水稻單產由改造前的405 kg/畝提高到現在的545 kg/畝，農民人均純收入由1 800元/年提高至8 142元/年；灌區農業總產值由4.78億元提高至22.47億元。

3）灌溉勞動強度降低。工程實施后，灌溉周期平均縮短10天，每年可節省人工3.6萬個，按80元/人工計算，可節省人工費288萬元。另外，由于工程設施的改善，降低了渠道及其附屬建筑物的失事風險，在節省險工隱患處理費用的同時，適當減少了運行管理人員的數量，從而減少了工程運行維護成本。

4）用水糾紛減少。項目實施的工程設施得到改善，輸水安全得到保證，灌溉管理得到較大改觀，用水糾紛及涉水案件明顯減少，呈現和諧用水的新局面。

5）農村生態環境改善。項目實施通過對渠道防滲襯砌和對渠系建筑物加固改造，一定程度上改善了渠內水流條件，從而減少了渠道沖刷所帶來的水土流失。同時，也改善了沿渠兩旁的“冷浸田”，有利于灌區農業生產和自然植被的生長，美化了沿渠風景，阻斷了釘螺的滋生環境，對疫區的血吸蟲防治、沿渠農民生活環境的改善均起到了不小的作用。

5 經驗、問題及建議

5.1 主要經驗

1）堅持科學發展，認真選好項目及建設內容。灌區需改造的項目很多，而每年國家投入又十分有限，如何把有限的資金使用好，使其發揮更大的效益，在項目選擇上主要堅持以下原則：一是將惠及民生的水利工程作為首要目標，針對人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，把人民群眾直接受益的工程作為建設的優先對象；二是正確處理工程建設增長的數量和質量、速度和效益的關系，不僅僅為搞工程而搞工程，緊密結合灌區運行管理單位實際，追求運行管理單位水費增收和農民增效最大化，力爭當年投資當年見效；三是地方政府必須大力支持，灌區群眾要熱烈擁護，以確保工程建設有一個良好的施工環境。

2）加強組織領導，搞好項目協調。灌區節水改造項目大都在鄉村田間地頭，線長面廣，每個項目都會涉及到多個鄉村，都會牽涉到各種各樣的人，遇到各種各樣的事情，因此協調工作的好壞是項目能否圓滿完成的保證。施工協調主要抓好兩項工作：一是工程開工前，著重開好縣、鄉、村三個層次的會議，做好宣傳動員工作；二是工程開工后，建立專門的施工協調組織機構，協調人員由項目所在地各級政府、運行管理單位有關負責人和建管處相關成員等組成，協調組織以服務群眾為宗旨，解決工程建設受阻問題為目的。

3）按照現代化建設管理機制，做好項目建設管理工作。為搞好項目管理，管理處認真執行項目建設“四制”，成立項目法人機構組織，努力創新建設管理新機制；在工程監理及施工招投標方面，嚴格市場準入制度，公開招標，按照公開、公平、公正、擇優的原則選擇資質高、信譽好、技術力量強的監理單位和施工承包人，來保證工程建設和監督的有序進行；在合同管理方面，采用國家示范文本，按照合同約定的程序進行價款結算。

在質量管理方面，一是努力形成“項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證和政府行政監督”相結合的質量管理體制；二是要高度重視前期工作質量，充分論證，精心設計，做到工作深度與審批進度相統一；三是引進新材料、新工藝，確保工程質量；四是結合工程建設進行科學研究，體現投資效益最大化的同時確保工程質量。

在資金管理方面，認真執行《中央財政預算內專項資金水利項目暫行管理辦法》等有關規定，嚴格按照規定的用途和標準使用資金，嚴格按照財務、會計程序辦事，嚴格執行財務審核制度、支付制度，使國債資金得到有效合理使用。

在安全生產方面，為了保證工程建設的順利實施，落實湖南省水利廳安全生產工作精神，采用工程承包合同的方式，落實安全生產責任制，與各施工企業簽訂安全生產責任書；健全安全生產組織和制度；抓好日常安全生產檢查。

工程建后管護方面，每個年度工程完成后及時組織各參建單位對已完工程進行完工驗收，驗收合格后，及時制定工程養護制度，落實養護責任人，然后交給管理單位使用，并負責看護直到竣工驗收。

在建章立制方面，“靠制度做事、靠制度管人”，通過建立、修訂、完善各項規章制度，嚴格規范和監督各項活動，確?！肮こ贪踩①Y金安全、人員安全”。

5.2 存在的主要問題

5.2.1 關于項目的前期工作方面

1）項目的規劃?！跺㈥柶皆鄥^續建配套與節水改造規劃》于2000年編制完成，規劃建設期為15年，由于歷年投資額有限，工程實際建設期有所延長。項目建設期內，工程現狀、設計、施工規范、投資估算均有不同程度變化。

2）部分可研編審滯后。湖南省灌區的節水續建配套項目可行性研究一般投資規模為3 000～6 000萬元，隨著近幾年國家對灌區的投資比例不斷加大，已審批項目可研部分不滿足需求，加之審批時間較長，導致部分項目的可研審批滯后于實施方案的審批。

5.2.2 項目的實施

1）配套資金落實難度大。歷年項目下達投資計劃時，明確了中央和地方投資的比例，未具體明確省市縣三級各自的比例，管理處雖多次向省、市、縣主管部門匯報，但由于地方財力有限，加之灌區主要受益區澧縣屬西部延伸縣，地方財政困難，配套資金落實困難重重，到位率低。

2）田間工程不配套，項目的效益不能充分發揮。這幾年國家通過對灌區節水續建配套建設，取得了很大的社會效益和經濟效益，但是因資金有限，對田間工程投資較少，末級渠系配套狀況差，致使已改造齊全的骨干工程無法充分發揮效益。

5.2.3 關于改革方面

1）管理體制改革未完全落實到位。2008年底，澧陽平原灌區的水管體制改革方案得以批復，經過8年的運行，工程維修養護經費仍未足額到位，工程維修養護工作未完全落實。

2）用水計量設施不完善，水費計收難度大，執行水價與水費計收主體不明確。2009年后，為減輕農民負擔，灌區范圍內取消了灌溉水費收繳，灌區管理處人員和工程維修養護經費由財政在國家轉移支付中解決，協會管理暫未進行水費收繳。

5.3建 議

1）加快灌區末級渠系配套改造的步伐。近幾年國家主要對灌區骨干渠道進行改造，因資金有限對末級渠系工程投資較少，田間工程完好及配套率較低，骨干工程與末級渠系工程是一個完整的系統，由于末級渠系工程配套狀況差，將使已改造齊全的骨干工程無法充分發揮效益。近兩年國家已開始重視田間工程建設，但是投資力度仍處于初級階段，建議國家進一步加大對灌區末級渠系改造投資的引導工作，拓寬田間工程配套建設融資渠道，以使節水改造項目達到整體效果。

2）盡快對灌區的排澇體系進行投資改造。灌區開灌至今，由于資金所限，主要對灌溉渠道配套改造，大部分排澇干支溝沒有進行過疏浚、配套和治理，導致原設計的骨干排水溝不能全部發揮作用，灌區排澇系統不暢。建議加大對灌區的投資，及時治理骨干排澇溝渠。

3）對灌區工程進行綜合治理。由于投資有限，灌區改造僅限于節水，對建設現代化灌區來說，這是不能滿足要求的，要在水、田、路、林等方面進行綜合治理，建議上級主管部門在下階段籌劃打造現代灌區，以適應“又好又快”的發展理念。

6 結 語

灌區續建配套節水改造項目實施以來，取得了較好的社會和經濟效益，已建項目基本達到了規劃對應目標。項目決策正確，前期工作符合基本建設程序，建設管理較為規范，已完工程質量全部合格，工程節水、增產、增效、增收等方面效果顯著，對當地的工農業生產和自然面貌的改善有重要作用，有利于水資源狀況改善，美化環境，改良土壤，促進農業生態環境協調發展，也有利于生態系統的良性循環，為糧食產能區保證提供了強有力的支撐，項目環境生態和經濟效益都很顯著。