智慧養老的發展現狀、法律挑戰及其應對舉措

[摘 要]近年來，中央和地方持續出臺利好政策推進智慧養老發展。在地方實踐中，浙江省、安徽省與上海市在加快智慧養老的平臺建設、構建標準體系、建立監管機制、引導社會資本參與等方面積累了先進經驗。然而，智能技術介入養老服務，給政府治理責任機制、市場規制機制以及老年人信息權益保障制度帶來了法律上的挑戰。研究表明，完善頂層設計、健全財政及監督機制可強化政府治理責任，更新傳統市場規制法、構建統一的行業標準與管理規范可完善市場規制機制，完善《中華人民共和國老年人權益保障法》、調適知情同意原則的應用模式可為老年人信息權益提供法律保障。

[關鍵詞]智慧養老;人工智能;養老服務;法律規制

[中圖分類號]D911 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2022）02-0090-08

The development status， legal challenges and countermeasures of intelligent technology-based pension

ZHANG Min，WANG Qian

（Law School， Henan University， Kaifeng 475001， China）

Abstract：In recent years， the central and local governments have continuously introduced favorable policies to promote the development of intelligent technology-based pension. In practice of local governments， Zhejiang province， Anhui province and Shanghai city have accumulated successful experience in accelerating the platform construction of intelligent technology-based pension， constructing a standard system， establishing a regulatory mechanism and guiding social capital participation. However， the intervention of the technology in the system of elderly care service poses legal challenges to the government of governance responsibility mechanism， the intelligent technology-based pension market regulation mechanism and the information rights and interests protection system of the elderly. The results show that the top design， perfect sound fiscal and supervisory mechanism can strengthen the government management responsibility， update the traditional marked regulation law， build a unified industry standards and management norms can perfect the market regulation mechanism， perfect Law of People’s Republic of China on the Protection of the Rights and Interests of the Elderly and adjust the application of the principles of informed consent mode can provide legal protection for rights and interests of the elderly.

Key words：intelligent technology-based pension; artificial intelligence; care service for the elderly; legal regulation

《“十四五”國家老齡化事業發展和養老服務體系規劃》指出，要立足發展新階段，不斷擴大養老服務供給、健全健康支撐體系、創新養老服務業態，真正做到讓老年人安享幸福晚年。隨著我國老齡化程度的加深，完善養老服務保障體系建設已成為人民群眾熱烈關切的話題。然而，我國以家庭為主要載體的傳統養老模式顯現出動力不足的態勢，表明其已難以切實保障老年人多元化的養老需求。與之相比，依托信息技術的智慧養老模式在供給效率與服務質量上顯現顯著優勢，智慧養老逐漸成為我國解決養老難題的新選擇和新趨勢?！吨腔劢】叼B老產業發展行動計劃（2021—2025年）》提出，要針對老年人群多層次、多樣化的健康養老需求，進一步推動我國智慧健康養老產業發展。實踐中，各省市自治區積極打造國家級智慧養老示范基地，智慧養老形成了較為完整的產業鏈。然而，數據平臺和信息技術的介入給現有的相關法律秩序帶來了挑戰，如何促進智慧養老法治化以積極應對人口老齡化是當前亟須解決的問題。

一、文獻綜述與問題的提出

近年來，我國智慧養老的研究成果主要集中在四個方面：第一，智慧養老的概念厘定。學界對智慧養老的內涵界定有兩種研究進路。從技術層面上，魏蒙、張博等認為智慧養老是利用現代信息通信技術、人工智能技術向社會提供養老服務的一種新型養老模式，與傳統養老服務的區別在于智慧養老的載體是智能設備與智能管理平臺[1-2];從價值層面上，左美云、陳友華指出智慧養老是利用現代技術為老年人提供各類生活服務與管理，從而使老年人過得更幸福、更有尊嚴和價值的高級養老模式[3-4]。第二，智慧養老的供需研究。其一，智慧養老服務的采用意愿及其影響因素研究。如姚興安等以安徽省1600戶問卷調查為例，指出主觀規范、感知有用性、感知易用性等是直接影響老人采用智慧養老服務意愿的關鍵因素[5];毛羽等通過對武漢市“一鍵通”進行實證研究，發現便利條件、社會影響力、努力期望、績效期望等因素會顯著影響老年人使用智能服務[6]。其二，智慧養老供給改革研究。高鵬等基于上海市的調研，提出未來智慧養老服務應加快推動以需求為導向的養老服務供給側結構性改革[7];朱禮華等基于“服務鏈”理論，提出要從明確老年人需求反饋流程、提升產品質量和數字素養、找準供給側職能定位等方面入手，推動智慧養老供給側改革[8]。第三，智慧養老模式研究。有學者對智慧養老的發展模式進行梳理，認為我國智慧養老可歸納為智慧居家、智慧醫療、智慧機構與智慧城市四種經典模式[9]。另有學者嘗試探索養老模式革新路徑，提出要依靠技術、老年人、社會互聯機制構建具有中國特色的智慧養老服務模式[10]。第四，智慧養老現實困境研究。其一，技術層面上的困境。王曉慧等指出在弱人工智能階段，智慧養老產品在操作性、安全性、準確性等方面存在不足[11];王鍇等認為智慧養老產品“適老性”不足，對老年人內外部控制力增能效果一般[12]。其二，組織層面上的困境。任潔指出目前智慧養老的實踐問題并非其本身特有，而是傳統養老服務長期存在的管理碎片化在智慧養老中的新形式的展現[13];吳雪認為智慧養老涉及不同主管部門，以部門為中心的政務信息化發展模式使得整個智慧養老行業之間缺乏有效溝通[14]。其三，風險層面上的困境。朱海龍指出智慧養老面臨倫理、法律、市場和技術等多重風險[15];王張華總結出智慧養老存在人機交互模式下的安全失控、主體識別困境下的責任模糊、家庭關系改變下的道德失范以及智能技術支配下的主體迷失等倫理風險[16]。

綜上可知，學界對智慧養老領域的理論與實踐雖進行了全面而深刻的剖析，但也暴露出一定程度的不足。從研究內容上看，已有研究成果集中在如何滿足養老需求、破解養老服務供給不足、促進智慧養老創新模式順利變革等技術層面，對智慧養老的潛在風險關注度不夠。雖有學者認識到智慧養老依托新興科技會引發系統性風險，但其所關注的重點是倫理風險與技術風險。從研究視角上看，已有研究將研究對象集中在養老服務提供者—市場，探索如何推進智慧養老供給均衡、資源配置協同等問題，卻忽略了智慧養老發展中老年人、市場、政府三方主體之間的互動關系。

二、我國智慧養老的發展現狀

（一）智慧養老的法律供給現狀

從國家層面來看，國務院及其相關部門持續出臺利好政策以推進智慧養老發展。第一，樹立促進智慧養老發展的目標任務。2015年國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》、2019年國務院辦公廳頒布《關于推進養老服務發展的意見》均提出要持續推動智慧健康養老產業發展。第二，制定行動計劃，為智慧養老發展指明方向。2017年工業和信息化部、民政部與國家衛生健康委聯合制定《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》，對加強平臺建設、建立智慧健康養老標準體系、強化智慧養老個人信息保護、完善多元化資金投入機制等微觀層面予以規定。2021年新制定的《智慧健康養老產業發展行動計劃（2021—2025年）》，進一步明晰智慧養老發展規范，如關于個人信息保護規定要“數據加密、數據脫敏、身份認證、訪問控制等數據安全技術應用?！雹俚谌?，出臺配套措施，強化規范實施。2019年國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會正式批準《養老機構服務安全基本規范》，從安全風險評估、服務防護與管理要求等方面明確養老機構服務安全“紅線”。

從地方層面來看，自中央出臺相關政策后各地方政府積極響應，并陸續出臺深化智慧養老發展的法規與政策。第一，將智慧養老的建設目標納入地方性法規。如《江西省養老服務條例》提出，要“支持社會力量開發和推廣智慧養老服務平臺”①;《貴州省養老服務條例》提出，要“打造多層次智慧養老服務體系”②;《四川省老年人權益保障條例》提出，“應當發展智慧養老服務新業態”③。第二，細化扶持性政策。如安徽省出臺的《加快發展智慧養老若干政策的通知》規定，對達到省級示范標準的智慧養老機構、示范項目、建設類項目和服務企業在財稅和土地供應環節給予優先傾斜。第三，出臺地方性行業標準與管理規范。如江蘇省制定了《智慧養老建設規范》，從應用、安全和監管等方面規范智慧養老建設。浙江紹興市也制定發布了《智慧居家養老服務信息平臺建設與管理規范》《智慧居家養老服務企業（組織）基本規范》等七個地方標準，為踐行智慧養老建設規范化作出了積極嘗試。

（二）智慧養老的實踐探索

浙江省的智慧養老發展一直走在全國前列，其實踐探索主要有以下幾點。第一，建設全省統一的智慧養老服務平臺，實現對智慧養老的統籌管理。2019年，浙江省政府建設“浙里養”智慧養老服務平臺，秉承著“最多跑一次”、數據開放共享的服務理念，將此平臺與省內各地養老服務呼叫中心相連，使數據庫涵蓋政府、市場主體、老年人及其家屬，實現了省內養老服務資源整合[17]。第二，探索建立智慧養老產業標準化體系。近年來，浙江省積極開展養老服務領域標準化試點，建立了“智慧居家養老服務國家標準化試點”“‘互聯網+養老’服務國家標準化試點”。除出臺七個地方標準以外，還牽頭引導浙江省物聯網產業協會制定了《居家養老服務智能化技術建設規范》團體標準。第三，鼓勵社會組織參與智慧養老建設。浙江烏鎮以政府購買公共服務的形式引進第三方專業養老機構椿熙堂，每年為其提供150萬元運營經費[18]。在此模式下，椿熙堂成為智慧養老服務生產與供給的主體，提升了智慧養老服務質量與水平;烏鎮政府以財政補貼與政策支持相結合的方式降低企業運營成本，起到了積極引導社會資本參與智慧養老服務推廣的效果。

安徽省以提高養老服務供給質量和效率為發展目標，采取了以下幾點措施：第一，探索政府與社會資本合作（PPP）的智慧養老建設模式。合肥市包河區方興社區便民服務中心采用PPP模式，通過社區提供土地和房屋資源，第三方服務供給商自行配備設施，以智慧養老服務抵房租的方式，無償為轄區內老年人提供養老資源，降低了政府財政負擔。第二，建立健全智慧養老服務監督體系。2019年，合肥市廬陽區健全“廬陽區養老機構監管服務平臺”，將監管對象從機構養老拓展到居家養老、社區養老。此外，廬陽區還通過建立區、街道（鄉鎮）、社區三級服務監管體系，引進第三方評估機構，明確服務機構市場退出機制等措施，實現了對智慧養老服務的全過程監督。第三，促進政策銜接與合力。安徽省發布的《加快發展智慧養老若干政策》明確規定了符合條件的智慧養老機構要設醫療機構，并納入基本醫療保險定點支付范圍;試點地區的智慧養老機構、智慧養老服務三級中心，要優先納入長期護理保險定點支付范圍。

上海市作為國家智慧養老的試點地區，一直將發展智慧養老建設作為推動養老服務體系優化的關鍵。其具體措施包括：第一，積極發揮政府的扶持與監督作用。在扶持方面，上海市設立了專項資金，以此激勵智慧養老企業提高服務質量與技術水平。在監督層面，上海市重視對智慧養老機構日常管理信息系統的完善，提出要修改養老機構設立許可系統，開發備案管理系統。第二，加強平臺服務建設，提高老年人服務體驗。上海市構建了從服務需求方到媒介再到供給方的DMP（Demander-Mediator-Provider）模式。此模式主要是依托互聯網信息服務平臺，在老年人線上選擇所需服務后，平臺系統會及時將其需求就近分配給相應的服務供給商。這不僅做到了以老年人需求為目標，也促進了多元化養老資源的合理配置。第三，加強社會公眾對智慧養老的監督。上海市有關部門積極組織社會公眾參與智慧養老意見征求會，聆聽和探討公眾對智慧養老服務的意見與需求，總結出上海市智慧養老發展存在著重“技術輕需求、重產品輕服務、重概念輕場景”的三輕三重問題。

審視浙江省、安徽省、上海市的智慧養老實踐探索，發現三地的先進經驗有共通之處。第一，重視平臺建設。以綜合性信息平臺實現信息互聯互通，打破部門間的條塊分割，形成養老資源整合之勢。第二，積極探索社會多元參與的智慧養老建設模式。采取公建民營、公私合營、政府購買等模式，通過給予民營機構在市場準入、融資渠道、場地租賃、資金扶持等方面的政策傾斜，提高社會資本方參與的積極性。第三，推進智慧養老服務標準體系建設。通過積極開展行業標準的試點、制定、推廣、評估等工作，加強智慧養老服務規范化建設。第四，構建監督管理體系。通過搭建監管平臺、明確監管機關權責、發揮第三方評估與公眾監督的作用，解決智慧養老服務的監管痛點。

三、智慧養老面臨的法律挑戰

智慧養老作為綜合性的多業態集群，涉及老年人、政府、社會組織等多元主體，所以各主體間良性互動是推動養老服務順利開展的前提。但智慧養老的技術特性給政府治理責任機制、市場規制機制和老年人權益保障制度均造成了法律挑戰。

（一）政府治理責任機制失衡

政府為履行社會責任，在養老領域扮演集政策供給、財政扶持與監督管理責任為一體的“角色”。但智能化的養老服務產業突破了傳統的治理格局，給政府責任履行帶來一定程度的困難。

1. 智慧養老頂層設計與統籌規劃力度不足。一方面，智慧養老領域尚未形成專門性法律，主要依賴中央與地方出臺政策性文件和短長期規劃來促進智慧養老產業發展，制度體系呈現出政策主導特征。政策主導型的規制體系可靈活應對現階段智慧養老產業發展的多樣需求，但政策本身因缺乏強制性效力而穩定性不足，且存在內容泛化和碎片化的難題，不利于智慧養老產業的長效發展。另一方面，智慧養老相關政策的制定涉及工信廳、衛生健康委、民政廳，甚至是市場監管局等多個部門，科層制下部門間條塊分割特征明顯。此外，在各地區的建設實踐中，智慧養老平臺的建設大多數是分而治之，沒有形成統一的大數據平臺。從整體上看，已建成的平臺層次較低，省級信息平臺數量較少，地級市（含地、州、直轄市的區縣）信息平臺有72個[19]，各部門難以突破壁壘形成資源整合。

2. 智慧養老產業尚未形成規范化、科學化的財政補貼機制。一方面，養老產業財政依賴性較強，政府財政負擔較大。根據民政部官網發布的數據，在2012—2020年，中央累計投入271億元扶持養老服務設施建設，養老服務補貼惠及535萬老年人[20]。另外，根據北京市通州區政府發布的數據，2021年通州區安排智慧養老服務項目預算資金1980萬元，較2020年預算數增加740萬元，年均增長60%[21]。另一方面，現存財政補貼政策懸浮、空洞。財稅政策對激勵社會資本進入養老服務行業，加大養老資源供給具有重要的導向作用，各地方政府也積極出臺了鼓勵智慧養老市場發展的政策。如安徽省規定對實行公建民營的智慧養老機構，可給予房屋租金減免優惠等①。但此類支持政策缺乏具體的操作規范，未詳細規定審查程序、減免標準等內容，存在落實難的問題。

3. 智慧養老產業尚未形成體系化的監督管理模式。一方面，監管內容不清。自《關于做好政府購買養老服務工作的通知》頒布后，各地區政府積極探索購買養老服務的實踐，“政府與公眾、政府和服務提供者”之間形成了兩層代理關系。智慧養老服務產業中社會組織和市場主體存在“逐利”的道德風險，受利益博弈與信息不對稱等因素影響，合同締結過程中易出現利益尋租和逆向選擇問題[22]。此外，智慧養老領域的監管內容相較于傳統養老服務模式更為系統與前瞻，涉及智能化產品與技術等新型領域。另一方面，監督主體不明。政府本身擁有管理權限，但智慧養老平臺與機構具備天然的信息優勢與監管資源優勢，也承擔著部分監管職責。如浙江省《智慧居家養老服務信息平臺建設與管理規范》規定信息平臺需對居家養老服務企業所提供的服務進行考核與監督。有學者指出，此類做法易產生監管部門將本應承擔的監管責任轉移至第三方平臺，進而導致智慧養老陷入政府與市場邊界不明、監督管理機制失衡的困境[23]。

（二）市場規制機制失靈

1. 智慧養老領域競爭機制混亂，加劇了市場規制的難度。智慧養老與傳統養老服務的核心區別在于服務供給中數據平臺、信息技術的介入。信息技術帶來技術紅利的同時也將互聯網、大數據等新型市場風險帶入到養老領域。智慧養老的市場風險呈現出以下特征：其一，高技術性。傳統養老模式下的服務供給并不以信息技術為依托，而在智慧養老模式中信息技術成為養老服務資源鏈接的組織形式。伴隨著先進技術手段的使用，養老市場的不正當競爭行為不限于《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》）規定的七種經典類型，加框鏈接、流量劫持、軟件沖突、數據抓取、虛假刷單等新型不正當競爭行為逐漸顯現。其二，隱蔽性。“互聯網+養老服務”的線上服務建立在虛擬數字信息的基礎上，大數據、智能機器算法具有不可預見性和黑箱特性。另外，信息技術的運用使市場結構由單邊變為多邊結構，涉及主體范圍擴大。因此，利用信息技術實施的不正當競爭行為、侵權行為、違規行為極難被識別。其三，維權難。受信息技術新特性的影響，智慧養老領域的侵權行為具有傳播極快、難以識別和專業性強的特點，使得受害者取得和保全電子證據的成本較高，并且損失往往難以計算。

2. 缺乏統一的行業標準與管理規范，加劇了智慧養老服務質量規制的難度。當前，在中央層面尚未形成體系化的智慧養老服務行業標準和管理規范。國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會發布的《養老機構服務安全基本規范》雖加強了養老機構的服務防護質量，但仍欠缺對人工智能產品、產業風險防范的針對性規定。在地方層面上，規定行業標準與管理規范的地區仍在少數，業已制定相關規范的地區也面臨著因沒有量化指標與標準程序而缺乏可操作性。以浙江省為例，其制定的七項地方性標準為智慧養老行業規范提供了指導性意見。其中，浙江紹興市制定的《智慧居家養老服務信息平臺建設與管理規范》規定了平臺對養老服務機構所提供的服務予以質量監督考核的相關內容，但也僅規定了評價指標與方法，并未進一步明確各項指標占比、后續跟蹤處理程序等事項①。另外，各省市自治區出臺的地方標準與管理規范內容也存在差異。就智慧養老服務的監督考核來說，《杭州市智慧養老綜合服務監管考核暫行辦法》規定的考核內容分為緊急呼叫服務、主動關懷服務、特殊助急服務等一類服務內容，包含了政府購買服務及公益服務、智慧養老服務質量等二、三類內容。但與浙江省所規定的服務對象滿意度、家屬滿意度、服務及時率、有效投訴結案率等四項標準有所區別②。

（三）老年人信息權益保障機制薄弱

1. 智能技術介入養老服務，加劇了老年人信息權益受損風險。為提供慢病管理、生活服務、安全守護等多樣化服務，智能設備需收集老年人身體狀況、經濟來源、家庭組成、實時位置、人臉識別等多種信息以實現動態化的遠程監護。智能養老技術的應用極大地拓展了個人信息收集的場景、范圍和數量，但對老年人“24小時的關愛與照顧”也會引起對“監控資本主義”的擔憂，即在智慧養老領域，通過對個人信息的全面收集和商業利用而實現對個人行為全方位、立體化和全天候的監控與干預，老年人的個人信息被二次利用以及販賣的風險大大提升，而因信息泄露被騷擾、詐騙、殺熟的可能性也顯著增加，老年人不可避免地陷入?？率降摹俺壢俺ㄒ暠O獄”。根據國家質檢總局對智能攝像頭進行的安全監測結果來看，老年人信息安全問題不容樂觀，在其一次采樣檢查的40批次中就有32批次存在安全隱患。其中有28批次樣品存在數據傳輸未加密的問題，10批次樣品后臺系統存在“越權漏洞”[24]。因此，智慧養老視域下老年人信息權益受損是現行法律必須回應的問題。

2. 智慧養老的老年人信息權益法律保障體系尚不完善，主要依賴《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）為老年人信息權益保障提供法律依據。當前，在各類政策性文件中，除了中央出臺的《智慧健康養老產業發展行動計劃（2021—2025年）》提出要加強智慧養老個人信息保護以外，部分地方的相關政策性文件也指出要強化電子信息管理。如浙江紹興制定的《老年人信息管理規范》第六章規定了紙質信息與電子信息的管理要求①。但政策文件僅能提供宏觀指引，不足以提供周全保護與救濟。在法律法規中，《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》）尚未對老年人信息與數據安全作出規定。2021年全國人大常委會公布實施的《個人信息保護法》對個人信息概念的界定采用了“識別說+關聯說”的認定標準，進一步擴展了“個人信息”概念的范圍，并對自動化決策、行政管理行為、個人信息跨境流動、互聯網服務平臺義務、信息處理者法律責任等方面予以規范，建立了較為完善的信息權益保障體系。智慧養老所涉及的老年人個人信息可分為兩大類：一為老年人的基本信息，包括基本資料、身份信息、生物信息、位置信息等;二為個人健康數據，如診療信息、用藥記錄等。這兩類信息數據均屬于《個人信息保護法》的適用范圍。

3. 《個人信息保護法》雖對個人信息處理規則作出了專門的規范，但“知情同意原則”在智慧養老領域卻面臨著適用難題。根據《個人信息保護法》第13條的規定，個人信息利用的正當性基礎在于取得權利人的“授權同意”②。實踐中，老年人在配備穿戴式設備以及使用智慧養老平臺所提供的服務時需要簽訂知情同意書和隱私協議，但此行為背后蘊含著假定權利人為理性人的前提，即老年人可充分理解隱私授權書，在權衡利弊后做出使自己獲得最大利益的判斷。然而，此假定與老年人認知現狀相背離。有研究指出，老年受試者較其他年齡層的受試者來說，面對醫學專業性強、內容冗長復雜的知情同意書更為吃力[25]。因此，隨著自主認知、理解力與判斷力的下降，老年人只具有有限理性和有限意志，屬于數字弱勢群體，難以實際達到“知情”的標準。

四、智慧養老法律挑戰的應對舉措

大數據、人工智能設備介入養老服務，不僅改變了我國傳統養老服務體系與模式，對既存相關法律規制體系也造成了一定程度的挑戰，涉及《老年人權益保障法》《反不正當競爭法》等多項法律法規。因此，應當基于智能技術特征與傳統法律制度間的矛盾，圍繞政府、市場、老年人三方主體，在結合試點地區先進經驗的基礎上設定智慧養老領域的一般規則與相關制度機制，進一步完善既有法律法規。

（一）強化政府治理責任機制

1. 完善頂層設計，加大統籌規劃力度。第一，著力實現政策激勵與法律規制相結合的制度融合與轉軌模式。當前，智慧養老尚未制定專項統一立法，而是廣泛運用政策性文件推動智慧養老服務建設，其原因在于法律具有滯后性，與智能技術的時代性、復雜性、不穩定性存在斷裂。但在全面依法治國與社會治理智慧化的時代背景下，智慧養老引發的各類新型風險仍應當以法律為主導。智慧養老作為新興領域，其法治化建設必須基于我國智慧養老的實踐現狀和社會保障法律體系建設的現實可能性。一方面，應當在審查各地相關政策合法性與合理性的基礎上，根據現有智慧養老服務政策的內在機理去設計法律框架，保證政策與法律間的有序銜接;另一方面，應借助地方政府將智慧養老的相關建設納入地方性法規的實踐做法，為智慧養老的發展提供法律支撐。因此，未來智慧養老可依據“部門規章—行政法規—法律”的思路來推進專項立法，在最大化保障法律穩定性的同時給予智慧養老產業發展空間。第二，建立省級統一的智慧養老平臺，強化統籌力度。浙江省通過建設省級綜合性平臺，實現了以信息平臺統籌管理全省養老服務的目標。各地可借鑒此經驗，由各省級工信局牽頭，聯合民政、財政、衛生健康委等相關部門，成立領導小組協同建設省級智慧養老信息平臺。

2. 健全財政的引導和補貼機制。財政有限性和養老服務的準公共物品屬性決定了政府在智慧養老領域中僅能承擔有限的財政責任，政府單方面加大財政投入難以徹底解決智慧養老財政供給不足的難題，探索建立社會資本參與的智慧養老建設模式勢在必行。第一，推廣現有的成功模式。2018年寧夏蓬萊市建設了智慧健康養老服務PPP項目，規定在公開招標后中標的公司可通過銀行貸款、股東貸款、基金等方式籌集其余資金，有效減輕了政府的財政負擔?；诖私涷灒ㄗh在智慧養老領域可廣泛推廣PPP模式，政府在稅費、建設用地等方面應給予政策傾斜，智慧養老機構的管理運營、設備維護等工作則交由社會組織來承擔。第二，細化已有的扶持政策。可遵循中央劃定最低標準，各地政府依據本省實際出臺實施方案的方式進行，對智慧養老產業各項政策優惠的主體條件、減免標準、優惠方式、申請程序等內容進行細化。

3. 健全監督管理機制。結合上海市、浙江省、安徽省三地的實踐經驗，智慧養老領域的監管體系可從以下幾方面入手：第一，基于“監管部門—信息平臺—用戶”的線性關系，智慧養老領域有必要建立權責清單，劃定智慧養老平臺與政府監管部門的權力邊界，將老年人信息與數據管理、人工智能體、智慧養老信息平臺建設與管理、購買智慧養老服務合同制度等內容納入監督體系。第二，建立事前事中事后全過程監督機制。事前監督方面，監管部門應當建立市場準入負面清單管理制度，明確資質標準，加強對養老機構、人工智能體的登記備案;事中監督方面，可采用線下監管與線上監管相結合的方式展開，前者包括不定期抽查、走訪調查等，后者通過開發智慧養老監管平臺，實現實時監管與反饋;事后監督方面，應當建立健全市場退出機制，可考慮在智慧養老領域建立養老服務信用評價、失信聯合懲戒等信用管理制度。另外，監管部門對不依約提供服務或服務質量低于行業標準的養老機構，可采取約談、限期整改、暫停資金結算等措施。第三，加強社會監督與第三方監督。鑒于數字化時代下社會治理格局正從“一元治理”向“多元治理”的范式演進，公眾參與可為社會治理精細化提供內生動力[26]。因此，可學習上海市的實踐經驗，積極面向全社會開展意見征求活動，同時引入第三方評估機制，對智慧養老平臺建設、隊伍建設、服務質量、設施設備等進行“打分”，并將結果予以公示。

（二）完善市場規制機制

1. 更新傳統市場規制法。第一，拓寬傳統市場競爭法的法律主體范疇。在現行反不正當競爭法的基礎上，適當增加一般性條款，將新型不正當競爭行為納入法律規制體系當中，以維護市場秩序。第二，健全電子證據的采集和保存機制。依托智慧養老信息平臺的數據儲存功能對電子證據進行自動保存與備份，要求在智慧養老信息平臺建設與管理中重視信息記錄，明確不同電子數據的保存時間，如浙江紹興市《智慧居家養老服務信息平臺建設和管理規范》規定需保存通話錄音至少三個月，通話記錄至少三年。另外，還可引入專家輔助人制度，以保障電子證據審查的專業性。

2. 建立健全統一的行業標準與管理規范。當前中央與地方出臺的各項政策性文件可作為指導綱領與參考標準，在總結地方性標準異同的基礎上，結合市場調研與其他團體標準，推進智慧健康養老行業發展規范化。浙江紹興市出臺的七項地方性標準具有借鑒意義。另外，由上海無線電設備研究所、上海恩谷信息科技有限公司等相關企事業單位共同制定的團體標準《智慧健康養老標準體系建設指南》也具有參考價值。結合以上標準，未來智慧養老服務的行業標準與管理規范應兼顧養老服務信息平臺建設與管理、養老機構管理、社區養老中心、老年人信息管理、入戶管理等多項內容，同時涵蓋各類技術標準、功能標準與服務質量標準，以滿足老年人多元化的養老服務需求。此外，在具備體系化行業標準與管理規范的條件下，可引入第三方檢測平臺以促進行業標準執行與落實，如搭建智慧健康養老標準檢測平臺、支持第三方機構檢驗檢測等。

（三）加強老年人信息權益法律保障

1. 強化養老保障法與《個人信息保護法》的有效銜接。《個人信息保護法》第28條將不滿十四周歲的未成年人信息列為敏感個人信息①，第31條引入監護人同意原則②。立法背后是對未成年人認識能力的特殊考量。一方面，不滿十四周歲未成年人知情同意能力相對不成熟，對個人信息被收集、利用等情形難以作出完全理性的判斷;另一方面，不滿十四周歲的未成年人對風險的認識能力相對較弱，難以預見個人信息處理的潛在風險。因此需引入監護人同意原則以補強其理性。失智老人同樣面對著知情同意能力弱化、風險防控能力羸弱的桎梏。故而，應進一步完善《老年人權益保障法》，將失智老人的個人信息列為敏感個人信息，并引入監護人同意原則，為智慧養老的老年人信息安全提供法律保障。

2. 調適知情同意原則在智慧養老領域的運用。美國《加州消費者隱私權利法案》規定了“選擇退出”的同意告知模式，即數據權利者有權隨時退出，并要求企業不得出售或者分享其數據，唯有在沒有選擇退出的情況下才視為同意[27]。此同意機制強化了消費者對其個人信息的可控性，保證了用戶個人信息權益的實現。因此，可將此種模式納入我國智慧養老領域。2021年11月國家網信辦為落實《個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》發布了《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》，明確指出國家將建立數據分類分級保護制度。因此，在建立數據分類分級制度的前提下，智慧養老信息處理規則可適用“選擇退出”的告知同意模式，賦予老年人重要數據選擇退出權，以達到既保障信息資源高效利用，又維護老年人信息安全的效果。

五、結語

我國人口老齡化形勢日趨嚴峻，傳統養老模式長期以來面臨供需結構錯配、需求識別低效、專業人員稀缺等問題，養老服務質量仍需提高，養老服務模式亟須創新。智慧養老可提供個性化服務與提升養老服務質量、促進供需適配與優化資源配置、促進政府職能優化與提高服務效率。但智慧養老作為新興產業，存在政府責任機制失衡、老年人信息權益受損、市場規制機制失靈等風險。因此，應當通過強化政府治理責任、加強老年人信息權益的法律保障、完善市場規制機制對智慧養老引發的法律挑戰予以回應。當然，本課題仍有進一步的研究空間。當前，傳統法律制度對智能化產品在法律地位上的定位不明確，所以智能養老機器人是否具有法律上的“人格”、智慧養老領域的侵權責任規則如何適用仍需進一步討論。

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