基于尺度思維的山東半島城市群政府間公務互動及跨界治理機制研究

[摘 要]基于尺度思維，使用社會網絡分析方法與多元流網絡，對山東半島城市群政府間公務互動的空間格局和運作策略進行刻畫，并揭示其跨界治理機制類型。研究發現：山東半島城市群政府間公務互動聯系在城市群尺度上呈現濟南與青島雙中心的空間格局，在經濟圈尺度上呈現區域發展的差異性，膠東經濟圈內部和省會經濟圈內部政府間公務互動態勢良好，而魯南經濟圈內部政府間公務互動較為松散;山東省城市政府間公務互動在城市群尺度和經濟圈尺度分別采取了各具特色的運作策略;山東半島城市群政府間跨界治理作用機制包括多尺度制度嵌入機制、多尺度策略互動機制和多尺度協同共享機制三種類型。

[關鍵詞]尺度思維;山東半島城市群;政府間合作;公務互動

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2022）02-0001-08

Research on the mechanism of inter-governmental official interaction and cross-boundary governance of Shandong peninsula urban agglomeration based on scale thinking

MA Xue-guang1，JIA Yan2，WANG Xin-yi2

（1. Zhou Enlai School of Government， Nankai University， Tianjin 300350， China; 2. School of International Affairs and Public Administration， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract：Based on scale thinking， using social network analysis method and multi-flow network， this paper describes the spatial pattern and operational strategy of inter-governmental official interaction in Shandong peninsula urban agglomeration （SPUA）， and reveals the types of cross-boundary governance mechanisms. The results show that the interaction and connection between government services in SPUA presents a spatial pattern of Jinan and Qingdao double center， and at the economic circle scale， there are the differences in regional development; the inter-governmental official interaction within Jiaodong economic circle and provincial capital economic circle is good， while the inter-governmental official interaction within southern Shandong economic circle is relatively loose; the inter-governmental official interaction in Shandong province has adopted distinctive operational strategies in urban agglomeration scale and economic circle scale respectively; the inter-governmental cross-boundary governance mechanism of SPUA includes three types： the mechanism of inter-governmental cross-boundary governance in SPUA includes three types： multi-scale institutional embedment mechanism， multi-scale strategic interaction mechanism and multi-scale collaborative sharing mechanism.

Key words：scale thinking; Shandong peninsula urban agglomeration; inter-governmental cooperation; official interaction

促進區域協調發展是我國新時代國家重大戰略之一，是貫徹落實新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。山東省2020年先后出臺了《貫徹落實〈中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見〉的實施方案》《關于加快省會經濟圈一體化發展的指導意見》《關于加快膠東經濟圈一體化發展的指導意見》和《關于加快魯南經濟圈一體化發展的指導意見》，上述一系列政策文件明確提出要構建山東省“一群兩心三圈”為主體的區域發展新格局。“一群”即打造具有全球影響力的山東半島城市群，“兩心”即支持濟南和青島建設成為國家中心城市，“三圈”即推進省會經濟圈、膠東經濟圈和魯南經濟圈區域一體化發展。“一群兩心三圈”區域發展新格局的確立，進一步明確了山東省區域協調與一體化發展的戰略目標和行動方向。因此，基于尺度思維，立足城市群和經濟圈兩大空間尺度，揭示山東半島城市群政府間公務互動格局、運作策略及治理機制，對于我國城市群跨界治理機制的建立具有積極的借鑒意義。

一、尺度思維與城市群跨界治理

尺度思維是現代城市與區域治理研究的重要維度，也是地理學解析空間的重要視角，是表征空間規模、層次及其相互關系的量度[1]。國外學者利用尺度思維研究城市管治[2]，探究區域化進程[3]，調節區域不平衡關系，將尺度、社會、空間的關系，語境化的重要性、必要性、偶然性之間的關系緊密結合[4-5]。國內學者將尺度思維融合到政治經濟和社會發展進程中，分析制度、文化、關系和尺度轉向問題[6-7]，認為尺度通常與不同政府層級相對應，不同規模的空間形態在垂直方向上進行等級式嵌套[8]。全球尺度、國家尺度和城市尺度等都是常見的尺度單元，不同地域空間所處的治理尺度也呈現層級特征，尺度間相互作用共同推進政府間跨界治理形式的不斷優化和完善。

在全球地域重構與國際資本轉移的影響下，國家—區域空間生產實踐中的“流動空間”得以迅速發展[9]。國家主導和政府驅動是我國城市群治理的主要特征之一，跨界治理的開展離不開地方政府間跨界合作的廣泛開展。部分學者從層級制、社會組織、跨界治理的發展過程和實現層次等方面審視跨界治理在我國的適用性[10]，認為協調機制不健全、經濟利益難統一、社會參與尚薄弱等問題導致我國城市群管理困境[11]，議題屬性、執行動力、協調難度以及作用機制是影響城市群治理效果的重要維度[12]，治理主體多元化、地域邏輯不統一以及行政主體利益保護主義傾向等是區域治理困境的癥結所在[13]。當前國內城市群跨界治理研究主要圍繞政府行動，高度關注行政組織間跨界治理的策略、機制和動力。鑒于行政邊界剛性化與生產要素流動自發性的矛盾性，推動跨越剛性行政邊界的政府間互動更有可能實現區域善治。

基于政府間公務互動的城市群跨界合作是區域治理尺度的創新，地域空間重構和行政組織重組是區域治理運行關系內在調整和區域空間聯系組織外在優化的共同體現。本文聚焦山東省“一群兩心三圈”的區域發展新格局[14]，基于尺度思維和政府間公務互動實踐，深入探究山東半島城市群政府間公務互動格局和運作策略，并在此基礎上揭示城市群跨界治理的機制類型。

二、研究區域、研究數據與研究方法

（一）研究區域

本文研究區域為山東半島城市群16個城市，山東省在濟南-青島雙中心發展引擎帶動下已經形成了城市群跨界治理新機制和空間發展新形態。根據山東省“一群兩心三圈”區域發展新格局構想，本研究將從城市群和經濟圈兩個尺度展開分析，其中山東半島城市群涵蓋省會經濟圈、膠東經濟圈和魯南經濟圈。

（二）研究數據

通過搜索山東省及其16城市政務網站的資訊，將山東省16城市政府間公務考察、會議交流、協議簽署等政務公開資訊作為基本信息，采用2020年2月至2021年2月山東省16城市6000多條政務新聞、兩兩城市間1824次政府間公務互動來進行分析。查詢網站包括濟南人民政府官網（http：//www. jinan. gov. cn/）、青島政務網（http：//www. qingdao. gov. cn/）等城市政府門戶網站。需要說明的是，基于不同城市政務網站信息量及其更新程度的差異，此數據受各城市政府政務網站建設進度、內容披露規模和管理制度松緊等因素影響較大。

（三）研究方法

本文主要使用城市網絡連通度測量與社會網絡分析方法[15-16]，運用多元流網絡表征城市群內政府間公務互動的頻率和程度，從城市群和經濟圈這兩個尺度揭示政府間公務互動的空間格局和運作策略。測度方法主要包括城市間跨界聯系狀況以及單個城市參與區域內部跨界互動的能力，前者通過連通度進行表征，具體為城市之間的聯系頻次，后者通過城市節點的中心度進行表征，實質為單個城市擁有的跨界聯系的總量。

1. 連通度

城市a與城市b的連通度L可以表示為：

L=Lab+Lba（a≠b）" " " nbsp; " " " " " " " " （1）

考慮不同類型的跨界網絡其方向性是不一樣的，例如城市a向城市b發出的跨界行為Lab與城市b向城市a發出的跨界行為Lba存在方向的差異，基于不同數據的特點不同，將不同方向的跨界聯系進行求和匯總形成無向連通度L。

2. 度數中心度

中心度是社會網絡分析方法中的重要測度工具，本文選用度數中心度作為衡量單個城市參與區域內部跨界互動能力的重要表征。度數中心度指網絡中的節點城市與其他節點城市直接相連的總量，將節點城市與其他城市直接相連的連線賦予相應的權重，權重設置為節點城市之間的跨界連通性。度數中心度的具體公式如下：

節點城市Ni的度數中心度由城市i與其他城市j的直接聯系數量所決定，自身聯系不在計算范圍內。節點城市的度數中心度表示其在龐雜的網絡聯系中的地位，在跨界網絡中將用于表示與其他城市發生跨界互動的能力。

三、山東半島城市群政府間公務互動格局與運作策略

（一）山東半島城市群政府間公務互動格局

山東半島城市群政府間公務互動呈現省會經濟圈、膠東經濟圈和魯南經濟圈“三圈”分異的空間格局（見圖1、圖2）。省會經濟圈內部，城市政府之間的公務聯系相對緊密，其中濟南-淄博、淄博-濱州的跨界聯系最為頻繁。膠東經濟圈內部，青島、煙臺、濰坊、日照、威海五市聯系緊密，在經濟、交通、文化等多個領域互動頻繁。魯南經濟圈內部，城市政府之間的公務互動較少，臨沂、濟寧、菏澤、棗莊四市之間的公務互動頻率較低。從山東半島城市群政府間公務互動整體空間格局來看，濟南、淄博、青島、煙臺和濰坊等城市是山東省政府間公務互動的核心城市，積極參與山東半島城市群跨界公共事務的治理。但由于各城市空間策略選擇的差異，山東半島城市群不同經濟圈之間的外部聯系遠遠低于內部聯系，除濟南和青島政府間公務互動較為頻繁之外，其他城市之間跨經濟圈的政府公務互動頻率較低。

（二）山東省三大經濟圈政府間公務互動格局與運作策略

1. 省會經濟圈政府間公務互動格局與運作策略

省會經濟圈由濟南、淄博、泰安、聊城、德州、濱州和東營等七個城市組成，其中，濟南是省會經濟圈的發展引擎和政府間公務互動的核心樞紐（見圖3）。省會經濟圈以濟南和淄博公務互動聯系為核心，兩市積極與省會經濟圈內其他城市跨界互動。但是，濟南與淄博的城市定位不同，濟南在山東半島城市群尺度上扮演著政府間公務互動聯系核心角色，其影響不限于省會經濟圈內部，比淄博擁有更多的“圈外”跨界協作聯系。在省會經濟圈內部，濟南-淄博、淄博-濱州政府間公務互動聯系較多。強化城市政府間的公務互動聯系是踐行山東半島城市群區域一體化策略的重要手段。

濟南市與周邊城市的公務互動涉及人力資源、政務服務和文化旅游等多個領域，一般以召開會議、簽署協議等方式推進政府間跨界合作。在政府間公務互動的合作執行階段，經濟圈內各城市的職能部門進行對接，市委市政府積極推動和引導政府間合作，人力資源和社會保障局、文化和旅游局、司法局等職能部門開展具體工作對接，形成多領域拓展、多部門合作的跨界治理格局。城市政府及其職能部門積極開展業務合作對接，貫徹落實經濟發展、人才流動、合作交流等區域戰略，形成省會經濟圈七城市跨界協作的多贏局面。2019年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，省會經濟圈七城市加上濟寧、菏澤兩市，構成黃河流域山東省內跨界合作聯盟，形成山東半島城市群內部“雙聯盟”跨界治理策略，通過合作交流、資源共享等方式開展政府間公務互動，省級尺度在這一跨界政府間合作中發揮著重要指導作用，城市尺度在具體合作過程中起到執行作用。在山東省黃河流域城市文化旅游聯盟[17]中，城市尺度通過政府間跨界合作建立自上而下的跨界治理模式（見圖4）。

2. 膠東經濟圈政府間公務互動格局與運作策略

膠東經濟圈包括青島、濰坊、煙臺、威海和日照五個城市，這些城市在山東省港口建設、海洋產業和海洋高等教育等方面發揮著不可替代的作用。其中，青島是膠東經濟圈的核心城市和政府間公務互動的主要推動者。膠東經濟圈政府間公務互動以青島為核心，煙臺和濰坊為次中心，青島-煙臺政府間公務互動聯系不僅是膠東經濟圈最強跨界公務聯系對，也是整個山東半島城市群最強跨界公務聯系對（見圖5）。膠東經濟圈五市內部公務互動緊密，整體保持較高水平的政府間跨界聯系。

膠東經濟圈政府間公務互動涉及多個尺度行政機構和合作領域。2020 年，山東省正式提出膠東經濟圈建設指導意見[18]，為膠東經濟圈政府間公務互動的開展提供了政策引導。山東省政府在膠東經濟圈政府間公務互動中扮演著引導者的角色，同時也采取尺度下推的方式鼓勵各城市積極開展政府間合作。目前，膠東經濟圈五市已經在財政、稅務、文旅等部門建立了常態化對接互動機制，各部門牽頭成立了交通、科創等40多個合作聯盟，簽署了50多個合作協議，一些關鍵領域的一體化重點任務已經相繼落地[19]。膠東經濟圈在不同領域的公務合作一般采用簽署政府間合作協議的方式，促使政府間跨界合作正式化、制度化、法制化（見圖6）。此外，膠東經濟圈一體化發展聯席會議及其辦事協調機構（辦公室）的建立是膠東經濟圈一體化推進的重要組織機制，有助于常態化推進政府間合作、降低政府間溝通交流成本、提高政府間協作效率。

3. 魯南經濟圈政府間公務互動格局與運作策略

魯南經濟圈包括臨沂、濟寧、菏澤和棗莊四個城市，這四個城市政府間公務互動的核心-邊緣特征不夠明顯，城市間跨界聯系較為薄弱，總體呈現較為松散的跨界聯系狀態（見圖7）。臨沂、濟寧、菏澤和棗莊在城鄉建設、公共服務、法治建設、生態環境等多個領域開展政府間公務互動，四城市相關部門積極開展跨市業務對接。濟寧、菏澤兩市同時參與黃河流域省內九城市聯盟的政府間跨界合作，這也是魯南經濟圈向省會經濟圈乃至省外經濟圈的業務延伸。

魯南經濟圈位于山東省、河南省、安徽省和江蘇省等四省交界處（淮海經濟區），雙重的空間策略從政策層面進一步加深了魯南經濟圈四市的跨界合作，這對于提升政府間公務合作效能極為重要（見圖8）。淮海經濟區是跨越省界的城市互動合作形式，在文化旅游、交通建設、生態保護等多個領域深化四省交界地區的跨界合作，此合作策略涉及的治理領域與魯南經濟圈存在疊加，多種區域規劃和空間策略的實施從政策層面為魯南經濟圈的發展提供了重要政策支持。

四、山東半島城市群政府間跨界治理機制

（一）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度制度嵌入機制

山東半島城市群采取多尺度制度嵌入的跨界治理形式，各級政府、政府職能部門和政府聯合體之間建立密切的互動聯系。在國家尺度，由中共中央、國務院發布有關區域協調發展和城市群發展的綱領性文件，國家發展改革委針對城市群發展向下級尺度行政單位繼續進行政策指導。在省級尺度，山東省政府對國家政策文件作出積極響應，設立山東半島城市群領導小組來具體負責山東半島城市群的發展規劃工作，由此建立系統性的區域協調發展框架體系，指導山東半島城市群內三個經濟圈的高質量發展。在經濟圈尺度，山東省16個城市政府在接受省級政府部門領導的同時根據國家尺度的政策指導開展跨經濟圈的活動。

為了積極配合2019年提出的黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，省會經濟圈在核心城市濟南市的牽頭下與魯南經濟圈的濟寧和菏澤兩市建立了黃河流域省內沿線九市聯盟，實行雙聯盟的跨界治理戰略。同時，根據2018年淮河生態經濟帶發展規劃，魯南經濟圈將跨界治理尺度擴展到淮海經濟區范圍內的其他省份城市。同時，山東半島城市群內三個經濟圈在跨界治理過程中也實現了知識、信息和技術等多尺度制度嵌入的跨界協同與跨界共享（見圖9）。

（二）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度策略互動機制

不同尺度結構背景下，跨界治理尺度間的互動機制存在較大差異。單一尺度結構下的尺度互動邏輯呈現為同一尺度上多個城市的互動，多元尺度結構下的尺度互動邏輯呈現為不同尺度間多個城市的互動，上述尺度互動過程有力推進了政府間跨界治理的進程。

為推進區域一體化，實現基礎設施互聯互通、產業創新協同共進、對外開放攜手共贏、生態環境共保聯治、公共服務便利共享，以及要素資源高效配置等目標，膠東經濟圈建立了政府間聯席會議機制并設立了相應的辦事機構（辦公室），加速了城市間交流溝通、協同合作以及跨界治理的常態化推進。由于城市治理體制的層級性，高尺度行動者的引領與低尺度行動者資源獲取導向的尺度上推成為重要的策略選擇，單一尺度政府間跨界治理只是政府間多尺度互動機制的一部分。高尺度行動者引領的自上而下的尺度下移（down-scaling）策略與低尺度自下而上推動的尺度上移（up-scaling）策略，是山東半島城市群跨界治理的主要形式。其中，省級尺度在多尺度互動過程中扮演著承上啟下的角色，一方面積極響應黨中央層面國家尺度的政策引導，另一方面對省內具體的城市政府間跨界合作實踐給予指導。在這一過程中，城市尺度對于具體合作事項和過程都起到積極推動的作用（見圖10）。

2021年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，提出要加快城市群之間的互聯互通和協調發展，高質量高標準建設沿黃城市群。山東半島城市群將省內政府間跨界合作網絡延伸至黃河流域區域尺度，與黃河流域其他省外城市群對接跨界合作事宜。一方面，繼續提升山東半島城市群中濟南和青島兩個中心城市的能級，統籌推進省會經濟圈、膠東經濟圈和魯南經濟圈各自的一體化發展，利用黃河流域高質量發展這一國家戰略提升山東半島城市群在全國城市群發展中的位勢;另一方面，山東半島城市群不斷加強與黃河流域其他城市群的聯系，打造黃河流域城市群與國家重點城市群互動合作樞紐，牽頭建立黃河流域區域性中心城市發展聯盟，強化省會經濟圈與鄭州都市圈的對接合作，同時通過深度融入京津冀協同發展、深化與長三角城市群合作，以及加強與粵港澳大灣區對接等方式打造黃河流域城市群與國家重點城市群互動合作的重要樞紐[20]。此外，面對黃河高質量發展這一國家戰略的興起，山東省九個沿黃城市積極開展跨經濟圈合作交流和資源共享，發起成立山東黃河流域城市文化旅游聯盟[21]，共同簽署《山東黃河流域城市文化旅游聯盟合作協議》，構建區域黃河文化旅游發展共同體，構筑起省會經濟圈-魯南經濟圈跨尺度政府間跨界治理格局。

（三）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協同共享機制

山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協同共享機制貫穿整個跨界合作網絡的各個方面，單一城市積極參與跨尺度政府間合作治理，與周邊城市協同發展。山東省三大經濟圈分別建立城市政府聯席會議制度，設立聯席會議辦公室，分別由核心城市牽頭或依次輪值，定期召開會議，協商研究區域一體化重大事項，向省領導小組報告工作。在政策執行層面，山東半島城市群各城市在著力落實經濟圈內合作事宜的同時，積極利用各尺度的城市聯盟作用，開展跨區域城市合作和區域一體化[22]。通過城市間協同共享，城市群和經濟圈朝向高質量發展方向推進。

山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協同共享機制推動政府間跨尺度合作、交流與互動的發展，經驗、知識和信息的共享是其中最重要的跨界資源收益。各城市政府主動設立專項業務考察團前往其他城市參觀學習，多尺度協同共享機制的建立打破了城市政府間的多重壁壘，加速了區域一體化進程。城市政府跨界聯合也創造著協同共享機制，以黨政考察團為代表的政府工作組織主動前往其他市縣進行先進經驗學習[23]，并形成常態化工作模式。膠東經濟圈在全省首創政務服務“跨域通辦”新模式，推出跨域共辦、互認互通的跨界共享服務。濟南市開展大氣環境監管相關數據整合，實現了省會經濟圈環境治理數據共享，打通了國家、省級尺度與市級平臺的數據壁壘，通過技術支持實現數據和決策資源的共建共享[24]。山東省生態環境廳與山東省人民政府研究室共同主辦了“山東黃河流域生態保護和高質量發展專家行”活動[25]，深化了省內沿黃各城市的發展經驗共享合作。青島市與日本、韓國、德國、以色列以及上合組織等聯合打造“國際客廳”，搭建國際園區和跨國產業合作平臺[26]，協同共建與國際接軌的開放型經濟新體制，打造跨國經濟合作先行區（見圖11）。

五、結論

山東半島城市群政府間公務互動聯系可以從城市群尺度和經濟圈尺度兩個層面探討。城市群尺度呈現濟南與青島雙中心的空間格局;經濟圈尺度呈現發展的差異性，膠東經濟圈內部和省會經濟圈內部政府間公務互動合作態勢良好，而魯南經濟圈內部政府間公務互動較為松散。城市群尺度和經濟圈尺度采取了各具特色的政府間公務互動運作策略。考察政府間公務互動聯系可見，山東半島城市群政府間跨界治理機制包括多尺度制度嵌入機制、多尺度策略互動機制和多尺度協同共享機制三種類型。

鑒于各城市政府是城市群和經濟圈跨界合作治理的具體執行者，提出如下提升城市政府參與跨界治理積極性的建議：第一，城市政府要主動創造多贏的跨界格局，通過調研考察等方式了解周邊地區的發展情況，挖掘共同利益點，積極溝通交流;第二，通過城市間嘗試性跨界實踐，推動跨界地區空間重構，同時城市政府積極構建政府間合作機制，調整權力關系，重塑與跨界治理相配套的行政結構;第三，城市間跨界合作由低尺度向中高尺度進行跳躍，通過獲得中高尺度行政主體的戰略支持，進而強化已有的政府間跨界合作關系。

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