全球治理視域下的城市群外交

韓笑

【關鍵詞】??城市群外交 ?全球化 ?協同開放 ?全球治理

【中圖分類號】?D5 ???????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）04-0080-16

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202204005

城市群是由人口流動、產業集聚、網絡化交通影響形成的由若干大城市、中等城市及周邊城鎮共同構成的空間上緊密聯系的區域共同體。在推動城市間產業協作、人才流動、公共服務等領域，城市群的規模效益、集聚效應與協同價值得到高度關注。伴隨國家治理體系現代化、城市網絡復合化、全球治理主體多元化，城市群在功能上的拓展與國家參與國際競合、全球治理的意愿和能力密切關聯，表現為全球經濟增長極的打造、“城市病”區域治理的國際交流、國際城市網絡的區域性重構、國際民間交往與創意文化交流等。從北美、西歐等發達地區的城市化進程來看，早期的城市化帶來高密度的人口集聚與要素壟斷，隨著中心城市規模的急劇擴大，生產要素會沿著多中心出現扁平化、網絡化、層次性的流散與重組。中心城市與其周圍地區通過人口的規律性流動、復雜的產業協作、便捷的交通淡化了國家行政區劃和管理體制的邊界，形成緊密的經濟聯系和社會關系。在全球化浪潮的影響下，中心城市對全球經濟增長、國際交往、國際移民流動、民間文化融通的影響日漸突出，成為對外開放和國際互動新的權力支點。按照要素擴散規律，中心城市在國際關系和全球層面的積極表現應該通過功能疏解對周圍地區的開放發展具備深刻影響，進而形成“引領—支撐”的集體身份和內部網絡。

城市群外交作為一個專門概念并未得到廣泛應用。考慮到在普遍認可的官方外交和公共外交領域，外交行為的主體通常指在世界政治中享有對外主權的國家或在其主導下的外宣機構、地方城市、民間組織甚至個人。這類行為體一般具備行政屬性、制度權威或個體影響，能夠在對外交往中開展有組織的活動或明確的主體行為。從這個角度理解，城市群作為中心城市及其周邊聯系的空間表達，很難成為實質的外交行為體。

但值得關注的是，城市群作為世界經濟強勁的增長引擎，已經成為全球化時代國家競爭力的身份標識。以美國東北部大西洋沿岸、北美五大湖地區、日本太平洋沿岸、歐洲西北部地區、中國長三角地區為例，作為所在國人口與財富聚集區，其已經重構了世界經濟多極格局的主體表達。就功能屬性而言，城市群也已成為國家經濟實力的有機組成部分和國際交往的重要場域，是一國硬實力和軟實力的綜合象征，為國家總體外交和國際影響提供支撐力量。在此意義上，有學者將打造區域經濟增長極視作內陸城市發揮外交影響的有效模式。?也有學者直接使用了城市群外交的概念，認為城市群作為涉外經濟活動的節點，與城市等次國家行為體一樣具備外交功能。

現代意義上的城市群主要被用來形容人口組群和城鎮組合出現的城市密集區，表現為大城市的連綿呈現、人口的聚集和商業經濟的繁榮。?事實上，13世紀歐洲波羅的海沿岸就曾出現以呂貝克為核心不斷壯大形成的城市群落——漢薩同盟，它由一系列北德意志波羅的海沿岸城市構成，同盟內的城市實行商業互利，對外則以同盟身份進行海外貿易、商業活動、外交締約和軍事保護。?在這之前，萊茵河流域和士瓦本地區的城市也曾形成過類似的城市同盟，反映了中世紀歐洲商業的繁榮和市民階級的活躍。因此，除了城市功能的自然延伸，城市群功能也可以搭載于城市之上，作為一種集體身份和組織形態對內部成員和交往對象發揮獨特影響。近代民族國家的出現消解了城市同盟的權力結構和表現形態，但城市間的聯系從未割斷，而是隨著人口流動與產業升級出現了更復雜的協作效應。20世紀初期，美國相繼出現大都市群（區、帶）現象，標志著城市化步入成熟期并帶動了其他國家的效仿。以歐洲煤鋼共同體為例，以跨國城市群和共同市場為載體的煤鋼鏈群體直接推動了歐洲復興和一體化進程。進入20世紀70年代，通過政策驅動打造以大都市圈為形態的城市鏈群體成為主要發達國家實現國家發展戰略目標、影響國際權力分布、提升全球競爭力的重要手段。與此同時，在城市化與全球化的疊加影響下，城市因無法有效解決人口激增、環境污染、傳染病蔓延、經濟差距拉大與社會不平等問題，試圖通過國際城市網絡的交流與協作拓寬城市活動渠道，形成涵蓋產業協作、公共衛生、環境保護、社會網絡、民間交往等多領域、多層次的外交網絡。其中，如何推動城市間有效的區域行動，避免城市主體在參與全球議程時出現同質化競爭與無序行動也成為學者們關注和研究的重點。

至此，我們加深了對城市群外交功能的認知：實踐中新的發展聯系和共同挑戰賦予了區域地理空間復雜的社會功能，城市協作成為具有特定功能的行為主體通過彌合城市政策與國家治理的縫隙，為區域與全球治理提供實踐支撐，也成為國家形象傳播的重要窗口。將城市群的外交功能在城市外交的基礎上加以明確，有助于厘清國際城市網絡蘊含的多層次結構，解釋城市群超越城市網絡主體結構的有效行動，和作為國際交往新主體通過區域、跨區域、跨國家的制度連接實現地方政策的制定。探索城市群在建設開放型經濟與參與全球治理進程中如何更好地發揮區域協調、基層治理、開放合作的功能，在推動理論研究和政策分析方面也具有積極意義。綜上所述，從學理性、實踐性、政策性出發，城市群作為一種特殊的城市網絡和治理主體可以成為公共外交的研究對象，即空間集聚的城市群落基于中心城市的國際影響、功能輻射與區域協作，在參與全球產業分工、社會治理、民間交往中形成與其他國際行為體之間的關系及互動過程。作為實踐導向的行動主體，它與行政引領的城市外交相輔相成，共同成為國家總體外交的有機部分，豐富了國際城市網絡的層次和次國家外交的研究內容。

空間聚合的城市以集體身份在國際交往中被識別，其動力機制復雜且不斷演化。人類自進入社會化生產生活，聚集就成為生產力進步的重要屬性和特殊誘因。城市群是城市化發展的必經階段，在全球化時代的表現值得關注。

城市已經弱化國家的界限成為全球議程重要的參與者，并形成復雜交織的城市網絡。值得關注的是，針對全球問題的有效行動正在加速這些城市網絡的成熟與分化，城市外交的格局與樣態也在改變。在治理有效性目標的影響下，國際社會在賦予城市全球治理行動者身份的同時，也十分重視區域性城市網絡的學習能力和協作行為。城市所面臨的人口、污染、傳染病、發展不平衡等問題早已超越行政區劃，在更廣范圍考驗地方政府的治理能力。除了在廣泛的多邊議程中學習與分享，城市發展還需要在區域治理中形成協作效應，這不僅是國家治理的有機部分，也與全球治理在目標與內容上契合。

國際城市網絡在二戰后隨著城市間跨國交往的密切而蓬勃興起。在日趨復雜的網絡圖景中，城市以各種形態連接起來。近三十年來，城市網絡除了展現城市間密切的跨國家交往行為，在生態、文化、健康、交通等社會發展領域，網絡本身的結構性和能動性正在顯現，成為國際多邊議程中的新興行為體。?歐洲健康城市、亞洲健康城市聯盟等都是基于世界衛生組織的區域性城市網絡實現的，這不僅成為世衛組織健康城市總目標的有機組成部分，促進了地方衛生議程與政策交流，也催生并培育了地方發展理念。城市群作為更小單元的城市網絡在地方決策中發揮連接全球議程、國際關系、國家政治和地方政策的結構功能，既包括落實全球多邊議程中的區域治理思想，也包括地方實踐經驗在國際層面的示范和學習。

城市群作為要素集聚和功能整合的地域單元納入全球分工與治理網絡，離不開國家意志的支撐。從發達國家的經驗來看，在經濟社會發展空間與動力發生深刻變化的歷史階段，中央政府都試圖通過整體規劃賦予城市更多的發展自主權，將地方利益和區域動力融入國家發展規劃，推進均衡的國土開發利用，滿足治理體系現代化要求，合理分擔部分國家職能，實現經濟社會可持續發展的國家整體戰略目標。

以城市群建設引領城市化浪潮是世界范圍內發達國家的普遍選擇。美歐地區的超大規模城市群最終都形成了具有鮮明層次的城市體系或多主體支撐格局，在空間規劃上帶有明顯的國土均衡開發的意愿;在功能布局上則體現了整體設計的戰略性和前瞻性。即不僅在國家治理中承擔實質性的發展責任，也在國際競爭和全球合作領域成為更具包容度和發展活力的地域單元。在這一過程中，國家意志加速并優化了城市資源的配置，深刻影響了一國的制度表現和國際影響力：其一，持續發揮中心城市聚集大型跨國公司、金融機構、國際組織與國際移民的能力，深化其創新驅動、跨國交流和國際服務的核心功能;其二，強化政策扶持在功能外溢、空間分區、資源整合與治理協調方面的效用，提升中心城市所在城市群的人口承載力，優化基礎設施和配套服務，圍繞高質量發展目標統籌國際國內兩種資源和市場;其三，依托中心城市的輻射影響構建面向國際競爭與全球合作的城市體系，探索并培育具有國際競爭力的制度新優勢和治理新范式，在全球治理理念與范式轉型進程中提升綜合國力和國際話語權。

經濟全球化推動現代產業朝著專業化分工和復雜性生產的方向發展，它形成的產業鏈和價值鏈體系將城市功能提升至全球協作的層面，但其需要的支撐平臺并非個體城市能夠承擔。在具有高水平協作性質的高端設備制造、現代信息產業、創新科技與文化教育等領域，從研發、生產到服務，多產業的交叉融合都需要更具規模和效率的要素集聚和獲取/提供公共服務，這推動了城市群落內部的聚合力與整體的對外開放。

城市群在國際生產協作體系中發揮了產業功能互補、社會資本網絡化和制度安排創新的作用。首先，成熟的城市群內部有序分布著多樣化的產業類型，個體獨立又彼此互補，形成優化集聚的空間架構和產業鏈條，不同產業鏈條在知識外溢和技術推動下進一步交叉融合，持續推動全球產業分工朝著更專業、更互補和更具創新性的方向發展。其次，城市群所提供的網絡化結構為國際生產協作提供最具黏性的支撐，對內能夠通過知識擴散和優勢互補構成密集的社會資本，對外成為最具效率的體系支撐。再次，城市群內部的制度共識基于高密度的橫向互動產生，在這種由不同生產部門、公共組織、跨國公司或人員自愿協調合作組建的關系中，能夠為國際生產協作體系提供低成本高效率的公共產品。

除了國際組織的驅動和國家競爭的意志，將城市群納入全球治理行動優先序列的主動性更多來自城市應對自身發展問題時的迫切性。城市處于各類發展問題的前沿，也作為重要的權力主體活躍在國際社會。對解決城市問題的共識和有效行動的需求，正在各領域塑造著人類的共同命運并構建新的區域認同。?“城市病”的出現加重了中心城市的成長負荷，城市治理的復雜性也為城市合作提供了契機與動力：在由生產聯系、資源配置、人口流動、環境影響構成的橫向關系中，城市在生產網絡和公民社會的影響下主動選擇互惠協作，持續推進城市化的開放性和包容度。

城市群提升了國際城市網絡中地區公共物品的供給和公共服務的均衡性。一是城市群可容納更高密度、更多樣的人口，這將進一步促進生產集聚、貿易聯系、文化交流和技術創新，成為生產力與社會秩序變革的核心地帶。二是公共物品供給的規模化增強了地方決策在國際城市網絡中的行動力。在網絡學習中，地方政府即便擴大了決策視野，但資源配置能力依然有限，城市群的規模效益有助于彌合這種差距，也避免地方決策間的相互掣肘。三是作為集空間性、效益性、社會性的域內城市結合體，城市群的內部信任和協作態度更趨牢固。溝通成本的降低有助于強化網絡內部的激勵與監督關系，推動區域性公共物品的增長和協作關系的形成。四是城市群所構成的橫向網絡更容易在廣泛的國際社會與非政府行為體間形成互動關系，通過共同規劃、人才流動、資源共享提供的知識網絡和社會資本使個體城市既擁有難以獨自獲得的知識、技術和資源，又有利于帶有示范屬性的知識通過網絡擴散，還可增進行為體在不同層面的黏性，為既定的共同目標而相互團結。

城市群外交主要體現為城市群在公共外交領域日漸增長的影響力，包括區域治理的示范性、社會制度的影響力、經濟增長潛力和國際交往能力，具體體現在發揮國際大都市的輻射影響、提升城市對外開放水平、聚合國際城市網絡、增強國家的國際競合能力、促進全球發展議程落地等方面。以當前具備國際影響及發展潛力的大城市群為例，基于不同的核心功能，城市群所具備的外交功能呈現綜合性和差異化，對其進行分類有助于我們加深對城市群外交功能的理解（見表1）。

資料來源：筆者自制。

當前世界主要大城市群的國際影響拓展了“城市外交”的理念和內容。通過中心輻射影響、集群帶動或多中心網絡等不同發展形態，城市群在政治交流、產業發展、交通樞紐、人員往來、科技創新、文化創意等方面整體提升了域內城市參與國際交往的能力，也成為國家參與國際競合與全球治理的有力支撐。

在國際城市網絡中，城市治理雖具有全球議題的指引，但受限于城市規模與能力難以有效解決自身問題。基于輻射效應與內部協調，城市群有助于在高度開放的國際社會中幫助城市整合發展議題、吸引外部資源、彌補地方政策的不足、降低資源流動成本并避免區域競爭，進而在全球議程下形成具有創新價值和變革意義的合作治理模式，培育具有國際競爭力的制度優勢，提升城市參與全球治理的行動力和影響力。

一方面，城市群在地域、人口、資源等方面優化了中心城市的容載能力，提升了周邊城市的發展機遇與開放程度。城市已經被視為全球治理創新變革的新權力中心與核心地帶，是人口、環境、經濟、技術等未來發展重要因素的匯聚地。?通過功能承接與協同合作，城市群內的人口疏解、會展服務、賽事舉辦都將為城市帶來更多樣的發展機遇和更多元的競爭環境，以此平衡域內發展和城市對外交往能力。另一方面，城市群滿足了全球化對城市治理轉型的要求。全球化最大的力量在于開放性、異質性與不確定性，這要求治理行動者擁有網絡聯系、學習能力與組織彈性。?作為國家參與全球治理理念與制度的體現，以城市群為核心的城市治理轉型已成為國際城市化進程的重要趨勢，尤其是在解決發展中國家的城市化問題中具有示范作用。

從主要國際大城市群的功能和影響來看，城市群已成為國家經濟外交的重要組成部分，深刻影響著國家的國際競爭力和全球經濟格局演變。一國的城市化水平決定了國家的經濟發展速度和程度，而城市群是城市化加速發展的必要階段，當前世界主要城市群人口增長的速度明顯高于全球人口增長速度，國內生產總值占所在國總量的一半以上。以歐洲西北部的英倫地區為例，在包括倫敦大城市經濟圈、伯明翰城市經濟圈、利物浦城市經濟圈、曼徹斯特城市經濟圈、利茲城市經濟圈在內的4.5萬平方公里范圍內，集聚了英國62.7%的人口，GDP占英國總量的80%。?世界級城市群無一不在國家和世界經濟發展、貿易往來、交通、信息網絡中發揮支撐作用。

與此同時，高速發展的世界城市化進程還意味著人才培育、科技教研、私營部門在城市范圍的匯聚，而這些要素與各領域的創新進步密不可分。國際經驗已經證明，城市群內連片分布的高等院校、科研機構與私營部門聯系密切，絕大多數的城市網絡也與新聞機構、慈善組織擁有合作關系。從科技創新的投入、載體、產出到績效衡量，城市群的規模經濟、集聚效應和高水平的專業分工，更有利于實現私營部門、高校人才、研發平臺的融通，推動以電子信息、船舶航運、新能源科技等為代表的高新技術和特色產業集群崛起，增強國家在全球貿易與技術進步領域的競爭力。

人才流動在持續的城市化與開放的城市政策中舉足輕重，城市群的發展也得益于人才的開放流動與集聚效應。在全球化影響下，城市群的內部協同與整體開放會加速推進國內外人才的雙向流動與跨文化傳播，充實國家現代化建設的人力資源，增強創新型國家人才的培育，豐富對外傳播中的國家形象。首先，城市群的集聚效應為人才的跨國交流提供更廣泛的聯結。高度集中的金融機構、國際組織、跨國公司、交通樞紐使國際大城市群成為人才跨國流動的重要節點，密集的政治交往、貿易聯系與文化創意活動強化了人才交流，增進彼此的溝通聯系。其次，有利于拓展域內人才的國際化視野和發展機會。利用大城市功能疏解的機遇，域內城市能夠為人才提供更好的留學服務、實習就業、企業招聘與職業規劃，充分吸納全球化帶來的人才發展機遇。再次，有助于吸引海外高素質技能型人才，服務現代化國際移民管理。城市群的綜合建設和協同發展能夠提供更多教育與就業機會、更好的公共服務和居住體驗。這有利于吸引海外留學人才回國發展，也有助于帶動外國專家、國際移民的長久居住與服務。歸國人員與海外資源的認同和支持在強化海內外雙向交流的同時，也會推動跨文化溝通與國家形象的國際傳播。

城市化是部分全球問題的重要誘因，諸如大氣污染和節能減排等復雜的全球治理議題，離不開有效的城市政策與協同行動。換言之，城市治理能否成功實現綠色、包容、可持續的目標在一定程度上決定了全球治理的未來。20世紀90年代以來，城市間關于可持續發展的跨國交流日益密切，城市群被視作城市管理的有效途徑。作為由共同目標支持下的協同行動，其更強調各類公共機制和私人機構的合作，倡導社會包容與發展轉型，化解城市化快速發展帶來的各類負面挑戰。

在社會包容方面，城市群有利于搭建起現代公共事務管理的網絡形態，即在自上而下的層級結構發揮作用的同時，還能夠依靠各種正式或非正式的合作關系建立起社會行動網絡，推動城市內產業分工、基礎設施建設、公共醫療服務與經濟對外開放朝著均衡有序的方向發展。在發展轉型方面，城市群已普遍成為大城市進行人口疏解、污染治理、低碳發展、綠色轉型的政策選擇，并在區域協調發展環節發揮重要影響。在此前提下，更為開放的城市群政策能夠充分吸納可持續發展的國際經驗，更廣范圍的學習交流促使城市重新審視地方發展政策并進行區域協調，有助于激勵地方領導者和社會精英共同探索創新性發展的區域實踐，推動發展領域新知識的構建與示范影響。

從國內城市群的建設實踐中看，城市群建設作為我國城市化的重要階段，在以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進的新發展格局中日益占據重要地位。城市群的快速發展是經濟集聚和大國戰略雙重影響的結果。在這個過程中，人口流動和市場調節發揮基礎影響，國家戰略部署使其具備政治屬性并產生國際影響。由于需要充分的政策協調與配合，國家決策在城市群發揮政治影響過程中起決定作用。

在中國外交的整體框架下，開展城市群外交可以促使域內城市提升合作水平，整合城市外交議題，科學推動城市治理變革;也能夠更好地向國際社會傳遞國家深化改革、擴大開放的決心和能力，體現國家參與全球治理的理念與方略。

第一，激發城市外交在國家外交中的活力，提升城市外交的整體水平。傳統的城市外交主要以建立友好城市、開展民間交流、推介城市形象為主，并不能充分展現城市在國家戰略框架下合作探索變革發展路徑的努力。相對狹窄的外交議題也難以激發城市外交在國家外交中的自主性、能動性和創新力。事實上，城市協同開放更有利于在我國的公共外交實踐中創新城市外交的理念，豐富城市外交的內容，節約城市工作的資源，促進城市間相互學習。鑒于不少城市聯盟、城市論壇以友好城市為基礎廣泛吸收各級城市開展工作，城市群若能成為域內城市開展外交實踐的新主體，不僅能降低城市外交的同質性，也能使城市群成為全球公共物品供給新的單元，為所在國參與國際機制開辟更多渠道。

第二，推動域內城市協同開放與能級躍遷的探索性實踐。以北京和張家口市成功獲得共同舉辦第24屆冬季奧運會資格為例，通過多城市合作承辦體育賽事已得到國際社會的普遍認可。承辦各類國際活動有助于城市形象的傳播和國家軟實力提升，也能加速推動域內交通、醫療、教育、生活、文化等公共配套設施和軟環境的改善，這給城市協同發展提供了新的思路和渠道。共同舉辦體育賽事、文娛競技、會議展覽、高級別會議等國際活動使城市群這一主體事實上代表了城市間相互配合、協同開放的探索性模式：開放程度較高的“中心城市”可以為周邊城市提供更多開放發展的機會;周邊城市通過參與舉辦高規格、高級別的國際活動，可獲得更多學習機會和發展資源，實現域內城市能級的整體躍升。

第三，豐富大國外交內容，創新外事工作管理體制，推動國際交往新理念和新范式的傳播。在經濟全球化與城市化加速發展的雙重影響下，城市群在我國快速發展，成為城鎮化的主體形態、經濟社會發展的核心功能區、國家參與國際分工和全球競爭的核心地域。在國際機遇、國家意志和城市實踐的綜合影響下，城市群正在成為國際多邊外交的重要舞臺，城市群外交也成為城市外交和國家外交間的紐帶。這有助于推動各類公共外交行為體的交流，促進城市間外事工作溝通，創新外事工作管理體制，豐富國際交往理念、制度和范式。不僅如此，將更普世的人類價值、更平等的主體關系、更廣泛的社會目標和更均衡的發展理念作為城市群發展的核心目標，展現了中國內政外交的自主思考和全新風格。探索城市群外交的實踐路徑有助于激發國家改革開放的活力，凝聚創新發展的國際共識，構建友好包容的國家形象。

作為一種尚在發展中的政治過程，城市群的協作績效、制度水平、功能拓展和發展前景仍面臨各種挑戰，這成為開展城市群外交相關研究與實踐探索需要關注的問題。

第一，城市群外交功能的拓展挑戰了傳統外交觀念。傳統的外交主體應該是擁有主權屬性的國家或具有行政屬性的地方政府，這類主體擁有一個嚴格明確的行政制度架構和職責分明的組織機構來行使各種日常職能。而城市群是由經濟聯系生成的區域形態，政治上的非制度表現會使其能力受到域內城市行政權屬割裂的影響，弱化人們的理解，強化協調的難度。但伴隨大國外交從理論到實踐的探索，以城市群為場域的多邊外交活動會不斷豐富。從這一角度展望，擴大國家在國際舞臺活動空間需要重視城市群的政治影響，并不斷革新對公共外交的理解和認知。

第二，城市群外交在實踐中不可避免會與現行行政管理體制發生碰撞。如前文所述，城市群的域內合作并未形成完善的制度性結構，非約束性和低制度化會降低合作的效力，域內城市行政管理和外事歸屬的分裂也會增加溝通成本和協調難度。但就國內而言，中央層面已將城市群納入國家發展意志和戰略部署中，這大大降低了域內協調的壁壘和不確定性。比起城市分工與管理層面的協同，擴大對外交往在各級城市政策中目標明確、分歧較少、競爭性弱，這使得城市協同開放進程在很大程度上具有可行性和可信度。如何擴大中心城市外交活動的輻射影響，做好周邊城市涉外資源的有效承接，將各級城市縱深發展的小目標與城市群協同開放的大目標有機結合起來，才是城市群外交與現行行政管理體制發生碰撞帶來的思考。

第三，關于城市群外交的主體身份不明晰和交往對象的選擇。在國際交往中誰來代表城市群是探討城市群外交的普遍疑問，其實質反映的依然是城市群的制度化問題。從現階段國內城市群發展的進程、公共外交的特點與發展趨勢來看，兼具彈性和靈活性的非制度化設計更符合城市群外交的行為邏輯，但與此同時也不排斥制度變遷的可能。多元、開放、平等、均衡的非制度化理念既反映了城市群發展的核心動力，也符合全球化時代公共外交的發展趨勢。在以城市群為場域的各類多邊外交活動中，無論是城市管理者論壇、定期或不定期的交流、外事活動推動下的臨時安排都有助于規避域內城市在對外交往中出現的資源過度集中和兩極分化，其主體身份會伴隨域內協調開放的進程逐漸顯現。在交往對象的選擇上，各類國際組織、城市聯盟、國際論壇都有助于為城市群提供協同開放的機遇和資源。

探討如何更好地發揮國際大都市的功能輻射與區域帶動影響，是深化改革開放與城市發展轉型的重要環節，也是全球化時代全面提升中國城市群發展質量的關鍵。在現階段，開展城市群外交的主要目標在于提升城市對外交流的水平，均衡域內城市的開放程度，擴大城市群在對外開放整體格局中的影響。這需要精準定位區位特色和城市群主體功能，將城市群協同開放的優勢在城市發展和區域協調的關鍵領域發揮出來。

第一，充分發揮中心城市在深化區域開放進程中的帶動影響。一直以來，以首都、沿海開放城市、港口城市、國際空港城市、邊境城市為代表的大中城市在國際交往、經貿交流、航運交通、人員流動等方面具有明顯的區位優勢，但在帶動所在區域整體開放方面行動不足。一是拓展城市外交的內容和功能。當前城市外交的主要活動是城市推介、形象傳播與建立友好城市。此外還應通過城市協調優化域內產業集群與區位分布，吸引外部資金，均衡域內開放與發展機遇;強化城市間交流與區域綜合治理，在應對環境污染、能源消耗、交通擁堵、公共衛生等城市問題上，利用國際城市網絡開展相互學習與經驗交流。二是通過中心城市功能疏解的機會，豐富區域協同形態和增強區域發展的國際影響。中心城市的功能疏解會涉及會展交易、文娛競技、體育賽事等場館的綜合規劃，交通運輸與商品物流的網絡化建設，中高等院校和科研機構的布局優化。這會給域內城市帶來新的建設機遇與合作機會，例如共同承辦國際賽事、建設國際物流網絡、推動國際人才流動等。三是通過現代物流、信息服務、人工智能提升域內支點城市的科技服務功能，引導高新技術與周邊城鎮在現代農業、服務業、旅游業的結合，發展外向型經濟。

第二，將城市群外交納入中國特色大國外交的總體布局，在城市外交與國家外交之間提供區域支撐。城市群在國家發展戰略中處于優先次序，充分發揮城市群功能也成為提升城市群發展質量的關鍵。開展城市群外交需要持續的政策供給，包括合理規劃國家主體功能區、優化各類涉外活動環境、打造具備國際影響的會議品牌、創新外事工作管理制度、強化國際人才儲備等。首先，城市群開展外交活動應與國家主體功能區戰略定位緊密結合，充分發揮各主體功能區的政策潛力，包括判定城市群的功能屬性、驅動因素和圈域范圍，分析城市群發展的區域特色和涉外優勢，評估城市群協同開放的程度與潛力等，為城市群政策制定提供科學依據。其次，城市群涉外環境既包括場館建設等基礎設施，也包括營商、交流、法治、人才流動、機制保障等軟環境。這需要中央政府和地方政府在以京津冀協同、長三角一體化、粵港澳大灣區為代表的各類區域發展政策供給中既體現國家戰略意志，也照顧到地方在創新外事工作管理制度中的自主性與自由度。三是發揮國家頂層設計中節點城市的作用。以“一帶一路”倡議為例，節點城市作為陸路、海路、空中航道的交通樞紐成為商貿交流和國際交往的窗口。這給城市外交發展較滯后的內陸城市帶來開放的新機遇，通過發展以特色農業、創意文旅、國際會展為代表的區域經濟模式，推動國家戰略機遇疊加期各城市群的開放發展。

第三，在密集的國際城市網絡議題中體現城市群的發展訴求，構建城市群協同發展的知識體系。活躍的城市外交與密集復雜的國際城市網絡在將城市推向跨國交流前沿的同時，也一定程度上增加了地方事務的工作內容和財政壓力。作為國際城市化進程的重要環節和發展趨勢，城市群協同發展可與城市綜合治理一同納入國際城市網絡的討論議題，在整合城市發展議題的同時優化城市外交的主體結構。一是加大對國際城市群形成歷程與發展經驗的研究，汲取城市群發展的一般規律與有益知識，在友好城市框架下推進城市發展轉型議題的交流學習，為國內城市群發展提供建設思路和分析依據。二是廣泛開展國內城市群建設的實證研究，在城市群與城市綜合治理議題上創新發展理念和建設路徑;在國際城市聯盟、城市論壇等國際組織中拓展城市交流議題;在表達城市群協同發展訴求的同時，提升域內城市參與國際交流的能力，增強地方政策的前沿性。三是在城市群協同發展框架下探索城市外交的內容與制度創新。在眾多城市交往議題中，城市外交的目標容易分散甚至流于形式，反而增加了地方的工作負擔。通過城市協作降低溝通成本，在對外交往中表達共同的訴求，有利于地方政府在國際組織中擁有更大的發言權，推動實現城市群的高質量發展和國家形象的海外傳播。

第四，遵循城市群建設與制度變遷的科學思路，推動城市群外交向縱深發展。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中發現城市群協同開放的價值，在全球治理與國家治理有機互動的發展進程中探索城市群的功能拓展，是開展城市群外交相關研究和實踐的重要起點與核心目標。這一過程必然伴隨諸多困難和挑戰，但也不斷激發理論探索與實踐創新的熱情。在遵循城市群建設與制度變遷科學思路的前提下，有層次、分階段地探索推動城市治理的創新性變革路徑，增強行政管理體制的靈活度，豐富城市群規劃建設的內容，擴大國家多邊外交舞臺和活動空間仍需要豐富的理論論證與政策實踐，這也成為開展城市群外交路徑探索的重要內容。

[責任編輯：樊文光]