基于主體責任的公共部門建設管理研究

郭篤魁，梁 珺，明 釀

（1.中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005；2.中國人民銀行永州市中心支行，湖南 永州 425100；3.中國人民銀行懷化市中心支行，湖南 懷化 418000）

0 引言

《建設工程質量管理條例》（中華人民共和國國務院令第 279 號）《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》（建質（〔2014〕124 號）等規定，建設、勘察、設計、監理、施工單位是建設工程的五方責任主體，必須承擔起保障建設質量和安全生產的主體責任，其中，各方責任主體的項目負責人對工程質量負有終身責任［1］。公共部門作為依法授權提供公共產品或開展公共管理的公益性組織，其建設管理行為對主體責任落實有著極為重要的作用。

1 公共部門建設單位在基本建設管理中的主體責任

公共建設項目通常具有規模較大、工期較長、影響較廣、技術復雜等特點，其工程質量的好壞和安全生產的狀況與各方責任主體的履職行為息息相關，任何一方的缺位將成為建設項目質量安全的短板。作為公共建設項目的投資人、實施主體或最終使用者，公共部門建設單位是開展工程質量控制和安全監管的最基本的動力，承擔著項目投資、進度、質量和協調等關鍵任務，在工程建設活動中處于主導地位［2］。《關于印發工程質量安全提升行動方案的通知》（建質（〔2017〕57 號）強調，建設單位在建筑工程質量和安全生產中負全面、首要責任?？梢哉f，公共部門建設單位自身的質量安全意識及主體責任的履行能力決定了建設項目的最終成效。本文以人民銀行為例開展建設管理主體責任研究［3］。

2 人民銀行建設管理主體責任的基本實踐

作為典型的公共部門，人民銀行十分重視建設理念落實和制度建設，注重建設質量、安全管理，主動加強同其他責任主體的協調配合，推動基本建設項目規范、有序實施。

2.1 踐行質量安全理念 夯實建設管理基礎

堅持“安全第一、質量為本”的建設理念，依據法律法規并結合本系統管理實踐配套制定一系列規章制度，全面推進“統一領導、分級管理”，強化建設單位的執行主體和首要責任，將主體責任落實貫穿到項目建設全過程。同時，借鑒項目法人負責制和目標管理有關要求，確立和形成“權責對等”的管理機制，為規范建設管理行為、落實主體責任提供了制度保障。

2.2 強化合同執行 理順各方“責、權、利”關系

科學設定合同條款，理順各責任主體“責、權、利”關系，強化合同執行。通過落實法律法規，確保勘察、設計等行為符合質量安全目標；通過對措施費、規費等保障和對主體資質、建設管理程序等約定，強化了質量、安全在施工過程的落實，保障承包人的合理收益；通過對技術方案審查和驗收管理約定，明確了監理單位在質量、安全等方面的管理責任。

2.3 深入開展績效管理 提升投資管理效益

推進全生命周期績效管理，聚焦立項、設計、招標、施工等重要階段，以績效管理促投資效益。制定績效管理制度，全面落實“專款專用”“統一核算”“限額設計”“結算審核”等規定，將“花錢必問效，無效必問責”的績效理念貫穿到項目建設全過程；同時，依托造價咨詢、招標代理、監理等專業機構優化建設過程管理，夯實質量安全基礎，提升投資效益。

3 人民銀行落實主體責任面臨的挑戰

受技術、經濟、管理、政策等因素影響，人民銀行建設項目依然存在一些影響安全、質量的因素。

3.1 統籌管理和專業力量較薄弱

相較于專業化的責任主體，人民銀行建設管理理念和模式較為傳統，對工程質量和安全管理的統籌管理稍顯不足；同時，人民銀行履職特點決定了建設工作的臨時性和階段性，建設項目的實施頻率較低，專業人員儲備不足，基層行實踐經驗匱乏問題比較普遍，部分基層行在落實質量、安全主體責任方面存在薄弱環節。

3.2 信息渠道和管理手段不夠充足

人民銀行在項目專業化和信息化管理方面處于劣勢地位，存在信息不對稱問題，缺乏高效協調管理其他責任主體的方法和手段。在管理實踐中，全生命周期管理的理念落實不到位，“孤軍作戰”、重視施工階段現場管理而忽視項目前期和后期管理的問題較為普遍，影響質量、安全主體責任的有效落實。

3.3 優質的中小型項目供貨商較匱乏

人民銀行建設項目通常為中小型項目，參與項目建設的設計、施工等單位規模普遍較小，人員專業技能和管理經驗等相對較差，追求精品工程的意愿相對較小，加大了建設單位責任。受限于投資額度或建設規模，個別項目存在設計深度不足、施工管理邊界不清、監理服務敷衍應付等問題，影響主體責任的有效落實。

4 落實主體責任的有關策略

4.1 構建基本建設項目主體責任矩陣

針對建設項目主體責任落實方面面臨的挑戰，建議運用工程項目責任矩陣法，構建人民銀行基本建設項目主體責任矩陣。立足管理實際，以主體責任、管理手段和建設階段為主要維度進行主體責任矩陣構建，即以質量和安全主體責任為目標，基于全生命周期管理理念，針對不同建設階段開展投資控制和績效管理，綜合運用財務和非財務兩個手段，落實基本建設項目主體責任。人民銀行基本建設項目主體責任矩陣如圖1 所示。

圖1 人民銀行基本建設項目主體責任矩陣簡圖

其中“主體責任—建設階段”子矩陣對應的是建設項目主體責任具體內容和目標的細化（見表1）；“管理手段—建設階段”子矩陣對應的是不同階段的投資控制體系和績效控制體系的實施；“主體責任—管理手段”子矩陣對應的是不同責任管理工具箱中具體財務手段和非財務手段的組成。

表1 “主體責任-建設階段”子矩陣簡表

4.2 完善投資控制體系

投資控制體系涵蓋建設項目的立項、設計、招標、施工和竣工驗收等全過程，建設單位可以通過財務手段，將相應質量和安全責任納入管理目標，著重加強對投資估算、設計概算、施工圖預算、合同金額、工程結算和竣工決算的控制。

1）立項和設計階段的估算、概算管理。一是擇優選擇資質合格、服務優良的工程勘察、設計、造價等供應商，以?。▍^、市）為單位建立工程咨詢服務供應商庫，補齊基層行信息劣勢短板，確保投資估算和概算的質量。二是根據項目規模、復雜程度等情況，讓專業機構適時參與項目技術經濟論證等前期工作。三是根據批復的投資開展限額設計，精準編制預算，注重合理性把關，從源頭消除主體責任風險。

2）招投標階段的預算管理。嚴格按照設計文件和工程計量計價規則開展預算管理。一是提高建設項目預算的準確度，加強分項投資預算和工程量清單審核，保障涉及主體責任的預算。二是合理設定合同保護性條款，明確各方責任主體的質量、安全責任和經濟責任，將投資目標分解落實到施工組織設計、材料采購、檢驗批和分項工程驗收等具體環節［4］。

3）施工階段的結算管理。規范工程結算管理，加強對施工單位的責任約束。一是嚴格預算執行，強化過程控制，對工程招標、材料設備選型、分部分項目標等重要節點開展概算控制檢查，及時糾正超概算行為。二是加大對施工單位質量和安全履職情況的監管，按程序支付工程進度款，避免農民工工資拖欠等引發的安全、質量事件。三是嚴格變更簽證管理，落實分級審批管理。

4）竣工驗收階段的決算管理。重視竣工驗收組織工作，督促其他責任主體配合竣工結算工作，為竣工決算審計創造條件。一是及時組織竣工驗收，嚴格工程品質關卡。二是檢查預算執行及竣工結算文件編制情況，對未執行或執行不到位的項目予以剔除。三是竣工結算審計重點關注工程質量和安全履職情況，依據合同追究其履職不到位的違約責任。

4.3 建立績效控制體系

結合人民銀行建設管理實踐，運用 PDCA 原理構建人民銀行建設項目績效控制體系作為管理主體責任的非財務手段。每一階段的 PDCA 循環合成建設項目的總體績效管理閉環，按照“主體責任—建設階段”子矩陣的具體內容制定每一階段的績效管理目標，同時通過現場調研和檢查輔導收集相關資料、評估績效，并根據績效評估結果及時與相關主體進行溝通協調，對發現的問題進行處理和糾正。圖2 以施工階段為例描述 PDCA 績效控制流程。

圖2 施工階段 PDCA 績效控制示意圖

1）以施工階段主體責任落實為出發點，制定績效目標和計劃。一是制度保障目標，明確建設單位在施工階段需要執行的制度。二是崗位績效目標，細化項目負責人、財務管理崗、現場管理員等崗位的職責和績效目標。三是責任書目標，落實建設項目各方需要簽訂的質量和安全責任書。四是制定績效管理計劃，編制績效檢查輔導、考核評估和改進方案。

2）發揮項目監理作用，強化施工現場管理。一是發揮監理人員在現場施工監管作用，督促監理人員加強對安全、質量、進度等監管［5］。二是堅持施工日志、會議的記錄，詳細記錄涉及或影響施工質量和安全等事項。三是加強變更簽證。嚴格變更簽證審批，確保變更簽證的內容真實、合理，并注重變更簽證文件的管理。

3）結合人民銀行垂直管理機制，開展現場和非現場業務指導。一是按階段開展檢查輔導，施工、竣工階段多為現場檢查輔導，立項、設計、招標階段多為非現場業務指導。二是檢查輔導應圍繞績效目標開展，對建設項目施工階段的制度、崗位、責任以及預算執行等績效目標進行充分的證據收集和核實。

4）以問題和風險為導向，進行績效考核和評估。以施工階段績效目標為指引，以現場施工管理和基建檢查輔導為手段，結合特定崗位設置、施工日志、變更簽證等工作證據，對施工階段的制度執行、現場管理、投資預算執行和控制、合同價管理等方面進行績效考評，最終整理出問題整改意見和風險提示。

5）及時開展意見反饋與問題處理，完善建設各方信息溝通機制。一是及時就績效考評結果與各方責任主體進行溝通，確保發現的問題得到積極整改。二是針對存在的質量和安全問題、風險漏洞，進一步完善和改進施工現場管理。三是對已經發生的質量和安全事件，通過進度款、結算價等財務手段對相關單位進行追責和約束。

5 結語

公共部門建設單位是主導的、全方位的責任主體，應高度重視建設管理主體責任落實，統籌項目實施，建立“權責對等”的主體責任矩陣，依托專業機構補齊管理能力欠缺、實踐經驗不足等短板；推進全生命周期的建設項目信息管理，積極破解信息壁壘問題，通過投資控制、績效管理等途徑加強工程質量、安全監管，建立起保障質量安全監管的綜合管理體系；主動作為，積極克服內外部不利因素影響，加強同勘察、設計、施工、監理等責任主體的溝通協調，協同落實主體責任，最大限度地提升項目的社會、生態和經濟效益。Q