論地下空間立體一級開發制度的構建

杜莖深

（中共廣東省委黨校管理學教研部，廣東 廣州 510053）

1 引言

地下空間是新型國土資源，綜合化、網絡化和深層化的地下空間開發是各國城市可持續發展的標準范式。我國地下空間開發顯著黏附于城鎮化發展，過去40多年“暴風驟雨”式的城鎮化進程帶來空間需求的驟增，引致交通堵塞、環境惡化、住房緊張等諸多“城市病”。拓展城市地下發展空間，成為優化城市空間格局，提升城市綜合承載能力和運行效率的必由之路。2007年《物權法》施行以來，伴隨地下空間地方性法規的“爆炸性”增長，以軌道交通、綜合管廊和地下停車場為主導的地下空間開發規模呈現大幅增加態勢。據統計，2016—2019年，我國累計新增地下空間建筑面積達10.7億m2，成為名副其實的地下空間開發大國[1]。

長期以來，我國地下空間開發主要著眼于工程技術問題，“重技術、輕產權”，大量地下空間無法確權登記，存在潛在的產權糾紛與社會穩定隱患。以深圳市為例，盡管致力于打造立體城市的全球典范，但地鐵建設工程所形成的多數地下空間仍未能確權登記。這些空間主要屬于地鐵車站明挖法施工過程中同步形成的額外圍合空間及剩余空間。考慮到地鐵帶來的密集人流，具有巨大商業價值，但由于超出了地鐵功能區空間范圍，未經前期規劃，導致無法辦理用地手續。又如某單獨選址的地下空間，考慮到地鐵運營安全，需與相鄰未出讓的地下空間部分進行一體化設計和建設，由于缺乏政策依據支撐而陷入反復開挖之窘境。究其根源是基于平面思維認知的傳統土地開發流程，尤其是土地一級開發制度無法滿足現實行政管理之需要。當前，我國《民法典》第345條沿襲《物權法》之規定，大力推進地表、地上或地下分別設立建設用地使用權，亟待加快適應地下空間立體開發需要的三維管理制度創新。

2020年6月，國務院印發《關于做好自由貿易試驗區第六批改革試點經驗復制推廣工作的通知》，提出“將三維地籍管理理念和技術方法納入土地管理、開發建設和運營管理全過程，在土地立體化管理制度、政策、技術標準、信息平臺、數據庫等方面進行探索”。三維地籍用于注冊、明晰和界定三維產權單元的空間權屬[2]，是當前地籍管理研究的熱點領域。目前，國內外文獻在三維思維與土地空間資源認知[3]、空間數據模型與三維地籍技術實現[4-6]、三維產權界定與空間權表達[7-8]、三維登記[9-10]與實施路徑[11-12]等領域取得了長足進展。總體看，既有研究對三維地籍技術問題關注較多，但已意識到法律、組織與管理等非技術問題的重要性[11]。目前，三維測繪與三維地籍技術進步使得精細化描述、界定與管理三維產權空間具備可行性，借助公示登記手段，推動實現建設用地使用權客體特定化[8]。然而，這一技術思路在地下空間開發過程中面臨諸多困境。基于此，本文擬以地下空間三維宗地劃分為切入點，剖析平面土地一級開發的制度困局，進而引入“空間立體一級開發制度”，沿著工程手段實現地下空間建設用地使用權客體特定化，這對于化解當前地下空間開發利用與產權登記問題至關重要。

2 邏輯起點：地下空間三維宗地劃分困難

2.1 地下空間三維宗地及其形成條件

宗地劃分是土地利用與權籍管理的邏輯起點。在既往平面思維認知下，土地所有權人對其所有的土地，自古羅馬法以來便享有“上窮天宇，下及地心”的垂直支配力，空間權被土地所有權所涵括，故其對地表范圍內的地下空間開發無需創設地下空間權利，宗地劃分僅需顧及地表土地利用的合理性。因而，基于平面思維認知的宗地是一個以平面切塊方式形成的“二維宗地”，土地即“地皮”。然而，在地下空間立體開發情境下，土地成為涵蓋地表、地上、地下各類要素的空間資源[3]。由于垂直方向權屬多元化，宗地劃分需同時兼顧地表、地上、地下土地利用的功能完整性，從而以立體分層方式形成了上下有高度、前后有深度、左右有寬度的“三維宗地”。與二維宗地不同，三維宗地同時在水平和垂直面具有明確的法定邊界，是對特定地理空間具有法律意義的占用。為此，《民法典》第348條要求明確“建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間”。《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本（GF-2008-2601）第4條也要求明確出讓宗地的平面界址和豎向界址。

那么，設立三維宗地應具備哪些條件呢？以某地下通道出讓為例，該通道橫跨市政道路并連接某公司兩宗已取得建設用地使用權的地下建筑物，由于自然資源部門采取招拍掛方式出讓，導致第三人在取得建設用地使用權后，最終因該公司不配合且市政道路不具備地下開口條件而申請解除出讓合同。從宗地劃分角度看，根本原因是該地下通道所占空間不具備獨立使用的出入條件。換言之，土地空間是形成三維宗地的必要而非充分條件。按照《不動產登記條例實施細則》（2015年）第5條之規定，作為不動產單元的三維宗地，應當權屬界線封閉且具有獨立使用價值。《不動產登記操作規范》（2016年）第1.3.1條進一步明確“獨立使用價值的空間應當足以實現相應的用途，并可以獨立利用”。沿著這一方向，一些地方規范性文件進行了細化。比如，《杭州市土地登記劃宗及分攤方法若干規定》（2005年）第9條規定“地下空間土地使用權的范圍為地下建筑物的垂直投影，其中地下空間層高必須不低于2.2米”。《溫州市區土地使用權宗地劃分定界及面積分攤方法若干規定（試行）》（2010年）第9條第三款規定“獨立使用的地上宗、地下宗的引道應劃入相應宗地”等。本文認為，圍繞“實現相應用途”和“獨立利用”，三維宗地至少應具備如下條件[12]：一是出入條件，包括獨立設置的出入口、共有出入口或有條件設立通行地役權；二是給排水、供電、供冷、供熱、通信、燃氣與通風等市政接口條件；三是滿足消防、地質環境、人民防空、不動產登記等相關要求；四是能夠進行單體設計，滿足相應用途的建筑層高要求等。

2.2 地下空間三維宗地劃分面臨的問題

物權法施行之前，我國地下空間開發以鐵路、人防、軍事等工程設施為主，少數經營性構建筑物附屬于地表，較少獨立設立地下宗地。相關制度最早可追溯到1995年原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第54條，要求“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權利”。1997年，建設部頒布《城市地下空間開發利用管理規定》（以下簡稱《規定》），首次按照結建和單建的標準劃分地下空間工程。此后，各地出臺的地方性法規均將其作為上位法依據，沿襲了“結建—單建”的分類框架，如《云南省城市地下空間開發利用管理辦法》（2015年）、《鄭州市地下空間開發利用管理暫行規定》（2021年）等。所謂結建工程，是指同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下空間。從權屬看，結建工程的地下空間在地表建設用地使用權的合理吸附范圍之內，與地表同屬于一宗地，開發邊界由地表宗地的水平投影范圍決定，無需獨立劃分地下三維宗地。單建工程則是獨立開發建設的地下空間，在法律性質上與地表是兩個截然不同的產權客體。考慮到產權設定是推動形成地下空間開發合理預期和城市精細化治理的基礎條件，無論是公益性，還是經營性的地下單建工程，均應以三維宗地劃分為基礎，建立健全統一的權籍管理體系。但是，按照《規定》第25條“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，單建工程的產權范圍由竣工驗收后的工程建設范圍所框定。顯然，這一做法與物權法所確立的產權決定工程建設范圍的基本要求相背離。

理順產權設定與工程建設的邏輯關系，必須以基于立體城市理念的地下空間三維規劃為前提，按照平面布局和豎向分層的雙重管控要求，遵循合理、有效、便捷利用之原則，科學劃分三維宗地，加快地下空間開發從工程思維向物權思維轉換。實踐中，由于地下空間開發具有明顯的不確定性、復雜性、漸進性、不可逆性等特征[12]，三維宗地劃分面臨諸多挑戰：（1）基于平面思維的城市地下空間規劃難以實現有效的空間統籌和管制。杭州、青島等城市從20世紀90年代就開始探索編制地下空間規劃，但多數城市總體規劃中地下空間相關內容仍相當單薄，編制深度脫離工程建設實際需求，規劃銜接性、有效性和可實施性不足，尤其是基于三維思維的立體規劃理念并沒有得到普遍接受和貫徹[13]，無法實現在立體分層基礎上“確權”、“確界”和“確用途”，進而也無法開展立體化的地下空間選址和利用。（2）地質勘察是地下空間開發的前置程序，由于地下空間不可視性及地質環境條件的復雜性，導致所劃三維空間能否滿足開發條件存在不確定性。如貴陽市地鐵1號線所經區域60%左右地段是巖溶發育或強發育地段。與之同時，施工過程也可能存在周圍地層位移、變形、沉降和塌陷等地質環境效應，對周邊構建筑物安全造成不同程度的危害[14]。（3）由于早期多頭管理、共享不足、統計口徑和標準不一致等諸多原因，自然資源部門對地下空間開發的基本現狀及其空間分布掌握不足。在三維土地空間核查缺失情況下，難以確保所劃三維宗地空間占有唯一性，與已出讓用地間的產權空間沖突難以避免。如深圳某地下商業用地，自然資源部門在出讓之前未能發現其與地下排水箱涵存在空間沖突，導致競得人不得已申請解除出讓合同。（4）在復合集約利用情景下，地下空間不同用途之間相互嵌套、高度關聯，難以分割。以深圳前海自貿區為例，其立體復合開發用地比例高達43%。若將不同用途空間剝離出來單獨出讓，則造成空間破碎化，難以獨立具備三維宗地的設立條件，減損地下空間整體開發價值。設立共同宗又面臨采取何種方式出讓及其與現行土地出讓制度的銜接問題。（5）缺乏針對不同用途地下空間建筑層高的技術標準，各地地下空間出讓合同通常只約定建設層數。考慮到施工過程的不確定性和復雜性，設計方案由粗到細的漸進性調整將同步導致地下建構筑物實際占用空間的不確定性改變，在竣工驗收之前難以確定產權空間的具體范圍。

事實上，試圖預先確定地下空間產權邊界并劃定三維宗地的努力大多宣告失敗。從而使自然資源部門陷入“兩難”：一方面依照法律規定，在地下空間建設用地使用權出讓前，必須明確出讓空間的具體范圍，以實現客體特定化；另一方面產權空間范圍的不確定性，必然導致劃撥決定書或者建設用地使用權出讓合同反復變更，大幅度降低了行政審批和開發建設效率。因而，實務中對于占據空間的豎向界線合同欄目多采取留白并事后填補的策略[15]。

3 制度困局：現行土地一級開發制度的不適應性

傳統管理架構中解決土地二級開發不確定問題的主要制度安排是“凈地”供應和土地一級開發。所謂土地一級開發，是由政府組織并土地一級開發主體實施，通過征地、拆遷和市政建設，實現場地平整、市政配套完善之狀態，從而達到出讓標準（即“凈地”）的土地開發行為[16]。早在2007年，《國土資源部關于加大閑置土地處置力度的通知》就規定：“實行建設用地使用權‘凈地’出讓，出讓前，應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發”。《閑置土地處置辦法》（2012年）第21條進一步將土地一級開發作為預防因政府或政府有關部門的行為造成土地閑置的重要制度設計。2018年，《自然資源部辦公廳關于政府原因閑置土地協議有償收回相關政策的函》重申嚴格執行“凈地”供應有關規定。然而，土地一級開發的“三通一平”等內容，本質上屬于平面思維認知下面向地表土地利用活動的制度構建，能否適應地下空間立體開發之需要，有待進一步探究。

適用條件。在地表土地利用中，“三通一平”等活動是作為土地所有者的政府，為加快土地二級開發，在土地出讓之前營造獨立使用價值和動工開發條件的過程。地方政府只有完成土地一級開發，達到“凈地”標準，才能納入年度土地供應計劃。因此，土地一級開發具有普適性和強制性特征。但在地下空間開發中，獨立使用價值和動工開發條件通常僅靠自身無法得以全部滿足，必須大量的、系統的借助于相鄰不動產。如地下空間開發所牽涉的地表出入口、地面建筑承重、采光通風、給排水等需求主要由相鄰地表土地所承載。亦即，地下空間動工開發的關鍵要素是協調縱向地塊之間的開發次序和立體相鄰空間利用關系，將他人土地上下之特定空間供自己便宜之使用，從而提高地下工程建設的安全性和經濟性。

標準內容。在平面土地認知下，土地一級開發所要求的土地平整通常是通過工程手段對土地表層狀況及構筑物進行改造或拆除，使得地表不存在明顯的位置高差，以提供符合標準的建設用地整備工程[17]。顯然，這一技術標準是與二維宗地以水平界分、以面積度量、以二維多邊形地籍模型為支撐的二維產權認知及其治理體系相適應的。然而，在地下空間立體開發情境下，作為“三度空間”的三維宗地，在水平方面和垂直方向均存在法定邊界，其基礎是一個封閉三維的空間，在空間上具有連續性，是三維地籍的最小單元[18]。與三維宗地這一特征相適應，地下空間建設用地整備的技術標準在邏輯上是否轉按三維空間來度量？從而，形成一個以水平和垂直面界分、以體積度量，并可隨時進入施工狀態的待出讓三維空間。

用地性質。按照《土地儲備管理辦法》第15條和城市房地產管理法第12條之規定，儲備土地完成一級開發并具備供應條件的，首先，應納入市縣年度土地供應計劃；其次，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定供地方案，明確用途、年限及其他條件；最后，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。因此，土地一級開發所形成的“凈地”在擬定供地方案之前不具備規劃用地性質。在地下空間立體開發情境下，由于產權邊界是按照抽象后實體的幾何形態來精細化描述的[19]，通常與物理邊界合而為一，導致建設用地整備所形成的待出讓的三維空間，就其土建工程的外在形態而言，與土地二級開發已無本質區別。尤其是在已出讓的地下空間開發過程中同步開展用地整備情形下，如前文論及的地鐵車站明挖法施工過程中同步形成的額外圍合空間及剩余空間，其與土地二級開發的邊界已十分模糊。

資金來源。現行土地一級開發是作為國有土地所有權代表者市、縣人民政府的法定義務，所需經費納入財政預算。根據《國有土地使用權出讓收支管理辦法》第13條和第15條之規定，地方政府主要通過向受讓人收繳土地出讓金、土地開發和市政配套設施費，統一納入在地方國庫中設立的專賬，然后再由財政部門將土地一級開發成本納入“收支兩條線”的支出范圍管理。但地下空間立體開發情境下的土地一級開發是否屬于政府資金配置方向則不無疑義：一方面按照“法無授權皆禁止”的現代公共行政理念，在法律沒有對其資金來源作為明確授權的情況下，行政機關不宜準用土地一級開發資金來源的相關規定；另一方面是根據《政府投資條例》第3條之規定，政府投資資金應投向市場不能有效配置資金的公共領域的非經營性項目為主。考慮到地下空間一級開發與二級開發邊界的模糊性，納入財政預算可能引發是否符合政府資金配置方向的憂慮，存在巨大廉政風險。

行政審批。目前，地方政府組織實施土地一級開發主要參照政府投資類建設項目，按照“一書三證”的技術流程辦理審批手續。即，實施主體必須首先向自然資源部門申請用地預審和核發選址意見書，編制土地一級開發實施方案，再向自然資源部門提出建設用地規劃許可，辦理用地手續，之后開展施工圖設計，取得建設工程規劃許可證和施工許可證，最后進入施工建設，通過竣工驗收后按要求納入土地儲備庫。這一流程對于地下空間的一級開發存在諸多不適應，主要表現為：框劃地下空間一級開發工程實施的空間范圍要求設計方案達到修建性詳細規劃深度，在用地主體缺位情況下，難以事先確定。同時，其最終范圍也需根據工程實施需要進行漸進性調整，難以滿足土地供應之條件，導致一級開發的后續規劃報批環節受阻。更為關鍵的是，按照行政許可法和國務院有關改革要求，既有行政審批事項難以簡單擴展適用于地下空間三維審批的需要。

顯然，在地下空間立體開發情境下，土地一級開發的內涵與外延均已突破基于平面土地認知構建的土地一級開發的制度容納空間，導致行政行為難以做到于法有據。

4 破解之道：引入空間立體一級開發制度

4.1 理論邏輯

針對前述地下空間三維宗地劃分特點及現行土地一級開發的諸多不適應性，一個可行的方案是本著“立法主動適應改革和經濟社會發展需要”原則，遵循現行制度建構背后的立法精神，吸收既往由工程框定產權范圍做法的合理內核，構建基于三維思維認知的空間立體一級開發制度。

所謂空間立體一級開發，是指基于施工安全性、經濟性及開發效率之考量，在已供應建設用地開發過程中，按照一體化設計和開發建設要求，針對未供應地下空間實施的土建預留工程。其理論邏輯是通過工程手段實現地下空間建設用地使用權客體特定化。物權是對物的直接支配權，決定物權客體必須是現實存在和具體確定的物，而非抽象存在的物[20]。如圖1所示，作為地下建設用地使用權客體的土地空間，理論上存在兩種可能形態：一是通過三維測繪、三維地籍等現代技術方法精細化描述空間范圍，并藉由公示登記的法律手段，在技術層面構建的空間觀念形態。由于不存在有體物遮蔽所形成的物理邊界，本質上是一種虛擬的土地空間。盡管其在法律上也可實現建設用地使用權的客體區分，但由于前文論及的不確定性、復雜性與漸進性等原因，導致地下建筑空間營造陷入困境。二是藉由空間立體一級開發，通過合理規劃、土方工程和市政工程等必要措施生產出作為“成品土地”的三維空間，將虛擬空間實體化，建構土地空間的物理形態。由于在實體上框定了建設用地使用權的客體范圍，為地下空間建設用地使用權設立和建筑空間的精細化營造提供了便利條件。譬如，在地表宗地已設立建設用地使用權情況下，為防止地下空間后期開挖妨害地上構建筑物安全，可以實施一體化設計與土建工程，一方面作為地表構建筑物地基的必要支撐，另一方面預留地下空間出入口、采光通風口，以及供電、供氣和給排水管線等市政接口，待后者建設用地使用權供應后再開展地下構建筑物的營造活動，并履行規劃確定的地下工程縱向與橫向連通義務，從而打破零星、分散、孤立開發之窘境，提高地下空間開發的連通性、整體性和系統性。

圖1 空間立體一級開發的理論邏輯示意Fig.1 Theoretical logic of stereoscopic primary development

4.2 制度構建

構建空間立體一級開發制度的首要問題是明確法律定位。一方面，該制度與現行一級開發制度的問題指向與建構邏輯并無二致。空間立體一級開發的土建預留工程相當于現行土地一級開發的“三通一平”，所形成的空間也相當于完成“三通一平”開發后的待供應建設用地。另一方面，空間立體一級開發與土地二級開發在時序上存在繼起性，兩者外在形態的模糊性不足以掩蓋其本質區別。以土地供應為界分，空間立體一級開發是土地供應之前實施的，旨在推動土地權利空間商品化的準備過程，目的是營造符合土地市場需求的“土地空間”，結果指向是推動實現從政府到企業的建設用地使用權轉移。土地二級開發則是在土地供應之后實施的旨在推動建筑權利空間商品化的過程，目的是營造符合房地產市場需求的“建筑空間”，結果指向是推動實現從作為生產者的企業到消費者的房屋所有權轉移。當然，這一過程也伴隨著房屋所有權占用范圍內的建設用地使用權一并轉移。可見，“土地空間”與“建筑空間”的法律定位大相徑庭：作為稀缺經濟資源的土地空間，是一種自然的客觀存在，并藉由空間立體一級開發形成待出讓用地，是地下建設用地使用權的支配范圍；建筑空間則是為滿足生產生活需要，在土地空間所框設范圍內，運用各種建筑要素與形式所人為構造的內部空間，因而其支配范圍小于土地空間。與地表類比，空間立體一級開發形成的未供應地下空間，滿足三維宗地條件，相當于地表土地；而土地二級開發的地下構建筑物空間，包括地下房屋、地下通道、地下共同溝等，則類似于地表建筑。因此，兩者是完全不同的法律概念。

可見，空間立體一級開發本質上是作為國有土地所有權代表者的政府所實施的前期土地開發行為。根據《土地儲備管理辦法》第19條之規定，前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應通過公開招標方式選擇工程實施單位。但在地下空間開發過程中，部分以土地二級開發為目的的地下空間施工建設活動同步存在空間立體一級開發，如前文論及的地鐵車站明挖法施工情形，額外圍合空間及剩余空間與已取得建設用地使用權的地鐵功能區空間的建設，在時間和空間上均相互交織。若機械照搬上述規定，人為的將土地二級開發和空間立體一級開發割裂開來，在操作上難以實現。從施工便利性出發，建議將其直接委托給進行土地二級開發的相鄰宗地建設用地使用權人一并實施，并在后者土地出讓條件中明確空間立體一級開發的相關要求。

資金安排是空間立體一級開發的實施保障。前文論及，空間立體一級開發具有明顯的公益性特征，符合政府資金公共領域配置方向，參照現行土地一級開發的做法，將其開發成本納入土地出讓收入使用范圍具有可行性。為此，建議修改《國有土地使用權出讓收支管理辦法》第15條之規定，明確“地下空間建設用地使用權在出讓之前實施的土建預留工程建設支出，以及相關需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財政部門核定的預算安排”。然在修法之前，由于沒有明確空間立體一級開發的法律地位，無法將空間立體一級開發成本直接按照現行“土地開發和市政配套設施費”的名目收繳。基于此，建議地方政府可明確由實施主體先行墊付，待該地下空間出讓之后，再由實施主體與受讓人簽訂空間立體一級開發補償合同，在按規定繳納土地出讓金的同時，以工程竣工驗收的審計結算價格為依據，向實施主體支付空間立體一級開發成本。

空間立體一級開發需要優化行政管理流程。基本思路是以空間管理為切入點，藉由三維思維賦予現行行政審批事項新的內涵，進一步簡化行政審批環節，提高空間立體一級開發效率。具體來說：（1）由自然資源部門編制已供應建設用地與周邊地下空間整體設計與統一建設方案。在此基礎上，增設空間立體一級開發的三維空間建設范圍線，明確空間立體一級開發工程實施范圍和建設內容。（2）實施主體在三維空間建設范圍線內進行工程設計，自然資源部門進行工程施工圖設計審查，出具建設工程設計審查意見書，實施主體在開工前辦理施工許可手續。（3）明確三維空間建設范圍線和用地預審文件作為空間立體一級開發工程使用土地的證明文件，建設工程設計審查意見和施工許可證作為空間立體一級開發工程實施的證明文件。（4）空間立體一級開發工程完成后，原則上按已批施工圖進行驗收。考慮到地下空間立體一級開發的不可逆性與土地權利空間商品化的法律定位，在不涉及已出讓用地的前提下，其最終空間范圍可以按照土建預留工程的實際占用空間（含樁基）確定[4]。

5 結論與討論

空間立體一級開發是將三維地籍管理理念引入地下空間開發的制度創新探索。從土地一級開發到空間立體一級開發，不僅意味著從平面土地利用到土地立體利用的場景轉換，也意味著制度建構邏輯的巨大差異。土地利用本質上是對三維空間占用。在漫長的農業社會，受制于技術瓶頸，人類土地利用活動僅限于地表及其上下極為有限的空間，以地表為中心的土地產權與利用制度建構足以實現土地管理之目標，土地利用的第三維被忽視。當人類土地利用不再局限于地表，尤其是地下空間成為人類可支配的稀缺資源，取得直接、獨立和排他支配之法律地位，形成垂直方向土地利用方式與權屬多元化之格局，使得基于平面思維的制度建構無法表達和承載空間利用信息，進而推動土地制度的三維思維化創新[3]。

因此，空間立體一級開發與現行土地一級開發的制度建構存在明顯的維度之別。空間立體一級開發回應地下空間開發的三維制度創新需求，一方面通過實施土建預留工程，明晰地下空間水平面和垂直面的法定邊界范圍，滿足三維宗地設立條件，在物理上框定了地下空間建設用地使用權客體，從而化解了三維宗地劃分與地下空間開發的不確定性、復雜性、漸進性等技術難題；另一方面，通過明確空間立體一級開發的法律地位，理順地下空間開發流程與產權關系，為化解行政管理困境提供政策依據。譬如，前文論及的地鐵車站明挖法施工過程中同步形成的額外圍合空間及剩余空間，若視為空間立體一級開發，則可按規定明確規劃用地性質后，辦理土地利用與產權登記手續。又如交易廣場項目，可在一體化設計基礎上，對未供應一側的地下空間實施土建預留工程，亦可破解反復開挖影響地鐵安全之困境。事實上，地下空間立體一級開發的技術邏輯也同樣適用于地上空間的利用情形。例如在杭州、深圳等地鐵上蓋物業案例中，地表權利人在建設上蓋平臺時，通常按照規劃要求預留了水、電、氣及工程建設接口，之后才按照“招拍掛”流程組織地上空間建設用地使用權出讓。

地下空間立體開發是土地利用與產權管理范式的全新轉換。由于缺乏配套技術標準和操作指引，《民法典》第345條關于建設用地使用權分層設立的條款事實上處于休眠狀態[15]。激活制度設計，需要從技術、管理和制度等多領域對土地管理全過程進行三維思維化創新。比如，破解地下空間產權管理困境，不僅需改變既往“重技術、輕產權”的思維慣性，還應從制度上明確地下空間供應方式，完善空間權利體系，創新產權沖突協調規則，引入三維空間規劃、三維測繪和三維登記等技術支撐，這些都需要更為深入的研究。