“撫局”略考

邢健睿

關鍵詞：“撫局” 總理衙門 奕訢

一、“撫局”疑云

在《說文解字》中，對“撫”的解釋是：“安也。從手無聲。一日循也。”“撫”即“安撫、安慰”之意。“撫局”在漢語詞典中的解釋是“招撫的措置”。在清朝時期，“撫局”一詞是在清政府處理地方反叛勢力、處理全國“非常局勢”時最為常用的一個詞語，甚至可以作為一種形容“雙方出現和平局勢”的詞語而使用——“清末西北回族反清運動中， 清政府亦有撫策的運用;回民軍也普遍進行議撫活動， 雙方曾構成長期的‘撫局’”a。 由于清末“ 賑撫”局勢的逐漸嚴峻，清政府專門設立了“賑撫局”來統(tǒng)籌全國的“賑撫”工作，而“賑撫局”也是在清朝文獻甚至是民國的報刊中出現次數最多的“辦撫”機構了。而“賑撫局”作為古文獻中唯一的一個由清政府設立的全國統(tǒng)一化行政機構，它的出現也表明，“撫局”一詞要成為一個機構的名稱，則需在其前面加上特定的動詞，才會成為機構的名稱。

那么既然“撫局”在眾多古籍中的意思并非是一個機構的名稱，為什么現在學術界會普遍將其認為是一個近代外交機構呢？最主要的史料來源是光緒年間修訂的《欽定大清會典事例》和鄧之誠所纂寫的《骨董瑣記全編》中的相關記載。在《欽定大清會典事例》中明確記載道：“咸豐十年，設撫局于興安門外之嘉興寺?！眀 《骨董瑣記全編》中也記載道：“咸豐十年， 設撫夷局于嘉興寺……局設未久， 即改總理衙門?！?c 正是這兩份史料明確地記載了“撫局”設立在了北京興安門外的嘉興寺，并且直接說明總理衙門是由咸豐十年成立的撫局直接改組而形成的。雖然這兩份史料直接將“撫局”定義成了總理衙門的前身，但在其他的有關庚申年間“辦撫”的史料甚至是民國時期有關中國外交概述的歷史文書中都沒有“撫局設立”的記載。這樣看來以上兩份史料在一定意義上就成為兩份“孤證”，并且《骨董瑣記全編》還有著引用《欽定大清會典》內容的嫌疑，因此并不能單憑這兩份史料內容就草率地認為“‘撫局’是總理衙門的前身”，也不能草率地認為當時清政府“于1860 年成立了以恭親王奕訢為首的‘撫夷局’” d。

此外，除了中文文獻中有關“設立‘撫局’”的疑點頗多外，外文文獻有關“撫局”的記載也存在很大的疑點。在外文書籍“China and the West ”中使用了“Kung's office”來描寫恭親王奕訢等人的“辦撫”組織，而沒有用“ insititution”、“organization”等任何用來形容機構的單詞，甚至也沒有像使用“Tsungli Yamen”描述“總理衙門”那樣直接用“fu-chu”來描述“撫局機構”（如果其能稱作一個機構的話）。不僅是名稱上的敘述的不同，該書作者對“總理衙門”和“撫局”篇幅內容上的描寫也大為不同。作者對于總理衙門不僅有著很明確的記載和描寫，并且有專門的一章詳細記述了總理衙門成立前恭親王奕訢所率領的大臣的團隊與洋人談判過程以及其內部斗爭的過程，且在書中多次使用了Memorialists 一詞來描述“參與會議的人”，這些人正是恭親王奕訢等人，也就是咸豐帝所欽點的辦撫人員。如果“撫局”機構真的在當時存在的話，那么作者在書中就會像描述總理衙門一樣直接進行引用（The Tsungli Yamen），而不是使用一個Memorialists、memorial 這種和現代英語有很大語義差別的詞語。

而中文文獻和英文文獻中對于“撫局”的記載，都使得作為一個近代外交機構的“撫局”是否存在成為一個很大的疑點，同時也給“撫局”的性質、“撫局”與“總理衙門”的關系等問題造成了疑問。而想要弄清楚這些問題，就要首先弄清楚清政府在第二次鴉片戰(zhàn)爭后期整個的一個辦撫過程。

二、辦理撫局

雖然中國近代外交“固始于《北京條約》后”e，但是在鴉片戰(zhàn)爭前的清朝乾隆年間，清政府就和俄國有著一定的書信往來。而由于當時的清廷依舊保持著“天朝上國”的信念，所以乾隆時期的外交事務依舊按照舊時的朝貢體制進行——在京師的“朝貢事務”由禮部主持，倘若未達京師則由地方督撫承辦，對于俄羅斯的外交事務則由理藩院專項負責 。f到了第一次鴉片戰(zhàn)爭，伴隨著清軍的戰(zhàn)敗，清朝外交體系也被迫開始近代化，雖然設立了五口通商大臣管理中國對外事務，但依舊不能認為當時的清政府“有近代外交辦理之機構”g，并且第一次鴉片戰(zhàn)爭之后“督辦”外交的權力被清政府下放到各省和地方督撫手中，兩廣總督成為第一次鴉片戰(zhàn)爭后負責對外事務的“欽差代理”——“合眾國日后若有國書抵達中國朝廷者，應有中國辦理外國事務欽差大臣，或兩廣、閩、浙、兩江總督等大臣將原書代奏”h。至于理藩院，則成為清政府處理對俄國際事務的專門機構。

清朝這種將處理外交事務的權力給予地方督撫大員的做法雖然在當時取得了一定的成效，但在日后卻成為清政府和英法等國的沖突點——英法等國堅持要到北京交換條約和派遣駐京大臣;而清朝廷則堅持拒絕英法等國來京換約的請求。因此清王朝的“督辦撫局”的經歷，也要從咸豐九年（1859），英法公使再次要求在北京換約和向北京派遣駐京公使開始。

咸豐九年（1859），面對英法聯軍戰(zhàn)敗于大沽口并向南退敗的局面，咸豐帝在五月十九日（6 月19 日）命令直隸總督恒?！皩＾k撫局”i。英法聯軍進攻天津的目的之一就是逼迫清政府允許各國進京換約，并在京派遣常駐公使。早在咸豐六年（1856 年）英法美等國使者就要求在北京重新修訂條約，但是被咸豐帝拒絕，并要求葉名堔“酌允變通，阻止來京” j。在第二次鴉片戰(zhàn)爭結束后條約簽訂的過程中，咸豐帝一方面命令何桂清、桂良等人要在上海換約的同時阻止英法等國進京換約;另一方面命令僧格林沁在大沽口設防， ！1同時任命兩廣總督何桂清為“上海外交事務特派員” ！2主導一切在滬換約的事宜。雖然這一做法“成功”地阻止了英法等國派遣公使進入北京，但是英法等國仍然沒有打消“進京換約”的想法，因為“ 西方國家并不會承認上海專員公署是外交事務的常規(guī)渠道”！

咸豐九年正月二十八日（1859 年3 月2 日），英使額爾金照會桂良，再次要求進京換約，并答應若能進京換約則會對設立駐京公使一事做一定的退讓。

但是面對英使的要求，咸豐帝于二月十一日（3 月25日）堅決命令何桂清、桂良等人設法阻止進京，同時于二月二十日（3 月24 日）命令恒福為直隸總督趕赴天津，和僧格林沁一起督辦天津沿海地區(qū)的海防事務。二月二十一日（3 月25 日），時任統(tǒng)轄五口關防的欽差大臣何桂清針對來華英使額爾金想要進京換約的動機，向咸豐帝遞上相關考察奏折，并認為在上海完成換約工作后“撫局可以早定矣”！4。 但是，何桂清等人在與英使交涉之后發(fā)現英使進京換約的態(tài)度十分的堅決，英使進京換約已經不可阻攔。因此，在二月二十五日（3 月29 日），咸豐帝下詔允許“英法公使在京換約，但隨從人數以十名為限”！5。 而在中俄《天津條約》在北京換約結束后的第七天，咸豐帝再次下詔命令桂良等人在上海阻止英人北上換約。

于是，在咸豐九年五月初七（1859 年6 月7 日）被告知“暫緩北上”和“留上海換約” ！6 后，英國軍艦于五月初九日（6 月9 日）從上海北上天津， 并于五月二十日（6 月22 日）進攻大沽口，但被僧格林沁率領的清軍擊退。而在大沽口戰(zhàn)役勝利之后，咸豐帝于五月二十日（6 月22 日）下詔，命令恒?！岸睫k撫局”，去了解英法聯軍的去處，恒福也根據自己的調查情況向咸豐帝回奏《辦理撫局情形折》;同時駐守大沽口一線的僧格林沁也向咸豐帝遞交了英使額爾金照會桂良等人“和局已成”的相關文書。至此，對于咸豐朝的君臣來說，“撫局既定”似乎已成定局。

但是，到了1860 年，清廷和英法之間的關系卻逐漸到了不可調節(jié)的地步。咸豐十年三月三十日（1860 年4 月20 日），兩江總督何桂清向咸豐帝上奏《錄呈英夷刊再起兵端及議和等新聞紙》，其中記載了早在兩個月前英國國會就通過了和法國聯合向中國增兵的國會議案——其根本目的就是想利用戰(zhàn)爭來逼迫咸豐帝同意在京換約和在京駐使。對此，兵部尚書陳孚恩等上奏咸豐帝，奏請令薛煥！7 等進入京城聽候安排“籌辦夷務”！8 。兩江總督何桂清在得知英法兩國預進攻北京之后照復英法使臣“有未治之事可從長會議，無需再起兵端”！9。

面對國內外愈加緊張的戰(zhàn)爭局勢，咸豐十年五月初一日（1860 年6 月19 日），何桂清向咸豐帝上奏：“若一意決戰(zhàn)，亦必激彼（英法聯軍）無一退步，再戰(zhàn)不休，致歲歲決戰(zhàn)，終須歸于撫局……即赴上海，設法挽救?！盄0 意在規(guī)勸咸豐帝不論是戰(zhàn)是和都要做好萬全準備，同時規(guī)勸咸豐帝要以“撫局”為重，不要輕易和英法開戰(zhàn)。在大沽口布防的僧格林沁卻向咸豐帝上奏，認為當前局勢下英法派兵北上，與其交戰(zhàn)已經無可避免，并且表示自己的軍隊已經在大沽口做好了防范英法進攻的戰(zhàn)爭準備。@1咸豐十年六月（1860 年7 月），咸豐帝諭恒?！翱傂枰該峋譃橐坏梦冯y自阻”。七月十二日（8月28 日），恒福照會英法兩國使臣，同意進京換約。

但是就在英法要進京換約的關鍵時刻，咸豐帝朝廷內部卻因“是戰(zhàn)是和”不同的意見分為不同的兩派，并且主戰(zhàn)派逐漸在朝廷內部占據上風，而正是“是戰(zhàn)是和”一念之差，就導致“辦撫”走向了完全相反的局面。咸豐十年八月初二（1860 年9 月16 日），在英法兩國使者進京換約之前，為了再次堅定咸豐帝以“撫”為主的信念，怡親王載恒上書咸豐帝“若開戰(zhàn)，不但目前撫局難成，此后更難著手”，勸解咸豐帝不要同英法再次開戰(zhàn)，但效果并不顯著;同一天，載恒還向咸豐帝上奏數條有關換約及換約以后相關事宜的“續(xù)議條約”，這些增補條約雖然得到了皇帝允諾，但咸豐帝也因為朝中眾多主戰(zhàn)派的意見而更加傾向于同英法開戰(zhàn)。在八月初四（9 月18 日），“議撫”局面急轉直下，僧格林沁在張家灣逮捕了巴夏禮等三十九名英法準備進京換約的使臣。八月初五（9 月19 日），咸豐帝堅定了同英法開展的決心，宣布“撫局決裂”，改“議撫”為“剿撫”向英法宣戰(zhàn)。次日八月初六（9月20 日），咸豐帝再次下詔軍機處“通州一帶開戰(zhàn)，撫局決裂”。

但是在八月初七（9 月21 日），僅僅一天的時間，僧格林沁在八里橋的軍隊即被英法聯軍擊潰。面對氣勢洶洶進軍北京的英法聯軍，咸豐帝急忙下詔裁撤載恒、穆蔭兩人欽差大臣的職務，任命恭親王奕訢為欽差便宜行事全權大臣，“督辦撫局”。恭親王奕訢急忙會面英法兩國特使，并且派遣恒祺等人前往同英法面議和局。這一時期的恭親王奕訢的辦撫措施主要有三個：一是盡可能地在不損失清王朝顏面的前提下與英法展開談判（即圍繞巴夏禮等人和英法展開談判），他在圓明園如意門外的善綠庵設立的公所內辦公，文祥則住在城外與英法直接對話交流;二是壓制地方的叛亂和安定北京城內秩序，一方面開倉放糧、開庫放銀，一方面?zhèn)髁钗鍫I巡防部隊對城內搶劫者進行逮捕鎮(zhèn)壓 ;@2 三是盡可能地調動北京城周邊部隊到北京城附近集結待命。雖然恭親王這些舉措一定程度上地極大地緩和了清政府與英法之間的矛盾，但是由于未能及時地釋放巴夏禮等人，英法聯軍便再度向北京進發(fā)，攻入北京城內，火燒圓明園。而奕訢在得知英法進入北京城之后便急忙從綠善庵退至萬壽山并在當天撤退至盧溝橋，而北京城內的一切“辦撫”事務則完全交給了留在北京的文祥和恒祺統(tǒng)籌辦理@3 。暫住盧溝橋的奕訢除了隨時和在北京城內的文祥等人溝通相關的“辦撫”事宜外，還積極地調陜西和山東的部隊在北京城附近集結，為日后進程做準備。 @4 到了九月初一（10 月14 日），恭親王等人才由長辛店返回西便門外的天靈寺暫住，但尚未進城，并且向咸豐帝表示，和英法兩國“會議撫局，是否可成，尚難預料”@5。九月初二（10 月15 日），兵敗八里橋的僧格林沁等人向咸豐帝上奏《夷情桀驁撫局未定擬嚴防北路以遏夷氛》，內書“撫局未定……唯有托皇上洪福，撫局早成，方為妥善”@6，對此皇帝的朱批是：“撫局能成與否，實難預料?！盄7 可見當時遠在熱河的咸豐帝對于北京的嚴峻形勢也不好做出明確的判斷，北京的時局也完全依賴留守北京的奕訢、桂良、恒祺等人。

九月初四日（10 月17 日），咸豐帝命恭親王等迅速入城，指派其與英法簽訂上月所訂立的“續(xù)議條約”，并盡快和英法使臣互換《天津合約》，而有關在北京設立駐京大使的事宜將在英法聯軍退出北京后再做商議。隨后經過一個星期的談判，英國、法國公使先后入京與恭親王在禮部簽約《北京條約》并互換《天津條約》 。@8 兩天后，恭親王將辦理撫局之事宜“合約刊刻，出示曉諭，并頒行各省知照” 。經歷長達兩年的“督辦撫局”，恭親王、文祥等人終于意識到清政府和英法等國外交制度方面差距給中國帶來的巨大損失，因此，在換約后的三個月內，奕訢、文祥等人向咸豐帝上奏《章程六條》主張建立近代外交機構“總理衙門”，咸豐帝于十月初十（11 月22日）批準了奕訢等人的建議，總理衙門也于咸豐十一年二月初一日（1861 年3 月11 日）正式成立，清政府長達兩年的“督辦撫局”終于落下帷幕。

三、“撫局”真相

（一）“督辦撫局”究竟何意

通過上文對“辦撫”過程詳細梳理可以看到，咸豐君臣從咸豐九年到咸豐十年的兩年的“辦撫”過程中，提到了多次督辦撫局，但是并沒有給恭親王奕訢下詔讓其建立一個名為“撫局”的外交機構，因為在任命恭親王為欽差全權大臣督辦撫局之前，處理一切對外事務的機構的是1858 年設立在上海的“上海專員公署”（shanghai commissionership） @9，并且有專門的“上海特派員”（shanghai commissioner） #0 負責與英法等國直接交涉#1，但是這個機構并沒有得到英法等國的承認;到了1859 年，英法等國的外交使臣則完全越過這一所謂的專員公署，直接同軍機處進行有關的信息交流，這一專員公署也就形同虛設，不再承擔任何溝通“夷人”和清廷的作用。而到了咸豐十年八月清軍在八里橋戰(zhàn)敗之后，恭親王奕訢被授予最高權力“督辦撫局”，這里“督辦撫局”的意思并不是要讓恭親王建立一個名為“撫局”的機構，而是要讓恭親王“督辦和局” #2，“辦理兩國換約和好事宜便宜行事”#3。因此，通過同一任命內容不同詔書內的不同表達方式可以看出“撫局”在這一時期的真正含義是與英法兩國盡換約達成和平局面。而為了盡可能地達到辦撫的目的，從咸豐九年到咸豐十年兩年間“督辦撫局”的過程中，清政府使用的“辦撫”方法主要有兩種，一種是“議撫”即通過談判來辦理撫局;另一種是“剿撫”通過軍事戰(zhàn)爭的手段來達到辦理撫局的目的。

（二）機構“撫局”并未存在

《欽定大清會典事例》中記載：“咸豐十年，設撫局于興安門外之嘉興寺” #4 ;《骨董瑣記全編》則記載：“咸豐十年， 設撫夷局于嘉興寺。奏準于內閣部院軍機處各司員章京內， 滿漢各挑取八員， 輪班入值，一切俱傳照軍機處辦理;又奏準于司員十六名內，擇滿漢二員作為總辦，再擇二員作為幫辦，辦理折奏照會文移等事;其機密要件，內閣各員繕寫;關稅事件，由戶部司員經理;各站騷遞事件，由兵部司員經理。見《總理衙門會典》底稿，按此條不載《光緒會典事例》。局設未久，即改總理衙門?！编囍\在其《骨董瑣記全編》中直接引用《欽定大清會典事例》中的內容還對其進一步延伸和解釋——不僅認為當時設立“撫局”在嘉興寺內，還認為其組織成員從內閣部院軍機處各司員章京中挑選。

但是，這兩份文獻記載卻與前文所敘述的清廷的“辦撫”過程極為不符合，最為明顯之處就在于“設撫局于嘉興寺”。在這兩份史料記錄中有個相同之處，就是只說了“設撫局于嘉興寺”，沒有說是誰設的，更沒有點明設置的具體時間，只是籠統(tǒng)的說明是在“咸豐十年”設立。而根據史料記載上有關時間的對比，《欽定大清會典》中記載的“設撫局于興安門外嘉興寺”的時間應該是咸豐十年八月二十三日（1860年10 月27 日），因為這一天恭親王奕訢上書順天府稱：“辦理撫局，需用房間，著順天府即將嘉興寺廟內房間，趕緊預備妥當，以備即日前往。” 但是由于英法聯軍進軍北京城，恭親王在發(fā)出這道奏折后并沒有前往嘉興寺，而是隨即出走盧溝橋避難，城中相關的“辦理撫局”事務也交給了桂良全權代理。至于桂良等人在英法聯軍進入北京這一段時間內與英法代表交涉的具體地點現在也無法具體的查證。而奕訢先后在盧溝橋、長辛店、天寧寺等地輾轉避難了一個月后，九月初二（10 月15 日）才重新回到北京城內，暫住法源寺。故而，在當時英法聯軍攻入北京、奕訢出走盧溝橋的背景下，嘉興寺并沒有成為奕訢的“辦撫”場所，因此“撫局”設于嘉興寺的結論也就不為成立。至于法源寺，其充其量也只能看作是奕訢在咸豐十年九月初四日（1860 年10 月17 日）與英法交換天津條約的一個臨時所在地，因為到了九月十一日（10 月24 日）和十二日（10 月25 日）這兩天，清政府和英法兩國是在禮部所簽訂的《北京條約》，而并非在法源寺。奕訢于咸豐十年八月二十三日（1860年10 月7 日）所上奏中提到的嘉興寺，則在后來籌備組建總理衙門之時，由于位于東堂子胡同口的鐵錢局公所還有待整修，成為恭親王等人組建總理衙門前的一個臨時辦公場所——奕訢于咸豐十年（1860）十二月的奏折中提到：“臣等令崇倫、恒祺駐日到公所商辦事情” #6 ——而此時距離咸豐帝于十月初十日（1860 年11 月22 日）下詔建立總理衙門已經過去了將近兩個月時間，嘉興寺也是在這兩個月的時間成為奕訢、文祥、桂良等人的辦公場所，而嘉興寺也在咸豐十一年二月初一日（1861 年3 月11 日）成立之后不再作為奕訢等人的辦公場所。

除設立地點存在疑點外，兩份文獻中對于“撫局”的設立者也沒有詳細的記載。如果是身處熱河的咸豐帝下詔設立的，作為光緒時期皇家史書的《欽定大清會典事例》卻對此沒有詳細的記載，這就太不符合實際。因此，對“誰設立‘撫局’”這個問題，最為可靠的推斷是由恭親王奕訢等人所組建。而如果是恭親王奕訢所建立的，那么他至少應該向皇帝進行上奏，并得到皇帝的允許才能建立這樣一個關乎國家生存的外交機構。雖然當時咸豐帝在出逃熱河時下詔任命奕訢為“欽差便宜行事全權大臣”，但當時奕訢和皇帝之間、北京和熱河之間的通信并沒有因為英法聯軍的進軍北京而中斷。因此奕訢如果真的要將“撫局”設立為總領中國政府和外國各國事務的外交機構的話，勢必是要向皇帝請示或者至少在設立后是要向皇帝上書“匯報”的。但是現在所能找到的清朝文獻都沒有咸豐帝下詔或者恭親王奕訢所上奏奏折中提到要建立“撫局”這樣一個外交機構的相關記載。另外，可能還有人認為在當時“辦撫”情形緊張的情況下，奕訢等人來不及向遠在熱河的皇帝進行上書請示。這就更行不通了。其最好的證明就是：一方面，咸豐帝對來往于北京和木蘭圍場的信件做出過明確的規(guī)定“照常情形，無決裂之事，仍六百里具奏，不必加急” ?;另一方面，在1860 年9 月28 日，迫于英法規(guī)定的釋放俘虜的最后日期期限和清軍與英法聯軍之間巨大的軍事實力差距，留守北京“辦撫”的奕訢等人被迫答應英法的談判要求;而和英法聯軍交涉的“辦撫”人員是駐扎城外的文祥而不是身處圓明園的恭親王奕訢，因當時城內城外之間的距離“相去甚遠”，城外的照會內容不能及時送往城內，于是奕訢便向咸豐帝請示“令文祥仍駐城外，與臣等得以隨時會商，庶可無誤機宜” ， 并得到了咸豐帝的準許。試想，在兩國談判的緊要關頭，奕訢都有時間向咸豐帝上述請示，那么為什么在建立“撫局”這樣事關國家層面的外交機構一事上卻沒有時間向皇帝請示？對此，合理的解釋在筆者看來只能是恭親王等人并沒有建立“撫局”這樣一個國家外交機構。

另一方面，和建立“撫局”隱晦記載形成鮮明對比的就是古籍文獻中對設立“總理各國事務衙門”一事的記載。古籍文獻中有關“設立總理衙門”過程規(guī)范性和皇帝下詔指示官方性的記載都是《欽定會典事例》中記載內容所不具備的?？偫硌瞄T是在1861 年1 月11 日由奕訢、桂良、文祥這些“辦撫”人員向身處熱河的咸豐帝上奏“統(tǒng)籌夷務全局折”并擬定了“章程六條”。而熱河的皇帝在收到奕訢等人的奏折之后于1 月19 日命令隨同前往熱河的惠親王等軍機大臣進行迅速決議，并在1 月20 日頒布詔書全部同意奕訢等人的“章程六條”，只不過將“總理各國事務衙門”換成“總理各國通商事務衙門”，而總理衙門也在其新公署建好的12 月2 日正式成立。另外還有一點需要注意的是，《骨董瑣記全編》中還提到“局設未久， 即改總理衙門”?？偫硌瞄T是在咸豐十一年（1861）設立的，而文獻中記載的“撫局”設立是在咸豐十年（1860）。用一年時間來描述“局設未久”也不太合適。因此，單憑這個史料就推斷“撫局”這個外交機構的存在是怎么都行不通的。

（三）“督辦撫局”助推總理衙門的建立

雖然當時的清政府并沒有設立“撫局”這樣一個官方的外交機構，但是恭親王奕訢等人在長達一年的與英法等國談判周旋過程中的辦撫經歷和經驗確實為日后他們聯合上書咸豐帝設立總理衙門奠定了一定的基礎。

一方面，經過長達一年在京的辦撫經歷，奕訢、桂良、文祥等人對待洋人和“辦撫”這件事情的態(tài)度發(fā)生了一些改變。在簽訂《北京條約》之前，奕訢等人對英法侵略者的態(tài)度和咸豐帝及其他王公貴族沒有什么區(qū)別，都是在戰(zhàn)爭失敗后為了維護清朝統(tǒng)治而進行被迫的活動，和英法等國家簽訂條約也只是在戰(zhàn)爭威脅下不得已的權宜之計。這種想法在第一次鴉片戰(zhàn)爭結束后長達二十年的時間內沒有什么改變——面對英法等國一次次要求設立“駐京公使”的請求，清政府還是采取了十分抗拒的態(tài)度，特別是在《天津條約》簽訂后，咸豐帝一次次拒絕了英法美等國家要求進京換約的請求，這也一定程度上刺激了英法兩國繼續(xù)發(fā)動進軍北京的軍事行動。但是奕訢在經過與外國人一系列的交涉后，認為英法等國所需求的不過是“內則志在通商，外則立正體面”，即想要與中國建立和朝貢體系不同的、建立在平等基礎上的商貿關系，對于中國的領土并無訴求;并且由于“外省大吏不肯將實情代奏” ，“辦撫”不能再是地方性的活動，而需要強有力的中央政府進行統(tǒng)一調度，這樣的話，建立一個“以禮相待”的專門處理中外交涉的中央機構，就十分關鍵。于是，總理衙門就在當時這樣一個內外兼需的背景下成立。對內，清政府需要通過建立這樣一個統(tǒng)領全國外交的政府機構來進一步強化對于全國政權的控制;對外則迫于英法戰(zhàn)爭的壓力和與“夷人”交流的需要，因此，在恭親王奕訢等人辦理撫局不到一年的時間里，咸豐帝于咸豐十年十月（1860 年11 月22 日）下詔準許設立總理各國事務衙門，而新設的這個外交機構也由奕訢、桂良、文祥這些在京“辦理撫局”過程中發(fā)揮重要作用的人物來管理。

另一方面，恭親王奕訢所率領的留在北京辦理撫局的很大一批人就留在了于咸豐十一年設立的總理衙門之中，不僅是奕訢、桂良、文祥這三個人，其他在北京辦撫過程中出主力的人被任命為總理衙門的管理者 ，崇厚、薛煥也被咸豐帝任命為總理衙門中的通商大臣，其他在“辦撫”過程中為奕訢效力的官員也成為總理衙門中的一員。隨著咸豐十一年十一月（1861 年12 月）總理衙門公署的修繕完成，奕訢等總理衙門的正式官員也在咸豐十一年十二月（1862年1 月）進入總理衙門公署進行辦公，奕訢等人也結束了于咸豐十年（1860 年）在北京“辦撫”時顛沛流離居無定所的外交處境。

四、結語

清政府“辦理撫局”是一個長達兩年多的持續(xù)性的過程，它自咸豐九年開始，到咸豐十一年十月二十三日美使蒲安臣正式成為駐華公使結束，其并不像當今學術界普遍認為的設立了一個名為“撫局”機構這么簡單。對于這段歷史，很明確的一點就是當時的清政府并沒有設立“撫局”這樣一個近代外交的機構，這段歷史中的“辦理撫局”的意思就是“辦理夷務”、“安撫動亂局面”、“辦理兩國換約和好事宜”之意。同時，作為最早記載“設立撫局機構”的《欽定大清會典事例》和《骨董瑣記全編》從史實方面考證下來也并不成立。而現在眾多文章中提到的“撫局”很有可能就是對當時那段時間奕訢等留守北京的辦撫人員組織的一個簡單的模糊的稱呼，并不是說當時就存在了這樣一個外交機構，當時的天津縣縣令正是使用“撫局”一詞稱呼從北京而來的載恒等中央辦撫官員和其人員組織：“遵于二十九日卵刻先至撫局，伺同辛紳士等抵海光寺?！?對于這個“撫局”的稱呼，也可以簡單地看作是一種地方官員對中央官員的敬稱。至于“撫局”和“總理衙門”的關系，最好的解釋就是奕訢等人在“辦理撫局”的過程中積累了和外國人交往的相關經驗，并且直接地推動了總理衙門的建立。總理衙門的建立也標志著中國建立了近代第一個正式的外交機構，中國近代外交也從此進入到新局面。