北約的“重振期票”

曹然

6月29日，北約峰會的一場晚宴在西班牙馬德里普拉多博物館舉行，期間出席宴會者合影。圖/澎湃影像

宣布在北約馬德里峰會上取得“歷史性”成果后，美國總統拜登于6月30日結束了今年2月烏克蘭危機升級以來的第二次歐洲之行。雖然戰事在他訪歐的一周間朝著不利于基輔的方向發展，但拜登在回國前的記者會上難掩興奮。他炫耀稱，大西洋兩岸的領導人們見到他，都在說“感謝你領導美國”。

過去五年因前總統特朗普“撤出”而備受打擊、被法國總統馬克龍診斷為“腦死亡”的北約，似乎已重振活力，并找到了新的“共同目標”：時隔12年再度更新、確定北約未來優先事項的“戰略構想”文件，放棄了和俄羅斯成為“真正戰略伙伴”的計劃，轉而用激烈的言辭攻擊俄軍在烏克蘭的“特別軍事行動”，并首次將中國列入“系統性挑戰”。

更重要的是，在馬德里峰會上，西方世界首次達成共識：烏克蘭的戰火已經“從根本上改變了全球戰略環境”。北約峰會在馬德里召開的同時，俄羅斯總統普京訪問土庫曼斯坦并出席了里海峰會。他在會上說，俄羅斯給了北約“一個團結所有盟友的機會”，但北約的新“成果”顯示出，這個軍事同盟是“冷戰的遺跡”，也是美國的“衛星”。

有北約官員對媒體披露，當北約秘書長斯托爾滕貝格宣布“冷戰以來最大的防御改革”，將戰備部隊兵力擴張七倍、達到30萬人時，多數防長對于30萬人將如何攤派一無所知，也不知道自己的外國同事們是否已經向秘書長和華盛頓作出了承諾。

在一些美國媒體的評論中，這是“混亂”的開始。斯托爾滕貝格接著宣布了防務分擔的新“共識”，稱北約各成員國將國內生產總值（GDP）的2%用于國防，在未來“將是一個下限，而非上限”。然而北約30個成員國中，目前只有9個達到該標準。東道主西班牙隨后表示，將“爭取”先實現2%的目標，不過要等到2029年。

馬德里峰會的一系列“成果”顯得倉促而難以實現，并不令人意外。北約新戰略構想從2021年6月的布魯塞爾峰會開始擬訂，今年2月因烏克蘭危機升級被迫修訂。在這段被斯托爾滕貝格形容為“極其危險又劇烈變化”的時期，馬德里峰會的具體議程直到6月底的G7峰會上仍在調整。

一個值得注意的細節是，新戰略構想雖然提及中國，和12年前的上一版戰略構想相比是“重大更新”，但其對華政策的具體表述和2021年布魯塞爾峰會并無區別，對外界預測可能成立的“中國委員會”等具體措施只字未提。“顯然，聚焦于‘歐洲熱戰’的各國還未來得及在對華問題上達成什么新的共識。”芬蘭資深政治學家、于韋斯屈萊大學榮休教授科爾霍寧對《中國新聞周刊》說。

歐洲外交關系委員會分析師古斯塔夫·格雷塞爾則指出，在確定俄羅斯為“共同敵人”的大背景下，峰會以一系列看起來遙不可及的“期票”而非更“落地”的行動回應烏克蘭局勢和歐洲安全問題，反映出歐洲各國面對大變局的政策偏好依然是傾向通過經濟、政治手段而非軍事手段解決問題。

在對烏進行軍事援助這一“首要任務”上，馬德里峰會前，烏克蘭總統顧問波多利亞克曾向北約列出非常具體的軍事需求清單，包括1000 門大口徑榴彈炮和2500 輛坦克及裝甲車。然而，除美國、英國、加拿大等少數國家在峰會期間宣布新增對烏援助，北約成員們在如何“實質支持”烏克蘭的問題上并無進展。“全面援助計劃”并無新意，也不包含升級“石油限價”等關鍵制裁措施。英國《衛報》諷刺道：“套用澤連斯基的話說，他不需要什么新戰略構想——他需要彈藥。”

美國總統拜登試圖說服盟友采取更激進的手段，但美國國家情報局長海恩斯透露，各方的共識是戰爭將“持續很長時間”。在此背景下，美國等少數北約成員追求“爭取決定性的戰場勝利”，一些歐洲主要國家則主張“在國內經濟受到影響的情況下，應更加謹慎”。

在難以就支持烏克蘭達成共識的情況下，馬德里峰會將重點放在了集體防御問題上。科爾霍寧指出，峰會開出的一系列“期票”，實質上都是為解決“北約空心化”的頑疾。在此之前，冷戰結束以來的每次北約東擴都導致“北約實現集體防御的可能性降低”。

一方面，新增北約成員并未增強聯盟的軍事實力，反而因更接近俄羅斯而使北約面臨更大的集體防御難題。本次峰會上，英國國防部長華萊士坦言，雖然北約的“快速反應”時間是15天，但如果俄羅斯真的和波羅的海三國爆發武裝沖突，北約需要60天才能將裝甲力量投送到戰場。

另一方面，北約主要成員對“邊緣成員”的保護意愿也令人懷疑。今年6月，當立陶宛與白俄羅斯的邊境形勢因立陶宛當局“封鎖”俄羅斯飛地加里寧格勒而驟然緊張后，北約并未迅速決策向立陶宛增兵。一些美方分析人士甚至指出“如俄軍想打通到加里寧格勒的生命線，北約不必和莫斯科爆發全面戰爭”。

隨著芬蘭即將加入北約，同盟對俄邊境線增加到1300公里，斯托爾滕貝格希望向莫斯科證明北約“能保護每一寸土地”。在新構想中，北約戰備力量增加到30萬人，一線快速反應能力由“15天內部署4萬人”改革為“10天內部署10萬人”。此外，北約還將預先分配好特定的“保衛對象”并進行針對性演習，預先在臨近俄羅斯的國家部署軍事裝備，以進一步提高部署效率，

但是，這些改革將如何落地？有北約官員表示，將宏大的計劃分配給各國，最快到2023年中期能完成。如何進行這些大規模部署，需要各方明確界定對潛在“襲擊跡象和安全警告”的評估標準，但目前這依然是個爭論不休的問題。

和拜登推動對烏克蘭援助時面臨的處境相似：除立陶宛和波蘭領導人歡迎增兵外，更多的領導人則并不相信俄羅斯真的可能襲擊北約領土。同處波羅的海的愛沙尼亞總理卡拉斯表示：“我們不能不期待普京會帶來一些‘驚喜’，但我懷疑他真的會直接發起攻擊。”

與莫斯科之間的“戰略穩定”是北約面臨的第三重難題。雖然白宮國家安全委員會發言人約翰· 科比宣稱“沒必要就新的軍事部署和莫斯科溝通”，但五角大樓仍在小心翼翼地遵守和俄羅斯達成的“不在東歐永久駐扎作戰部隊”的協議，強調所謂新設“永久基地”僅適用于“總部單位”而非作戰部隊，而美軍向羅馬尼亞及波羅的海地區新增兵力則以輪換而非常駐的名義部署。

英國皇家聯合軍種研究所研究員喬納森·埃亞爾指出，當北約試圖重新開始“冷戰任務”時，才意識到2020 年代的歐洲已經“與二戰后的情況截然不同”。長期處于和平發展狀態的歐洲主要國家無法逾越經濟、民生等優先事項“和軍事承諾之間的鴻溝”。此外，經歷過“特朗普對盟友的背叛”后，歐洲仍然無法信任美國政府的長期防衛承諾。

“一旦莫斯科暗示它希望和烏克蘭停火，北約內部的所有這些不同意見就會公開化。”喬納森·埃亞爾說。

7月5日，隨著瑞典、芬蘭簽署加入北約議定書，兩國距離正式“入伙”僅剩下“全體成員國各自通過議會流程”的最后一步。一心想推動“歐洲戰略自主”的歐盟委員會主席馮德萊恩預言，新成員加入將使得北約“更加歐洲化”。但科爾霍寧指出，從北約馬德里峰會的新動向看，“歐洲化”在繼續倒退，美國對歐洲安全秩序的主導在持續加強。

自冷戰結束以來，歐洲主要國家一直試圖通過歐盟的防務協作機制以及北約內部的改革，推動歐洲安全秩序的決策中心從華盛頓回歸歐洲大陸。烏克蘭危機升級前，在法國總統馬克龍的長期愿景中，一個由西歐國家和俄羅斯共同構建的新歐洲安全秩序，將成為歐洲長期穩定、繁榮的保障;而“歐洲戰略自主”及北約決策的“歐洲化”，則是第一步。

但是，拉脫維亞大學研究員戴斯·奧佐爾斯指出，自英國脫歐后，歐盟失去其最強大的軍事力量之一，而歐盟現有安全和防務倡議雖多，卻“沒有多少國家參與所有相關倡議”。因而，烏克蘭危機后，美國主導下的北約成為“唯一能夠為歐洲多數國家提供集體防御的機制”，一切“歐洲自主”的努力都回到了原點。

在此背景下，馬德里峰會進一步削弱了北約和歐盟的防務合作。一個細節是，2016年確定的北約-歐盟七大合作領域之一的“海上安全”沒有出現在新發布的戰略構想中。同時，美國海軍將向西班牙基地增派兩艘驅逐艦，加入北約的海上聯合行動。美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）指出，華盛頓擔心歐盟在國防方面發揮更大的作用，新戰略構想因而在最后強調，“避免不必要的重復”是北約和歐盟“共同努力的關鍵”。

此外，由于本次峰會進一步推動北約成員增加防務開支，目前歐洲各國已承諾增加約2000億美元的“額外國防開支”。雖然法國政府人士警告稱這“絕不能轉化為美國軍火商的財富”，但科爾霍寧指出，在北約統一架構下，購買美制武器是迅速提高歐洲各國防御能力的捷徑，即使這意味著對歐洲國防工業發展“釜底抽薪”。

那么，瑞典、芬蘭加入北約，能否成為馬德里峰會后北約“歐洲化”的唯一進展？歐美媒體多指出，雖然兩國是通過簽署備忘錄、承諾不支持庫爾德工人黨所屬武裝，換取了北約成員土耳其不再阻撓入約程序，但土耳其政府的轉變與“美國承諾提供增強型F-16 戰斗機”的關系更密切。

瑞典外交部長政策顧問馬茨·恩斯特羅姆指出，瑞典、芬蘭雖然在對俄立場上更偏中立、溫和，但對歐洲戰略自主并無興趣。瑞典執政黨還確認將繼續堅持“核裁軍”立場，因而兩國未來既不是美國的鐵桿盟友，但也很難和法國總統馬克龍、德國總理朔爾茨等組成統一戰線。

大西洋的另一邊，拜登政府也在擔憂美國能否在馬德里峰會后繼續加強對北約的主導權。拜登的壓力主要來自國內。國會共和黨人已經重拾前總統特朗普的觀點，將拜登政府對北約和烏克蘭的“過度投入”視為“欺騙美國納稅人的謊言”。

美國媒體指出，考慮到自2014年到2022年2月間美國政府對烏軍事援助總價值僅為60多億美元，算上2022年2月以來陸續增加的金額也僅達130億美元;因而，國會5月通過的400億美元對烏克蘭安全援助“一攬子計劃”已經到達“極限”。但是，馬德里峰會后，不僅美軍在歐輪換駐軍擴增20%，達10萬之眾，華盛頓還需領銜承擔總額超5000億美元的“烏克蘭戰后重建”計劃。在國內經濟不景氣的背景下，白宮團隊擔憂過高的預算案將影響中期選舉的結果。

對拜登的另一項指責是：他過于專注歐洲安全事務，影響了美國長期戰略向亞太地區轉向。在國際戰略研究所 （IISS） 研究員梅亞·諾文斯看來，三年來華盛頓主導的有關北約對華政策的討論并無明顯成效：北約既沒有成立專門機構，也沒有確定“在印太地區尋找哪些伙伴”。

峰會上，拜登做出了一些“單方面”的努力：首次參加北約峰會的澳大利亞、日本、新西蘭和韓國領導人通過指責中國或呼吁北京“譴責俄羅斯侵略”表達了和華盛頓相近的立場。但與此同時，北約盟國仍就對華政策展開激烈辯論。西班牙和法國高級外交官們透露，歐洲主要國家的底線是：中國是“挑戰”而非“威脅”。

一些分析認為，美國在亞太地區放棄建設“印太北約”，選擇在不同的領域和國家間設置不同的多邊機制，是一種“微型多邊主義”的思路，從而分化出一個個“歧視性的小集團”，多元化地維護美國利益。

澳大利亞新南威爾士大學國際關系榮休教授賽耶對《中國新聞周刊》指出，拜登試圖同時在歐洲和印太地區采取戰略威懾手段對抗中國和俄羅斯，對美國自身的長期利益其實非常不利，因為這將引發全球性軍備競賽，最終拖垮美國及世界經濟。