卷煙非法流通治理體系的構建研究

張吉斌 李鵬 任賀

摘 要：卷煙非法流通違背煙草專賣法律法規，擾亂卷煙市場秩序，損害廣大零售戶利益，給行業高質量發展帶來壓力。在國家煙草專賣局嚴格規范經營大背景下，各級煙草專賣行政主管部門嚴控嚴治，卷煙非法流通行為得到有效遏制，但受利益驅動、貨源不均衡、打擊力度不一等因素影響，卷煙非法流通案件仍時有發生。當前，構建適應行業發展的卷煙非法流通治理體系是迫在眉睫的問題。為此，圍繞卷煙非法流通治理體系的構建，從治理現狀分析，著力構建起三維九級的“事前防范”“事中管控”“事后追責”治理體系，并就如何搭建由“內”到“外”的治理構架提出相關建議。

關鍵詞：非法流通;防控與治理;全過程監管;考核激勵;責任追究

中圖分類號：F27???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.027

1 研究背景

卷煙非法流通案件是卷煙異常流動的重要表現形式，是衡量卷煙規范經營的 “晴雨表”。一起卷煙非法流通案件往往只是冰山一角，不能僅單純注重案件涉及碼段卷煙的調查，還要全方位排查卷煙經營、專賣監管、企業管理等方面存在的問題。卷煙非法流通案件背后可能存在違法大戶或者不法煙販，也可能存在內部人員違規經營行為，需要深度挖掘與治理。隨著煙草行業的發展，卷煙非法流通治理已成為各級煙草專賣局不可回避的問題，本文從如何構建由內到外的事前、事中、事后治理體系進行研究，著力搭建起一個完善的卷煙非法流通治理構架。

2 卷煙非法流通治理現狀研究

2.1 卷煙非法流通案件倒查機制取得成效，但事后被動應對模式需要轉變

對卷煙非法流通案件線索進行調查核實，分析問題根源、監督問題整改、落實責任追究，是煙草專賣行政主管部門的重要職責，是標本兼治推進卷煙規范經營的重要舉措，是傳導規范經營壓力和責任的重要渠道。國家煙草專賣局反復強調，要對卷煙非法流通線索追根溯源，排查“主觀故意、組織參與、內外勾結”不規范經營和大戶“二次批發、左右價格、擾亂市場”等問題;要查清卷煙流通到外地的原因、運作過程以及是否存在內部人員參與等問題，嚴肅處理涉案人員，保持良好的企業內部政治生態和外部市場生態。但基于卷煙非法流通案件的倒查機制傾向于事后控制，核查工作較為被動。

2.2 卷煙非法流通治理不僅要聯控，還要在聯防和聯治上下功夫

各級煙草專賣局（公司）深刻理解國家局關于“不規范行為‘根子在思想、問題在管理、形式在大戶’”的論斷內涵，站在從嚴治黨的高度對待卷煙非法流通治理工作，堅持做到思想重視、認清形勢、嚴控態勢，實施了有效管控措施。但由于卷煙非法流通治理是一項系統工程，需要營銷、專賣、內管、物流四線協同，樹立“一盤棋”思想，要堅持源頭貨源調控、市場監管打擊、內部規范管理、異常信息傳遞并重，只有變“單兵作戰、各自為戰”為“協同作戰、聯合作戰”，才能合力下好卷煙非法流通治理這盤棋，最大限度地壓縮不規范經營行為生存的土壤和空間。

2.3 考核問責側重以問責倒逼責任落實，考核激勵引導的措施仍需豐富

為落實規范經營責任，市局（公司）每年開展卷煙規范經營專項考核，各基層單位和機關相關職能部門采取有效措施，切實維護卷煙規范經營秩序，確保治理工作落到實處、取得成效。但現行專項考核指標側重于對卷煙外流數量的考核，旨在通過扣罰考核實現規范壓力的有效傳導，督促履職盡責。在現行考核機制中，突出卷煙外流維度的考核機制導致的不平衡現象日益凸顯，主要體現在：一是受卷煙銷售體量、所處地域社會經濟活躍程度、物流行業發展等因素影響，卷煙異常流動治理工作難度不同，單一考核外卷煙外流數量，出現基層單位扣罰不平衡的情況。二是提升卷煙非法流通治理水平需要通過違法大戶治理、專賣市場打擊、規范經營監管等多方面綜合施治方能取得效果。現行卷煙規范經營專項考核中，未實現對影響治理成效各方面因素的綜合評價。

3 卷煙非法流通治理體系構建的措施

3.1 構建起卷煙非法流通治理的“事前防范”體系

3.1.1 建立健全警示教育和法制宣傳的“雙引導”機制

一是抓好內部職工規范經營常態化警示教育，樹牢“以規范促經營、以規范促發展”理念，嚴守“底線”，不越“紅線”。二是豐富規范經營宣貫形式，及時向卷煙零售戶宣傳煙草專賣法律法規和煙草行業有關規范經營政策，幫零售戶算好“規范經營賬”，提升守法意識，引導零售戶堅定經營信心、珍惜卷煙貨源，促進卷煙市場自發規范。

3.1.2 建立健全系統預警和信息預測的“雙防控”體系

一是前移監管關口，利用內管系統預警排查功能，對卷煙經營數據分析，及時發現異常訂單、異常客戶，實現精準監管。二是借助信息化手段，上游信息快速下達一線人員，下游建議及時上傳相關管理人員，實現有價信息高效傳遞，在規范經營形勢預測預警、問題研判、管理決策時做到心中有“數”、手中有“術”。

3.1.3 建立健全風險管控和隱患排查的“雙預防”機制

一是加強規范經營風險點排查防控，形成防控清單，實行三級風險標識，有針對性地實施監督預防。二是圍繞規范卷煙經營重點環節進行隱患排查，檢視、剖析崗位風險點和薄弱環節，加強風險管理，把各類風險控制在萌芽狀態，解決在基層一線，防范化解不規范經營及卷煙非法流通隱患。

3.2 構建起卷煙非法流通治理的“事中管控”體系

3.2.1 建立健全“全過程”監督與“閉環式”監督的“雙監管”機制

一是將貫徹落實國家局工作指引與完善卷煙規范經營防控機制相結合，落實卷煙經營“八大環節”的全過程監管，推進內部監管的各項制度更具完整性、系統性和可操作性。二是采取網上查閱、隨機抽查、定期檢查的方式精準監管，積極查找不規范經營線索，打造“發現問題-報告問題-反饋問題-督導整改”的監督閉環。

3.2.2 建立健全目標客戶監控和重點領域監控的“雙監控”機制

一是將日常監管發現的異常信息與目標客戶銷售、庫存等數據匹配，梳理分析重點監控戶、異常關注戶、一般經營戶，分類分層監控，提高監控針對性。二是聚焦物流寄遞、客運站點、批發市場、鐵路高速等重點領域，強化預防預判、監督監管、偵查偵辦，確保所屬轄區卷煙非法流通案件有效查處。

3.2.3 建立健全多部門協作和多層級協作的“雙協作”機制

一是堅持“內管抓監控、營銷抓調控、專賣抓管控”三管齊下，加強專、銷、物、內各部門信息溝通和工作協作，通過聯席會議共商、信息定期共享、案件線索共研、異常流動共控，合力維護煙草市場秩序穩定。二是形成跨省、跨區域的多層級聯合防控協作機制，織密治理卷煙非法流通的“天羅地網”。

3.2.4 建立健全定期檢查和專項檢查的“雙檢查”機制

一是嚴格落實卷煙經營監管要求，從貨源投放、訂單采集、貨款結算等關鍵環節入手，開展定期檢查，及時發現異常線索，從源頭防范卷煙異常流通。二是針對違法大戶治理、市場串碼（毀碼）治理、許可證件清理等重點工作，開展專項檢查，對發現的問題不查清不放過，責任不落實不放過，整改不徹底不放過，推動卷煙經營更加規范。

3.3 構建起卷煙非法流通治理的“事后追責”體系

3.3.1 建立健全一案雙查和追責問責的“雙追究”機制

一是堅持“一案雙查”，從商流、物流、資金流、信息流入手，查處違法商戶和不法煙販，堅持刀刃向內，對內部人員主觀故意、組織參與、內外勾結等不規范經營行為“零容忍”。二是織緊責任防線，以責任倒追、嚴肅問責為支撐，把責任細化到具體部門、崗位，以堅決的態度、嚴厲的措施、嚴肅的問責，倒逼規范經營落實。

3.3.2 建立健全考核問責和容錯糾錯激勵的“雙導向”機制

一是將卷煙非法流通治理成效與工作業績指標相掛鉤，發揮目標管理和指標評價的引領作用，完善考評體系，科學評價治理過程和治理成效，構建獎罰分明的考核機制。二是拓展考核激勵廣度，納入工作容錯糾錯機制，對調查核實清楚并依法依規采取治理措施的卷煙外流案件，予以核減激勵，促使基層單位變被動核查為主動作為。

4 卷煙非法流通治理體系構建的建議

（1）“內”訓“外”宣，完善教育宣貫機制建設，筑牢卷煙非法流通治理體系的思想根基。

強化教育培訓和政策宣貫，增強規范經營“約束力”。對“內”，通過專題培訓、警示教育、案例通報等方式，引導全員牢固樹立規范經營“生命線”意識，事事講規范、保規范。對“外”，充分利用零售戶培訓、工商零銷黨小組、誠信互助小組等平臺開展“線上+線下”的守法經營宣傳，講解煙草專賣法律法規，通報典型案件，拉緊規范經營“警戒線”，引導客戶自覺抵制各類不規范經營行為。

（2）“內”考“外”核，完善激勵考評機制建設，夯實卷煙非法流通治理體系的保障基礎。

形成系統的積分制激勵考核細則，發揮考核評價“引導力”。對“內”，由單純的結果量化考核轉向對實現結果的過程考核，將影響治理成效的各方面因素細化為具體指標，逐項量化評分，科學設定考核內容，構建能推廣、更實用、促成長的積分制激勵考核評價體系。對“外”，在案件倒查中，增設容錯糾錯機制，責任單位調查核實清楚外流案件中存在違法大戶、不法煙販、內部違規問題情況并依法依規處理的，采取核減措施予以激勵，推動基層單位從不愿核查、被動核查向我要核查、主動核查轉變。

（3）“內”協“外”聯，完善互聯互通機制建設，凝聚卷煙非法流通治理體系的管控合力。

發揮聯合治理優勢，提升協同“戰斗力”。“內”部，內管部門主動加強與相關部門的溝通協作，為卷煙非法流通治理創造聯動效應，形成管控合力。建立基層服務站“四員”聯動、信息共享、責任共擔、共獎共罰機制，實現監管觸角向一線的延伸。“外”部，建立省域與周邊市局之間，市域邊界縣級局之間，內部“四員”與外部信息員之間的多層級多維度協作機制，加強信息搜集反饋和互聯互通。

（4）“內”管“外”打，完善聯防聯治機制建設，打造卷煙非法流通治理體系的戰斗堡壘。

加強對“風險點”“危險源”的監控，強化監管“牽引力”。“內”部，健全“四函”告知、問題清單和定期報告制度，對卷煙經營實行全方位全過程閉環管控。落實“灰名單”客戶動態分類、分級監管制度，關注卷煙銷售動向及庫存變化，靈活機動部署階段性專項整治行動，嚴厲打擊非法收購倒賣經營串碼（毀碼）卷煙行為。“外”部，突出專賣市場監管主體責任，加強與公安、市場監管、鐵路、郵政等部門的執法協作，聯防聯控聯治，著力打擊物流、快遞和運輸環節的真煙非法流通行為，斬斷非法流通渠道。

5 結語

為全力維護國家利益和市場公平交易秩序，要著力構建適應新形勢的卷煙非法流通治理體系，形成多維度、多層級的聯防、聯控、聯治綜合治理新格局，營造規范有序的卷煙市場環境，提升卷煙零售戶經營信心，增強卷煙零售戶獲得感、安全感、幸福感，將煙草專賣制度優勢轉化為治理效能，為行業高質量發展保駕護航。

參考文獻

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