新中國央地關系的調整與演變

田磊 黃泳淇 白小可 陳晨

摘 要：新中國的央地關系經歷過多次的調整與變化，大致由四個階段構成，分別是新中國建立初期、社會主義道路探索時期、改革開放時期，以及社會主義建設的新時期。每個階段的央地關系較上一階段都有顯著的差異。行政生態理論將生態學引入到公共管理領域，即通過行政系統外部的環境變化引發行政管理的變化。本文通過引入行政生態理論來解釋、說明各個階段央地關系產生差異的原因，進而梳理央地關系從新中國成立以來的歷史演變。將中央與地方的關系納入行政系統中，觀察各階段行政系統與行政生態環境的互動。并著眼于新時期，在既有的央地關系下研究如何優化行政生態環境，以中央“反腐倡廉”和浙江省“最多跑一次”改革為例，詳細說明如何優化行政生態環境，從而為未來的央地關系乃至行政生態環境的走向提供借鑒意義。

關鍵詞：央地關系;行政生態;反腐倡廉;“最多跑一次”改革

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.067

0 引言

行政生態理論下的央地關系演變，以央地關系演變為主線，以行政生態理論為視角，向我們展現了新中國成立以來央地關系演變的全過程。追溯歷史的演進，回望歷史上央地關系的演變，是為了更好地立足當下。央地關系是一個持久性的話題，也是能夠反映一定時代下一個國家治理能力和治理體系的重要指標。解決了如何在既有的體系中，調動體系內外部共同的積極性，以實現政治系統內外部的良性循環的問題，就可以體現出良性央地關系的優勢效應。此外，它還能以外循環促進內循環、以內循環帶動外循環，使整個行政生態系統處于良性循環中，進而達到推動整個政治生態進步的目的。

1 行政生態與央地關系的內涵

1.1 行政生態理論

美國行政學家弗雷德·里格斯首次將生態學與公共行政相結合，并歸結出了行政生態理論。里格斯定義行政生態理論為“自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響的情形”。同時里格斯將人類社會劃分為三種形態，分別為：傳統農業社會、傳統農業向現代工業過渡的過渡社會、現代工業社會，并解釋了三種行政模式及其相互關系。又將三種社會形態分別對應三種行政管理模式：融合型行政行為模式、棱柱型行政行為模式以及衍射型行政行為模式。由此可見，隨著社會形態的不斷演進，行政模式的分化和行政職能的分工會變得越來越明顯。

通過總結，我們得到了分析行政生態要素的五個角度：經濟要素、社會環境要素、溝通網絡、符號系統和政治系統架構。這五個角度包含了導致不同模式差異的主要變量，也具體地把握了行政生態網絡和行政管理行為的規律。

（1）經濟要素。

里格斯的三種不同經濟要素分別為“互惠-重配結構”（農業社會） 、“集市-有限市場結構”（過渡社會）以及“市場-企業結構”（現代工業社會）。里格斯所反映的經濟要素，以市場的演變為主要衡量指標。作為行政生態的重要因素之一，市場的變化必然會影響行政環境的變化，導致行政管理行為的發生。

（2）社會環境要素。

在融合型與棱柱型行政行為模式中，以家庭為單位的社會組織結構仍占據主導地位，而在衍射型行政行為模式中，傳統的以家庭為單位遭到破壞，社會組織發揮著更為廣泛的作用。社會上的需求便成為構成行政生態環境的重要外部因素，也是影響整個國家治理結構的重要因素。

（3）溝通網絡，符號系統，政治架構。

溝通網絡是上傳下達，符號系統是身份認同，而政治架構則是總體框架，即在政治架構下，通過溝通網絡發揮符號系統的作用。

但行政生態理論也具有不可忽視的缺點——這五個角度不能涵蓋所有的行政生態環境。并且其堅持價值中立，反而忽視了公共行政中“公共”二字的價值內涵。

盡管公共行政理論仍存在一些不足，但作為一個與生態學相結合的行政理論，它的獨特之處就在于不僅能夠反映出公共行政領域的開放性，還為我們認識行政行為提供了新思路。

1.2 央地關系

央地關系，是對具體的中央與地方間政府相互互動的抽象概括，這種關系或緩和，或緊張甚至是沖突。新中國的央地關系大致經歷了四個歷史變化時期。在某一具體的歷史時期內，中央與地方的關系一直保持著一定的變化，下面通過四個重要維度來從整體上把握央地關系變化趨勢。

（1）立法關系。

在緩和的央地關系中，地方的立法權力較大，并會積極行使該項權力，而在緊張的央地關系中，地方立法權會受到很大程度上的限制。立法關系是央地關系的重要維度之一，也是央地關系的重要風向標。

（2）財稅關系。

財稅關系，即中央與地方如何分配既有的財政收入，如何形成財政支出。在緩和的央地關系中，地方掌握著較大的財政征收與使用權力。而在緊張的央地關系中，財稅的大權往往是由中央政府掌控，地方只能掌握少部分。

（3）人事關系。

我國的人事關系始終堅持“黨管干部”的基本原則。在這一原則下，地方的主要領導全部是由黨來監督提名和任命。黨從人事關系上把握著央地關系的演變，并保證央地關系的和諧、有序發展。

（4）事權關系。

我國到目前為止，在中央與地方職責同構的基礎上，形成了中央與地方齊抓共管的局面，但對于具體事權的劃分并沒有明確的界定，這也使得事權關系成為反映央地關系的重要因素。

通過央地關系的四個維度把握整體趨勢后，再圍繞不同時期的變化趨勢，利用行政生態理論來分析不同時期央地關系發生變化的原因，從而更好地把握未來央地關系的走向。

2 不同歷史時期下的央地關系

2.1 新中國成立初期——以中央收權為主線

新中國成立初期，國家百廢待興，此時的中央政府以收權為主線。在經濟上，我國處于崩潰狀態，在社會層面，新中國的政權還未站穩腳跟，政治架構上來講，新中國的制度設計雖已初見規模但未完全成熟，中央政府將權力收歸中央則避免了行政權力的無序使用。

從行政生態理論出發，在新中國成立初期的特殊歷史時期，有著特殊的經濟、社會以及政治架構等條件，在這樣特殊的行政條件下中央將權力逐漸回收并向中央靠攏，證明行政環境導致了新中國央地關系以中央收權為主。

2.2 社會主義道路探索時期——央地關系的曲折發展

這一時期央地關系處于混亂管理階段，出現了所謂“一統就死、一死就放、一放就亂，一亂就收”的奇怪現象。李蘭芝提出：“改革前的收放怪圈與省級政府的隱性擴權是理解改革期間央地關系變遷的前提。”

從里格斯行政生態的五種因素出發，分析得出此時的政治生態更多處于一種混沌無序的狀態，由此導致了央地關系處于曲折發展時期，并呈現出所謂的“奇怪現象”。這一時期的央地關系處在徘徊甚至是停滯的狀態，迫切需要通過改革來重組中央與地方的關系。

2.3 改革開放時期——探索與發展

在改革開放時期，央地關系由早期的放權到后來的收權，經歷了不斷地探索與調整，但央地關系在這一時期不同于前一時期的無序與反復，反而是得到極大發展。這一時期的行政行為——央地關系的調整，是對新的歷史時期行政生態環境改變所做的響應。

整個探索與發展階段，是問題大量涌現但能得到積極響應并解決的階段，雖然經歷了放權與收權，但卻是非主動地塑造生態的主導者;雖然政府一直在適應外在環境的變化，不斷通過輸入與反饋機制來盡力厘清職責，但更多的是問題產生后不斷地去解決問題，而并沒有主動避免問題，“被動的反應”成為政府這一階段的主要特征。

2.4 社會主義建設的新時期——央地關系的良性互動

黨的十八大以來，中國特色社會主義事業邁入新階段，面對央地關系的法治化、規則化以及事權分配體系等問題，中央堅持民主集中制的原則。在中央領導地方中央集權體制下賦予地方充分的自主權，使得中央與地方形成了良性的互動，從而提升了國家的治理能力水平，加快推進國家治理體系與國家治理能力的現代化。中國共產黨在強化“黨管干部”的基本原則上加強對各地方領導干部的監督，強力推進反腐倡廉打擊貪污腐敗行為實現對地方的監督與限制，將權力關進制度的籠子里。同時中央派出巡回小組加強對地方工作的指導，為地方政府合理有序地推進各項工作作出方向指引。

積極推動央地關系的法治化規范化，推進依法治國的基本戰略保證“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，使得央地關系建立在法治規范的基礎之上。法制化、規范化為前提積極主動推進央地關系的良性發展。

以新冠疫情為例，當中央面對疫情時，基于良性的央地關系，中央火速集中各地物資調往疫情前線，充分展現出中央政府的領導能力與地方政府的配合。“火神山”“雷神山”等方艙醫院不分晝夜迅速施工，由中央統一指揮，各地積極響應的基本模式在抗疫之中發揮了強大的優勢，這是社會主義制度的獨特優勢，是我們黨、我們國家的獨特優勢。

從中央與地方兩個角度來看，新時期的央地關系已經進入到了一種良性互動的階段，中央雖然集權但地方并未喪失活力，地方雖然一直在充分地發揮著自主性，但從未挑戰過中央的權威。如此良性的央地關系不僅打破了上一階段央地關系的“怪圈”，同時也成功戰勝了諸多挑戰。

3 新時期央地關系下的良性政治生態

對于新時期下的良性政治生態，其主要思考分為兩個角度：凈化和優化兩條主線。兩者之間不存在先后之別，也不存在主次之分。無論是凈化還是優化，都是政府積極主動改變政治生態的表現，是政府主動對政治生態改變做出的回應。

下面以浙江省“最多跑一次” 改革與中央“反腐倡廉”為例，分別討論兩種致力于建立和完善良性生態系統的基本路徑。

3.1 凈化行政環境——反腐倡廉

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，向人民交出了滿意的答卷。國家統計局問卷調查顯示，人民群眾對黨風廉政建設和反腐敗工作的滿意度由2012年75%增長至2016年92.9%。反腐工作取得重大進展，讓黨員干部形成“不敢腐不想腐”的思想意識。在《堅決打贏反腐敗這場正義之戰——黨的十八大以來反腐敗斗爭成就述評》報告中顯示“查處腐敗大案要案毫不手軟，形成強大震懾效應。”

黨的十九大以后，黨中央繼續加大反腐倡廉力度，就反腐倡廉發出了八大信號，全面推進反腐工作。而反腐工作中取得的巨大成就，為行政生態的凈化提供了基礎和保障。行政生態的凈化不僅肅清了整個行政生態環境，而且為行政環境的優化提供了有利條件。中央重拳出擊，嚴厲打擊貪污、腐敗行為，就是基于良好的央地關系基礎之上，在保障中央有能力對貪污、腐敗行為予以打擊的前提下，各地方積極響應，全面配合，使得反貪污、腐敗行為取得歷史性的進展。

3.2 優化行政生態——“最多跑一次” 改革

2016年浙江省政府最初提出的“最多跑一次” 改革是對“一窗受理、集成服務、一次辦結”服務模式的創新，以實現百姓辦事最多只跑一次的目標。2018年11月30日，浙江省第十三屆人大常委會第七次會議第三次全體會議審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》，規定自2019年1月1日起正式施行。該規定對“行政服務中心的法律地位”“重復提交材料，轉嫁責任證明，辦事時間長”“信息孤島”等群眾反映強烈的改革難點、痛點問題，在立法層面予以破除。同時還專門設置了“容錯免責”條款。

浙江省“最多跑一次”改革貫徹落實了以人民為中心的發展理念，營造了良好的政治生態環境，為廣大人民群眾的工作生活提供了便利。同時“最多跑一次” 改革堅持簡政放權的基本思路，推進“負面清單”制度，減少政府的不必要干預，真正地實現了將權力還給人民。解決了企業與人民辦事“最后一公里”問題，建立了更加健全的行政服務體系，提升了政府辦事效率和服務水平。

從上而下的中央“反腐倡廉”凈化生態環境行動與地方政府主動出擊的“最多跑一次” 優化行政環境的行動，共同構成了在新時期良性央地關系下，致力于營造良好行政生態環境的有效行動，為未來的央地關系與行政生態提供了借鑒意義。在此基礎上推動政治系統內外的良性互動，實現輸入——反饋——再輸入——再反饋的良性循環，使得中央在保證集權的同時，地方也能保有活力，從而締造良性的政治生態環境，為解決央地矛盾提供方案。

4 總結

本文通過詳細介紹行政生態理論，并對行政生態理論進行剖析，將影響行政生態環境的因素劃分為經濟因素、社會因素、溝通網絡、符號系統以及政治架構五個角度，以此來分析新中國成立以來的行政生態環境。針對央地關系這一恒久的矛盾，將央地關系劃分為立法關系、財稅關系、人事關系、與事權關系四個維度來觀察央地關系的發展與演變。將新中國劃分為四個主要時期，分別分析新中國成立初期、社會主義道路探索時期、改革開放時期以及新時期下的央地關系，并通過這四個時期所反映的央地關系來探討四個時期的行政生態環境，再反過來從行政生態的角度，為四個時期下的央地關系提供合理解釋。最后，根據新時期央地關系良性互動下改善行政生態的例子，說明政府位于行政生態內部能夠對外部的生態環境產生有利的影響。在此基礎上，希望能為央地關系的走向以及整個行政生態系統內外部環境的改善提供有力的借鑒與指導。

參考文獻

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