我國工傷行政認(rèn)定救濟(jì)制度分析

蘇麗珺

摘 要：我國的工傷行政認(rèn)定救濟(jì)制度在實(shí)踐中存在大量循環(huán)訴訟的現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了司法資源和行政資源，還會使法院陷入被動局面，從而使受傷勞動者的合法權(quán)益無法得到及時有效的保護(hù)。究其原因，在于不確定法律概念的存在、行政局關(guān)于司法機(jī)關(guān)適用法律不一致以及行政司法雙軌制，提出了統(tǒng)一審理標(biāo)準(zhǔn)、限定重做行政行為的內(nèi)容以及健全指導(dǎo)案例制度的完善途徑。

關(guān)鍵詞：工商行政認(rèn)定;訴訟救濟(jì);司法審查

中圖分類號：D9???? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.068

1 我國工傷行政認(rèn)定救濟(jì)途徑

工傷行政認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為，因此工傷認(rèn)定的救濟(jì)也屬于行政法上的救濟(jì)，即行政救濟(jì)。在我國現(xiàn)有的法律規(guī)定下，工傷行政認(rèn)定的行政救濟(jì)主要是行政復(fù)議和行政訴訟這兩種途徑。

1.1 行政復(fù)議

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)依照相應(yīng)程序受理和處理行政爭議的制度，依托于行政機(jī)關(guān)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政相對人的申請對被申請行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查，救濟(jì)那些認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織。

1.2 行政訴訟

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織做出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，通過向人民法院提起訴訟來解決行政爭議的活動。行政相對人對工傷認(rèn)定不服或者對行政復(fù)議決定不服的，可以向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。

1 我國工傷認(rèn)定救濟(jì)制度存在的問題

實(shí)踐中工傷認(rèn)定可能經(jīng)歷勞動關(guān)系確認(rèn)、勞動關(guān)系確認(rèn)仲裁、民事訴訟一審、二審、工傷行政認(rèn)定、工傷行政認(rèn)定復(fù)議、行政訴訟一審、二審等階段，如果當(dāng)事人依然不服，仍可再次申請復(fù)議、提起行政訴訟，如此循環(huán)往復(fù)的工傷認(rèn)定現(xiàn)象。近些年來，行政機(jī)關(guān)做出的工傷認(rèn)定被法院撤銷，人社部門后又作出工傷認(rèn)定決定，作出后又被法院撤銷的尷尬局面并不少見，而這種現(xiàn)象的出現(xiàn)既無法及時保障受傷勞動者權(quán)益，又造成了行政資源和司法資源浪費(fèi)。典型案例如張某訴南京市勞動和社會保障局工傷行政確認(rèn)案，自當(dāng)事人提出工傷認(rèn)定申請直至其提起第二次行政訴訟，前后歷經(jīng)8年仍未有定論（該案歷經(jīng)提出工傷認(rèn)定申請—作出不認(rèn)定為工傷的行政認(rèn)定結(jié)論—行政復(fù)議維持原認(rèn)定結(jié)論—行政訴訟一審維持原認(rèn)定結(jié)論—行政訴訟二審維持原認(rèn)定結(jié)論—向省高級人民法院申訴—省高級人民法院提審后撤銷下級法院的行政判決并發(fā)回重審—市中級人民法院重新審理并判決撤銷原認(rèn)定結(jié)論—再次提出工傷認(rèn)定申請—行政機(jī)關(guān)不予受理申請—經(jīng)調(diào)解后行政機(jī)關(guān)撤銷不予受理通知書—行政機(jī)關(guān)作出與原認(rèn)定結(jié)論相同的認(rèn)定結(jié)論—行政復(fù)議再次維持行政認(rèn)定結(jié)論—再次行政訴訟等流程，當(dāng)事人陷入了無休止的循環(huán)訴訟中）。部分工傷認(rèn)定案件在行政部門和司法部門之間經(jīng)過多次反復(fù)的處理仍無最終結(jié)果，導(dǎo)致工傷認(rèn)定案件充滿了不確定性，這也不利于維護(hù)法院裁決的公信力。

2 問題產(chǎn)生的原因

2.1 不確定法律概念的存在

首先，由于法律的主要載體——語言本身存在模糊性和多義性的特點(diǎn)，所以許多法律概念在進(jìn)行具體化時不具有一致性，而工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范隸屬于社會法，相較于非社會法來說更容易受到不斷變化的社會政策與社會道德觀念的影響，所以公民對相關(guān)法律概念及規(guī)定的可能存在主觀理解不一致的現(xiàn)象;其次，法律概念具有概括性、局限性的特點(diǎn)，概念本身只展示事物的共性，而工傷發(fā)生的情況紛繁復(fù)雜，為了涵蓋各種情況，難免會進(jìn)行一定程度的抽象概括，抽象概括往往意味著具有不確定性;最后，經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展迅速，法律難免存在滯后性，可能會出現(xiàn)無法調(diào)整的新型社會關(guān)系，而不確定法律概念能緩解這種情況的出現(xiàn)。

《工傷保險(xiǎn)條例》第14條中“工作時間”“工作場所內(nèi)”“工作原因”等都是不確定法律概念?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第六條中的“上下班途中”“合理時間”“合理路線”“日常工作生活所需要的活動”等都屬于典型的不確定法律概念。

行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)追求的價(jià)值不同，行政機(jī)關(guān)追求合法、合理、效率原則，其政策往往十分靈活多變，且具有一定的主觀性;而司法機(jī)關(guān)作為中立的裁判者，更加注重實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，有些法官堅(jiān)持的理念使其更偏向于保護(hù)弱者——受傷勞動者的合法權(quán)益，所以當(dāng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在具體運(yùn)用法律法規(guī)時，由于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)自產(chǎn)生以來所處的立場以及追求的價(jià)值不同，對工傷保險(xiǎn)法律規(guī)范中一些不確定法律概念的理解產(chǎn)生偏差，繼而得出不同的結(jié)論。

2.2 法律適用不統(tǒng)一

實(shí)踐中，工傷認(rèn)定的行政主體適用的是行政法規(guī)，主要包括《工傷認(rèn)定辦法》及有關(guān)地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，而司法機(jī)關(guān)適用的是法律法規(guī)以及司法解釋，主要包括相關(guān)法律、部門規(guī)章、地方規(guī)章以及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》，對行政機(jī)關(guān)適用的行政法規(guī)僅作為參考。

以唐某某訴邯鄲市人力資源和社會保障局勞動和社會保障行政管理（勞動、社會保障）不予受理工傷認(rèn)定案（詳見（2021）冀0403行初判決書）為例，該案中行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)唐某某申請工傷認(rèn)定所需的材料不齊全，依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條第一款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定的受理?xiàng)l件向唐某某作出《行政確認(rèn)申請材料補(bǔ)正告知書》，要求唐某某60日提交醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）、勞動合同或與用人單位存在事實(shí)勞動關(guān)系的生效證明材料。而唐某某并未在60天內(nèi)提交行政機(jī)關(guān)所要求其提交的工傷認(rèn)定申請所需的相關(guān)材料，從而做出了不予受理工傷認(rèn)定申請的決定，但法院卻依據(jù)最高人民法院（2009）行他字第12號答復(fù)，認(rèn)定邯鄲市人力資源和社會保障局以唐某某未提交勞動關(guān)系證明及診斷證明而不予受理工傷認(rèn)定申請依據(jù)不足，繼而判決撤銷《工傷認(rèn)定申請不予受理決定書》并要求邯鄲市人力資源和社會保障局重新做出行政行為。

由于司法機(jī)關(guān)工與傷行政認(rèn)定的行政主體之間對于工傷認(rèn)定法律存在不一樣的適用情況，導(dǎo)致工傷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)做出的結(jié)論與司法機(jī)關(guān)審查的結(jié)論存在不一致的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象會直接導(dǎo)致人民法院對工傷行政機(jī)關(guān)做出的工傷認(rèn)定進(jìn)行撤銷，而撤銷的后果是相當(dāng)于從未做出過工傷認(rèn)定，工傷行政認(rèn)定又重新回到起點(diǎn)。如若此時受傷勞動者再次提起工傷行政認(rèn)定申請，而工傷行政認(rèn)定部門執(zhí)意認(rèn)為已被法院撤銷的工傷認(rèn)定結(jié)論是正確的，受傷勞動者或用人單位又再次向法院提出異議……這就致使工傷認(rèn)定的循環(huán)訴訟現(xiàn)象。

2.3 行政與司法雙軌制

按照我國憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與法院擁有不同的職能與分工，二者各司其職，共同執(zhí)行國家的法治任務(wù)（最高人民法院（2009）行他字第12號答復(fù)：明確勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)）。隨著社會的快速發(fā)展，不斷出現(xiàn)新的社會關(guān)系需要進(jìn)行治理，使具有不斷擴(kuò)張?zhí)煨缘男姓芾頇?quán)不斷擴(kuò)展至新的領(lǐng)域，呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢。與不斷擴(kuò)張的行政權(quán)相比，法院對行政權(quán)的司法審查也越來越多地受到擴(kuò)張行政權(quán)的影響。

就工傷認(rèn)定來說，工傷認(rèn)定屬于具體行政行為，做出該具體行政行為的人社部門奉行被動受理的原則，被動受理受傷勞動者及其家屬依法提出的工傷認(rèn)定申請。法院在審理工傷行政確認(rèn)案件時既要審查行政機(jī)關(guān)是否合法、合理的行使行政權(quán)，又要認(rèn)定受傷勞動者所受的傷害是否構(gòu)成工傷，在某些情況下法院會判決撤銷并要求行政機(jī)關(guān)重新進(jìn)行工傷行政認(rèn)定，但法院只是要求行政機(jī)關(guān)重新進(jìn)行工傷認(rèn)定卻未對其應(yīng)重新做出工傷認(rèn)定的內(nèi)容做出要求，行政機(jī)關(guān)就可能會尋找不同于第一次工傷認(rèn)定的事實(shí)和理由再次做出與已被法院撤銷行政行為同樣的決定，那么行政爭議依然未被解決，申請人則可以再次提起行政訴訟，法院由此陷入被動局面。

3 完善工傷行政認(rèn)定救濟(jì)制度的路徑

3.1 統(tǒng)一工傷行政確認(rèn)審理標(biāo)準(zhǔn)

社會生活復(fù)雜多樣，任何法律都無法將所有的將來可能出現(xiàn)的情況都涵蓋在內(nèi)，法律的性質(zhì)也決定了適用法律時要將法律規(guī)定與案件的情況相結(jié)合來理解該法律規(guī)定的真正含義。工傷行政認(rèn)定作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)，有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將賠付率維持在相對穩(wěn)定的狀態(tài)，只對相對較為緊急情況下的工傷予以認(rèn)定，以保證工傷保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性;而法院在工傷司法審查中的關(guān)注點(diǎn)更多的聚集在受傷勞動者及其家屬的權(quán)益保障上，所以工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)相較于行政機(jī)關(guān)而言較為寬松。所以，當(dāng)面對不確定的法律概念、法律原則以及可能存在的法律漏洞，為了貫徹立法意圖和正確適用法律，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不能簡單機(jī)械的執(zhí)法，而法院在工傷認(rèn)定行政行為的司法審查時，應(yīng)當(dāng)對上述不確定的法律概念、法律原則以及可能存在的法律空白在不違背憲法基本價(jià)值訴求的前提下按照立法目的、社會大眾生活的一般觀念進(jìn)行合理的解釋和應(yīng)用，使勞動者權(quán)益保護(hù)、用人單位利益保護(hù)、工傷保險(xiǎn)基金長期可持續(xù)三者處于平衡狀態(tài)。

3.2 確定重新做出行政行為的內(nèi)容

從行為性質(zhì)上來看，被法院要求重新做出的行政行為不同于行政機(jī)關(guān)第一次做出的行政行為，行政機(jī)關(guān)第一次做出的行政行為屬于具有爭議且已被法院撤銷的行政行為，而被法院要求重新做出的行政行為不僅僅是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的行為，更是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院生效判決的行為，由于其具有特殊性，若任由行政機(jī)關(guān)做出行為后發(fā)生效力，則會將法院置于被動不利的地位，也不利于節(jié)約司法資源和及時保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此法院應(yīng)當(dāng)對其內(nèi)容進(jìn)行一定程度的限定，這也是進(jìn)一步監(jiān)督審查行政行為的必要前提。

當(dāng)法院判決撤銷行政行為并重作時，對重新做出行政行為的內(nèi)容進(jìn)行一定程度的限定，這樣直接省去了行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時固有的調(diào)查相關(guān)事實(shí)情況、解釋法律以及將法律與個案結(jié)合從而適用法律的過程，這不僅有利于行政效率的提高，而且可以大幅度避免有關(guān)行政機(jī)關(guān)與審查行政行為的法院適用法律不一致或者對法律構(gòu)成要件解釋不一致而引發(fā)的行政爭議。當(dāng)法院在對工傷認(rèn)定行政行為的司法審查中發(fā)現(xiàn)受傷勞動者請求有關(guān)行政機(jī)關(guān)給予工傷認(rèn)定的理由成立，故而判決撤銷原行政行為并要求重作的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)重新做出行政行為時不需要再進(jìn)行調(diào)查和裁量，可以限定有關(guān)行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)做出認(rèn)定或不予認(rèn)定為工傷的決定，即確定重新做出行政行為的內(nèi)容。

3.3 健全工傷行政確認(rèn)案件指導(dǎo)案例制度

指導(dǎo)性案例源于已生效的案件，通過將典型的個案裁判遴選為指導(dǎo)性案例，將經(jīng)驗(yàn)理性上升為制度理性，是彌補(bǔ)法律空白、促進(jìn)司法統(tǒng)一的一味良藥。指導(dǎo)案例制度能有效地彌補(bǔ)成文法所無法避免的滯后性，是對成文法的一種補(bǔ)充，有利于將同一類型的疑難案件實(shí)現(xiàn)同案同判，發(fā)揮統(tǒng)一裁判尺度，從而最大限度的保障和實(shí)現(xiàn)司法公平公正，提高司法機(jī)關(guān)辦案效率，節(jié)約使用司法資源，維護(hù)司法的權(quán)威性。

在工傷司法審查中，可以從已生效的案件中選取一些具備代表性或指導(dǎo)性的典型案件作為指導(dǎo)性案例，為遇到類似案情的法官提供指引，以最大限度的實(shí)現(xiàn)同案同判;同時，法律適用方式隨著社會的發(fā)展的變化而變化，為保證指導(dǎo)性案例對司法實(shí)踐指導(dǎo)的有效性，在不斷遴選公布指導(dǎo)性案例、指導(dǎo)案例的數(shù)量越來越龐大的同時要及時清理和廢止已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展需要的指導(dǎo)性案例。

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