問題導向下的共有產權住房制度優化綜述

文/杜彥辰 董曉倩

共有產權住房不僅是保障性住房，也是政策性住房。地方政府根據政策將部分收益轉移給開發商，并對開發商進行補貼，使建成的房屋可以低價出售給符合條件的目標家庭。共有產權住房是中國住房保障體系的重要組成部分。不同于其他保障性住房，共有產權住房位于完全所有權的“中間地帶”，類似的政策在許多發達國家已經實施了幾十年。2014年以來，我國開始實施共有產權住房政策，這對解決城鎮低收入群體住房問題、進一步完善住房保障市場供給產生了巨大的影響，2017年住房和城鄉建設部的相應管理辦法更是凸顯了國家對北京、上海等多個城市探索共有產權住房政策的支持，使中國共有產權住房進入新時代。

在中國知網搜索“主題”、“關鍵詞”、“標題”包含“共有產權住房”的文獻，發現相關研究的數量與國家政策相對應，表現為雙峰型，在2014年與2017年較為突出。僅就研究數量而言，關于共有產權住房的研究在不斷增加。

一、 共有產權住房制度的評價

大部分學者都對共有產權住房這一制度的推行持積極態度。陳淑云認為，與經濟適用房相比較，共有產權住房具有成本回收快、后期政府負擔小的優勢，還能夠彰顯社會公平與正義。與公共租賃房相比，共有產權住房的產權由政府與購房者依據份額共有，是“有限產權”。政府將其所擁有產權的使用權限讓渡給購房者，從而降低購房價格，購房者只需要購買自己擁有的那部分產權。呂萍等人在對我國共有產權住房模式進行探討后，提出共有產權住房制度的實施對于低收入群體的福利改善與財富積累有一定的積極意義，對于推進我國住房市場的變革可產生極大的作用。馬輝民等人認為，與我國之前推行的廉租房等一系列傳統保障性住房相比，共有產權住房擴大了受益群體范圍，在一定程度上緩解了政府融資的問題，同時也對產權與責權進行了明細規定。陳杰等人認為，不能將共有產權住房單純界定為保障性住房，因為推行共有產權住房的目的在于解決“夾心層”群體購房難以及首套剛需住房購買難等問題，所以應將其視作對住房供應體系的完善，即住房層面的供給側改革。

史蒂芬在中國住房產權與主觀幸福感間建立了關系，發現住房產權對于主觀幸福感至關重要。貝爾斯等人發現，與商品房、傳統的保障性住房不同，共有產權住房既可以滿足購房者對于產權的需求，又能夠平衡房價與可支付能力之間的差距。克里斯汀提出，共有產權住房的實施能夠更有效地減少購房者的經濟支出，降低購房者的投資風險。桑德斯通過考察英國的住房所有權結構發現，在擁有自己的產權住房后，人們的幸福感因愿望的滿足而有所提升。戴維斯認為，共有產權住房是美國經濟適用房的一種獨特形式，可以使各方承認共有產權住房分配中權利和義務的同等性。格雷姆和斯凱認為，共有產權住房能夠防止社區貧富兩極分化。

二、 共有產權住房的現實問題

(一)房屋產權及后續轉化問題

徐虹將北京與上海、淮安、深圳的共有產權住房模式進行比較，發現對于產權份額，北京市只要求參照項目銷售均價占同地段、同品質普通商品住房價格的比例確定，對產權份額分配區間沒有進行合理的比例確定，同時未明確規定個人剩余產權獲取方式。鄧小鵬等人將共有產權住房產權份額計算方式總結為出資比例式、完全租賃式、產權面積式與法律規定式四類，通過對比分析發現，最佳的計算方式是出資比例式，次之是產權面積式。孫娛將上海市共有產權住房產權滿五年后的相關規定與現狀進行分析，發現中心區域存在放棄優先購買權、申請購買政府產權戶數少的情況，并將其歸因于購買政府產權價格過高以及行使優先購買權仍難以改善住房條件。王新峰認為，共有產權住房進入市場進行交易時，要更加科學地計算價格，避免道德風險。

諾爾提出，目前共有產權住房的受眾群體單一，英國政府對老年人和殘疾人等特殊群體給予一定的優惠政策。皮斯分析了2016年英國共有產權住房政策的變化，發現新政策降低了共有產權住房的門檻，擴大了共有產權住房的使用范圍，能夠滿足中低收入家庭的住房需求。在退出制度上，克拉克與海伍德提出，鑒于共有產權的房屋屬于社會保障性房屋，政府可以在買方退出時回購該房屋，以防止過度保障和住房福利資源損失。布拉姆依靠數據分析發現，從可持續發展角度來看，階梯式回購住房產權的成本大于常規的回購方式，故強調要盡早回購剩余產權。戴維森結合美國共有產權住房的實例提出共有產權住房退出環節溢價的合理分配方法。特曼等人認為，美國的共享股權計劃在一定程度上幫助了中低收入群體以低于市場價格的價格購買房屋。迪斯尼調查了英國共有產權住房后認為，共有產權住房的售價應與市場銜接，而且應根據具體情況予以調整或提供補貼，同時建議政府放寬共有產權住房轉售條件，并將所得用于共有產權住房建設。

(二)房屋棄購問題

鄒琳華對北京市2018年完成的三個共有產權住房項目進行分析，發現由于制度設計不切實際，北京的共有產權住房是封閉式運行的，購房者的公寓所有權份額只能轉讓給符合購買共有產權住房條件的其他家庭。黃程棟對北京市某共有產權住房項目的選房狀況進行分析，發現購房成本較高、付款方式不合理、封閉式運行等相關制度缺陷導致房屋棄購率偏高。專家認為，在購房過程中，排名靠前的購房者放棄選房的原因是共有產權住房價格過高。共有產權住房的相關制度沒有對建筑面積進行標準化規定，房地產開發商為了獲益而不斷加大面積，導致房屋成本提高，房價也因此上漲。還有專家認為，兩方面的原因造成了房價高升：其一是信息不對稱，政府與房產開發商掌握房屋定價權；其二是在共有產權住房的開發過程中存在亂收費的現象，政府部門的措施具有時滯性。

(三)政府管理與資金問題

劉雙良等人提出，共有產權住房的推行對政府監管的要求更高，大范圍推行共有產權住房建設有出現尋租行為的風險，而且共有產權住房建設在法律、金融和管理層面也存在較大的隱患。翁翎燕等人基于北京、淮安、上海這三個試點城市的探索提出，我國的共有產權住房建設中存在政府監管成本較大的問題：盡管共有產權住房克服了傳統保障性住房的一些缺點，但也有出現尋租行為的風險，此外，在實際推行共有產權住房的過程中，上海市已經出現了某些家庭違規出租、違規使用的現象。嚴榮認為，共有產權住房是以政府為主導推出的保障性住房，因而政府要對共有產權住房的資格審查、房產配售、產權分配與銷售管理等多方面負責，這對政府而言是項艱巨的任務。王微微等人提出，共有產權住房的推行缺乏法律規范，至今我國仍未出臺共有產權住房的立法文件，還沒有專門的法律法規對共有產權住房管理中出現的問題進行約束。

三、 共有產權住房制度的優化建議

(一)房屋產權及后續轉化

鄧宏乾等人詳細比對了北京、淮安、上海、深圳等六個試點城市的共有產權住房定價模式，參考建設成本與購房者支付能力，分析了初始定價、增購與回購定價、租金價格等，提出了對于政府與購房者皆有益的定價方式。王昱博認為，共有產權住房產權的比例分配應該遵循初始各方的資金份額水平。有專家提出，在確定所有權份額時，可參考社區住宅銷售價格與周圍商業住宅價格的差距，還應考慮周邊社區住房的價格與購房者的負擔能力。宋宗宇等人對共有產權住房內部轉讓制度與外部轉讓制度分別給予了完善建議，在借鑒國外經驗的基礎上，提出分批購買政府產權與分批回購方式，以使共有產權住房制度真正做到惠民利民。劉廣平等人從可承受性的角度出發，構建了共有產權住房的最優還款機會模型、最優租賃價格模型與準入門檻模型，并結合實際檢驗了該模型的應用，指出根據政府與購房者的出資比例確定產權份額是較為科學的方式。陳思等人通過將英美與我國試點城市的共有產權住房模式進行對比，提出了一些建議。

(二)補貼政策

孟浩等人通過對淮安市的實證分析，在借鑒國外住房貼息貸款政策的基礎上提出，為了落實住房供應體系的對接，國家應加大對共有產權住房貼息貸款的支持力度。專家認為，我國當前由政府劃撥共有產權住房建設用地，開發商通過招標獲取，政府在此過程中不收取費用，這使得房屋的開發成本大幅降低，在一定程度上抑制房價的上漲，從而激發購房者的購買欲，如果使用現金補貼形式，不僅能夠獲得相同的效果，還能減少政府財政支持，從而提升效率。有學者提出，政府應該取消傳統的補貼模式，代之以人頭補償模式，從而切實保障優惠政策落實到每個購房家庭，即政府按一定比例從征收的稅費與土地出讓金中劃撥出一部分，作為中低收入群體家庭的購房補貼專項資金。

(三)政府管理與資金

楊燕玲基于以往經驗，重點研究了現階段我國集體土地用于社區產權住房建設的制度性障礙，建議在立法中明確集體建設用地的范圍，明確將農村土地改造為基本工作用地的條件與程序。陳杰等人認為，目前買不起商品房的“夾心層”與需要首套房的中低收入人群是共有產權住房建設的主要對象，建議允許共有產權住房上市交易，同時嚴格區分共有產權住房政策與商品房政策，全面禁止共同擁有的住宅上市交易，最大限度地向有需要的家庭提供公共住房資源。李蕓等人結合南京的實例，將PPP模式引入共有產權住房項目，并對產權主體關系、運作流程與風險分配機制等問題進行研究，提出在以吸引人才為目的的共有產權住房項目中，PPP模式可以有效解決政府資金短缺的問題。張巍等人根據我國國情，提出以公共部門、私營部門和家庭為主體，依靠社會力量解決住房建設資金不足問題的PPP住房融資模式。

四、 結語

住房問題歷來備受關注。共有產權住房的推行使中低收入群體有機會購買房屋。國內外學者的廣泛研究有利于促進共有產權住房制度的可持續發展。根據現有文獻可以發現，國內學者對于共有產權住房的研究始于2007年，在經歷了一段時間的發展后，目前正處于不斷完善的過程中。我國學者對于共有產權住房制度的推行多持積極態度。

然而，我國對于共有產權住房的研究還存在一定的局限性。首先，我國關于共有產權住房的研究數量較少，研究內容多為理論研究，大多基于政策層面，實證研究比較缺乏。其次，國內學者主要聚焦共有產權住房實踐與運行方式的研究，聚焦推行共有產權住房的意義、共有產權分配、共有產權住房的準入與退出方式等方面，缺少關于土地制度、資格審查等問題的研究。第三，當前國內學者大多使用定性的研究方法，對于數據的收集與使用較為缺乏，欠缺建模等定量的研究方法。最后，許多學者雖然開始研究共有產權住房在實施過程中存在的問題，例如政府資金緊張、政府監管有限等，這些問題會影響共有產權住房的長期發展，然而，對于相關問題的完善建議仍然停留在表面，沒有深入提出具體的優化路徑。

國外關于共有產權住房的研究始于20世紀80年代的英國，英國是共有產權住房發展較為成熟的國家。由于各國的現實情況存在差異，對于共有產權住房的稱呼也不盡相同，但是各國的政策及具體做法頗有相似之處。相較我國的相關研究，國外對共有產權住房的研究起步較早，值得我國學習與借鑒。