構建全國一體化法治大數(shù)據(jù)體系路徑管窺

陳儒丹中國政法大學國際法學院副教授、國家級涉外法治研究基地研究員

建設全國統(tǒng)一大市場須消除法治數(shù)據(jù)孤島效應，強化法治保障，推進法治數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，構建全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系。

2022年4月10日，中共中央國務院發(fā)布《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，強調(diào)加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割。建設全國統(tǒng)一大市場要求強化法治保障，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一行政執(zhí)法、司法裁判標準。習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和指南，要發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。“十四五”規(guī)劃提出要“加快構建全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系……建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系……推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用”。但目前無論是國家層面還是地方層面的法治數(shù)據(jù)資源體系依舊存在不少數(shù)據(jù)孤島。

建設全國統(tǒng)一大市場需要打通立法、行政和司法三大部門數(shù)據(jù)孤島，推進法治數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，構建超大規(guī)模的全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系。從我國國情出發(fā)，筆者建議：跨部門整合現(xiàn)有的國家級法律數(shù)據(jù)庫;在“數(shù)據(jù)資源目錄”和“責任清單制度”制定上強化頂層跨部門協(xié)同;探索“區(qū)域先行”和“數(shù)據(jù)特區(qū)”先行先試;在地方層面提升大數(shù)據(jù)管理機構的行政地位，在中央層面設立超越立法、司法和行政三大部門的跨部門領導機制。

目前，無論是立法、行政還是司法部門，不同數(shù)據(jù)都可歸口三類管理平臺，分別是部門內(nèi)部管理平臺、溝通內(nèi)外的全流程一體化在線服務平臺、對外法治平臺。目前這三個層面的大數(shù)據(jù)資源建設已初見成效。

在內(nèi)部機構管理層面，建設最為成熟。全國立法部門的內(nèi)部管理平臺基本采用OA系統(tǒng);全國司法部門內(nèi)部以智慧法院平臺為依托;全國行政部門中央層面由中央網(wǎng)信辦和工信委、發(fā)改委等幾個部委單獨或者聯(lián)合行動;地方層面，各地數(shù)字政府和數(shù)字城市建設已趨成熟，重要省市地方已專設大數(shù)據(jù)管理局，統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)建設管理工作。

在鏈接內(nèi)外的一體化在線服務流程層面，已基本建設成熟：全國立法辦理平臺有備案審查信息平臺;全國司法部門正致力于智慧應用在審判執(zhí)行各環(huán)節(jié)全線貫通;全國行政領域的全流程一體化在線服務平臺已在健全完善中。

在對外法治數(shù)據(jù)庫層面，建設成熟度有所區(qū)別：立法部門有全國人大版“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”;司法部門有最高人民法院版“法信”平臺和裁判文書網(wǎng);行政部門尚無全國統(tǒng)一的執(zhí)法大數(shù)據(jù)庫，執(zhí)法數(shù)據(jù)資源分散度最高，共享度最低。

目前，我國部門間、層級間和地區(qū)間的數(shù)據(jù)融合距離實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)支撐、全景式呈現(xiàn)、扁平化指揮、科學化決策”要求還差距甚遠：

首先，立法和司法部門的國家級法律數(shù)據(jù)庫本質(zhì)上還是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫并且互相割裂。人大版“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”和人民法院版“法信”平臺兩大官方數(shù)據(jù)庫本質(zhì)上還是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，僅能實現(xiàn)靜態(tài)的、結(jié)果性質(zhì)、少量的法律運行數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)，尚不能實現(xiàn)動態(tài)的、過程性質(zhì)、海量的法律運行數(shù)據(jù)的收集和沉淀。這兩大國家級官方數(shù)據(jù)庫存在重復建設開發(fā)情況，缺乏對接和資源整合。工作人員需要重復檢索以避免疏漏，甚至還需要啟動外部商業(yè)法律數(shù)據(jù)庫補充檢索。在兩大數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)矛盾之處，工作人員研究時間重復投入，類案不類判現(xiàn)象依然存在。

其次，行政部門內(nèi)部數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象相對最嚴重。全國行政部門因為門類系統(tǒng)龐雜數(shù)據(jù)信息更加分散，無統(tǒng)一官方大數(shù)據(jù)庫。

同一個地區(qū)常見幾十個機構垂直型或者條線型數(shù)據(jù)應用平臺林立、功能分散、缺乏同步機制，數(shù)據(jù)權威性無法保證，信息多頭采集使數(shù)據(jù)風險加劇，標準多樣導致數(shù)據(jù)價值損耗嚴重。部門間數(shù)據(jù)真正自由流通、實時共享和數(shù)據(jù)沉淀實現(xiàn)阻力較大。數(shù)據(jù)大戶機構常基于平臺能力、數(shù)據(jù)安全、部門利益等顧慮，偏向保守主義，數(shù)據(jù)共享主動性低。

從世界范圍來看，歐美大國都在全力推進“全政府”模式，鼓勵實現(xiàn)法治數(shù)據(jù)資源最大化利用。

措施：建設全國一體化法治大數(shù)據(jù)體系的路徑探析

首先，打通數(shù)據(jù)孤島需要整合既存的立法、行政和司法三大部門的法律數(shù)據(jù)庫資源：整合人民法院版“法信”平臺和全國人大版“國家法律法規(guī)大數(shù)據(jù)庫”;整合行政系統(tǒng)內(nèi)部分散的數(shù)據(jù)庫資源，分門別類，撤降并改，統(tǒng)一遷移。確保每一部法中的每一條原則、規(guī)范和詞語的制定與實施情況通過自動觸發(fā)、部門記錄、全程留痕轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)驅(qū)動的經(jīng)驗真實。真正做到單部門單點采集，跨部門多點實時共享使用。只有在這個基礎上，才能真正精準使用數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)挖掘技術，精準計算并呈現(xiàn)出任何一部法律、任何一條原則與規(guī)范的活躍度、詞語的模糊度以及工作人員的自由裁量空間、對社會生活調(diào)整的力度，預測、預警、設計和實施修法或立法，優(yōu)化法治資源分配。

其次，探索在“數(shù)據(jù)資源目錄”和“責任清單制度”制定上強化跨部門頂層協(xié)同，注重分級分類共享和開放：“十四五”規(guī)劃提出要“建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系……健全數(shù)據(jù)資源目錄和責任清單制度”。目前不管是實務界還是學術界關于何為立法、司法、行政部門的“法治”數(shù)據(jù)尚無清晰界定。例如，行政內(nèi)部權力運行過程就數(shù)據(jù)類型而言既有政治性的數(shù)據(jù)，也有治理類的數(shù)據(jù)，還有法治的數(shù)據(jù)，如何區(qū)分無明確界定。“十四五”規(guī)劃有關數(shù)據(jù)篇章也將政府信息系統(tǒng)分為“執(zhí)政能力、依法治國、經(jīng)濟治理、市場監(jiān)管、公共安全、生態(tài)環(huán)境”等諸多重大信息系統(tǒng)，但如何保證依法治國信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)互不重疊仍有難度。構建全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系，就需要在數(shù)據(jù)資源目錄和責任清單制度這個關鍵的基礎標準上，由國家立法、執(zhí)法和司法部門在中央層面協(xié)同完成。各自為政將導致信息不兼容和數(shù)據(jù)價值流失。

再次，探索“區(qū)域”先行和“數(shù)據(jù)特區(qū)”先行先試：從深圳特區(qū)到東北振興計劃，從西部大開發(fā)戰(zhàn)略到長三角一體化，區(qū)域先行一直是我國經(jīng)濟改革開放的重要策略之一。可以在“國家-區(qū)域-省”三級建設體系中，著重區(qū)域一級的試點。在京津冀、粵港澳、長三角、成渝等基礎條件較好的地區(qū)試點建設區(qū)域一體化法治大數(shù)據(jù)庫中心體系。此外，可以考慮積極探索“數(shù)據(jù)特區(qū)”模式，鼓勵上海浦東社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)（港）、浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)等特定地方進行數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新，加快區(qū)內(nèi)立法、行政和司法部門法治大數(shù)據(jù)的融合。特別是上海浦東基于《關于授權上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》獲得立法授權，更有條件試點實現(xiàn)立法、行政和司法法治大數(shù)據(jù)的跨部門融合共享機制。

最后，在地方層面提升大數(shù)據(jù)管理機構的行政地位，在中央層面設立超越立法、司法和行政三大部門的跨部門領導機制：各地方大數(shù)據(jù)管理局的行政地位存在差異，不少隸屬于地方經(jīng)信委，行政地位比受其協(xié)調(diào)管理的地方行政機構低半級或一級，約束了其整合有關部門數(shù)據(jù)的能力。因此，亟須在地方層面整合大數(shù)據(jù)規(guī)劃、實施、管理、協(xié)調(diào)資源，提升現(xiàn)有地方大數(shù)據(jù)管理機構的行政地位，使其具有更強大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理能力。即便各級政府部門所設的大數(shù)據(jù)管理局提升了行政地位，仍然會在協(xié)調(diào)司法和立法機關提供數(shù)據(jù)方面存在諸多困難，根本原因是立法權與司法權具有中央事權性質(zhì)，很難通過地方各級大數(shù)據(jù)管理局的協(xié)調(diào)而公開或者共享相關數(shù)據(jù)。所以，建議在中央層面，整合升格立法、執(zhí)法和司法三大部門有關大數(shù)據(jù)管理的最高權限，建立全國一體化法治大數(shù)據(jù)中心體系建設領導機制，建立相適應的行政管理體制，創(chuàng)新監(jiān)管模式。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com