我國流域管理中存在的問題及解決對策

曹 睿，賈生海*，寇 睿，白有帥，許春娟，王艷萍

(1.甘肅農業大學水利水電工程學院，甘肅蘭州 730070；2.民勤縣給排水管理站，甘肅民勤 733300)

流域的含義是地表水與地下水水分線的集水區域，所以又稱“集水區”。基于水資源的流動性和完整性特征，傳統的管理方式已不再適用，因此許多國家提出了以流域為單位進行管理的新體制。在美國，田納西河流域管理局是美聯邦一級機構，該公司的職能不僅僅是綜合開發，對管理工作也同等重視。該管理局的目標為整合六大資源領域(發電、航運、水、防洪、娛樂和土地規劃)，這種管理機制平衡了資源利用過程中的矛盾及沖突，為公眾提供了最佳的利用效益。作為澳大利亞最大的河流，墨累—達令河最先開始實施流域管理。1990年后該河流流域管理委員會開始研究該流域的生態調度現狀及能力，21世紀初啟動了墨累河生命行動計劃，開展調度工作。在日本，第一大湖被譽為“生命之湖”的琵琶湖，是日本的象征、國家公園。戰后受到美國田納西河流域治理的啟發，也開始制定以流域為單位的開發規劃方案，實行從中央至地方，各層級間協作的管理機制，這種機制使得政策統一并且協調便利。流域的綜合規劃旨在建立最優的管理模式，優化流域水資源，利用所帶來的經濟、社會及環境產出。

基于我國多年流域水資源管理經驗及基本國情，我國在資源與環境方面分別制定針對性的管理方案，即水資源管理工作的負責主體是水行政部門，而環境保護部門負責水環境保護。這樣的管理模式有益于水資源的合理分配、水環境的持續保護及污染預防與治理等，但也存在著一定問題，如資金限制了流域生態管理的發展，公眾的參與意識不強，立法建設不完善等。流域管理是圍繞流域全局對流域內各種資源進行的合理且效益最大化的管理方式，是目前國際上公認的科學發展趨勢。流域管理在生態文明建設中占據重要位置，因此做好流域管理對我國流域的可持續發展有著重大意義。

1 我國流域管理現狀

流域是一個復合生態系統，系統中的各種要素之間相互影響，對全球環境變化有著重要作用。水資源問題一直以來備受關注，為了闡述生態系統的機理，1985年以后，各種復雜的數學模型被應用于生態系統的計算及模擬中，我國也把流域系統作為重點研究對象，經過多年的探索和實踐形成了流域管理框架，即圍繞流域綜合規劃，綜合考慮流域水資源和水環境的基本框架。我國地域面積廣闊，地表水資源豐富，但人均占有量卻遠遠落后于世界平均水平，因此流域的水資源短缺和環境污染問題一直深受重視。流域綜合規劃中將生態環境保護作為重要的評價指標，更加印證了水資源管理與水環境保護的重要意義。要使水污染總量降低，必須從戰略層面重視流域水環境管理。目前我國在水污染物總量控制技術方面仍有一些尚未攻克的難題，如水環境功能分區問題、控制指標的選取等。伴隨著國家對保護生態系統的呼吁，人們不再以人類需求作為標準，更加考慮生物以及生態系統對環境的需求。傳統的流域管理目標以開發治理為核心，現已轉變為重視水資源的可持續利用、優化配置、生態優先和效益最大化的治理目標。但是在流域水資源與水環境管理方面仍存在一定的問題，需要進一步探討與改進。

2 我國流域管理存在的問題

水資源管理體制不完善。我國《中華人民共和國水法》中規定了對水資源實行流域與行政區域管理相結合的管理體制，我國《水污染防治法》中卻規定環境保護部門對水污染防治實施監管。這種管理體制下參與管理的部門較多，但職權不集中，出現了交叉、重合和空白現象。水資源是一種擁有公共屬性的資源，多用途性使得其被多個部門分別管理，就會出現交叉現象，此外一些分權現象會導致各個部門都只負責自己部門的工作，從而使得部分工作被忽略。

公眾缺乏足夠的水資源保護意識，對水資源保護工作重視不足。公眾是水資源使用的直接參與者，近期水利部頒發的2020年度《中國水資源公報》顯示，2020年人工生態補水量較2019年增加57.4億m，因此人們應該認識到水資源的合理使用性，減少不必要的開采和利用地表水和地下水，因為過量的開采會超出流域的恢復更新能力，造成新的生態問題。此外，在水資源的使用過程中各群體都只關心與自己利益直接相關的部分，較少考慮公共水資源的保護及可持續發展。

制度的缺陷使得管理機構僅與上級主管部門之間進行交流與對接，而與同級部門及水消費者間缺乏溝通協調，從而常常造成工作重復和矛盾。制度的不全面使得用戶利益未能被充分考慮，各參與者的決策難以得到充分反映，流域管理缺乏公共參與和民主協商的機制，因此使用者的自覺性不高，從而使得政策的權威性不足。

制度的缺陷。進入21世紀后，我國經濟發展進入到前所未有的新局面，各種類型的工業型企業在我國逐漸興起，隨之而來的是嚴重的環境問題，為了應對這種發展帶來的問題，我國提出了“誰污染，誰治理”“先污染，再治理”的政策。雖然這種治理政策在發達國家早有先例，并且也比較成功，但是發達國家采用的技術非常先進，而我國目前的技術尚未達到這種水平。我國對于污染的定義是超過了國家和地方標準，即規定了每個企業能夠排放的污染量，這種制度造成企業為了自身利益會把排放量卡在制度線上，并不會盡力去減少排放，保護環境。

流域水環境污染問題日趨嚴重。在水資源利用過程中，污染問題一直都是公眾關注的熱點。2020年發布的《中國生態環境狀況公報》提出要著力打好碧水保護戰。《公報》中顯示，全國七大水系中海河流域和遼河流域為輕度污染，湖泊(水庫)富營養化問題依然嚴峻，2020年七大流域和其他主要河流水質狀況見圖1。在七大流域中開展了水生態狀況調查監測試點工作，結果顯示：Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占87.4%,劣Ⅴ類占0.2%。西北諸河、浙閩片河流、長江流域、西南諸河和珠江流域水質為優，黃河流域、松花江流域和淮河流域水質良好，遼河流域和海河流域為輕度污染。

圖1 2020年七大流域和其他主要河流水質狀況Fig.1 Water quality of seven basins and other major rivers in 2020

需要時刻關注流域地表水體的污染并進行評估與監測，及時掌握污染情況。污染物會通過各種方式以各種形式進入地表水體中，不僅沒有實現抑制整體環境的惡化、改善局部水環境的目標，還迎來了新的挑戰。此外，要重視重點污染物和復合污染現象，如水體富營養化、大氣質量下降、食品安全等問題。

水環境保護技術有待規范更新。在創新驅動發展的今天，科學技術的發展進入全新的時代，在水環境檢測與污染治理方面也產生了新的技術，如水質自動檢測技術、EM技術、電離輻射技術等，但是由于經費、機會等原因使得相關專業技術人員素質與意識難以達到較高水平，此外技術部門也未針對特定污染情況對技術進行及時的更新升級，做到與時俱進。

3 我國流域管理對策

建立健全流域水資源管理制度。我國正面臨著嚴峻的流域性問題，要想從根本上解決問題必須從管理制度著手，建立健全流域管理政策、總體規劃和激勵制度，讓市場參與到水資源的配置中，促進節約用水。應建立健全監督管理機制，利用互聯網拓寬監管渠道，全民參與到監督管理，加大監管力度。

提升公眾水資源保護意識。相關部門全面組織開展流域水資源綜合管理工作，推行節約用水、提高利用率的生態理念，最大效益地實施管理工作，站在公眾的角度去思考，建立完善的公眾參與制度，充分發揮公眾作用。在流域水資源管理中，民眾一方面是水資源保護工作的參與者，另一方面是監督者。只有將社會的共同力量集合起來，流域水管理工作才能實現良好的發展，從而實現一種相互管理的模式。

流域總體規劃，建立健全治理模式。流域資源與生態系統之間相互聯系、相互制約，需要綜合考慮二者之間的相互作用機制。源頭控制是基礎，過程監督是保證，后果懲罰是手段，從這3個方面實施全面、系統的治理。要注重各參與主體間的協調合作，建立全要素、跨區域、多元主體共同參與的流域生態系統治理模式。水資源開發利用涉及生產生活中的多個方面，如防洪、發電、農業灌溉、生態保護等，都與管理中相應部門建設密切相關。因此，須從長遠考慮，既要保證經濟的發展，又要對流域生態負責，做出合理規劃并且逐步執行。

加強水環境治理，推進水生態修復。隨著經濟的迅速發展，工業企業的大量興起，水環境遭到了一定程度的破壞，對流域生態系統產生了嚴重影響。對流域水環境進行治理，是為了保障河流環境健康及改善自然河流生態環境問題，因此需要貫徹新發展理念，注重環境保護，加強生態建設，建設綠色可持續的生態系統。

在水資源利用過程中，污染一直以來都是熱點話題，特別是流域地表水體的污染。污染物會通過各種方式以各種形式進入流域地表水體中，因此未來的流域生態管理要從單純污染治理向生態系統管理轉變。現階段，除了要保護水環境外，也要重視水生態修復。現代科學技術已經進入新的時代，要充分運用現代技術，加強生態系統的治理及修復，因地制宜，針對實際情況設計治理方案，在加強治理力度的同時要注重治理品質的提升，進而提升水生態修復效果。流域內各種資源的變化會影響人類的生產生活，生態系統也會受到人類活動的反饋，但目前對這種相互作用尚未形成準確的評價體系，因此難以準確分析這種相互作用機制。

生態環境監測是生態環境保護的基礎，因此需要建立流域水質監測預警系統，實時監測變化，及時分析問題并妥善解決。此外，優化升級監測站點和斷面布局等，建設集高覆蓋性、高準確性與權威性為一體的生態環境監測網絡，為系統開展科學監測和綜合性評價提供數據和支持。

引進市場調節機制，重視公眾參與。流域生態環境的不斷惡化導致流域經濟發展與環境保護之間的矛盾，多元化的資金投入不足也成為流域管理中的限制因素，資金的主要來源是政府，企業及社會的資金投入很少，這也是世界各國普遍關注的問題。引入市場調節機制，在生態服務參與方之間建立聯系，實行“誰補償，誰受益”的政策，是解決這一問題的有效措施。

資金的無效投入和政策的緩慢推進都與公眾的參與有著一定關系。公眾作為流域資源使用的主體，對于管理工作的有效發展有著決定性作用，因此要拓寬公眾參與的渠道，建立切實可行的法律保障制度，提高工作自覺參與的意識。

重視立法建設。在國外流域管理制度中，美國田納河、澳大利亞的墨累—達令流域等流域的管理工作都把立法工作作為流域管理的先導工作。因此，要加強對流域立法工作的重視以及對現有法規的完善，開展以法制建設為前提的管理工作。通過立法，可以體現國家的態度，明確生態水量的法律地位，使流域管理各方面的工作都有法可依，依法保障，保證流域管理工作的順利開展。

4 結語

由于我國流域數量較多，地域及生態環境的不同使得各流域生態系統在結構和功能上有明顯的差別，因此需要在實行國家總體方案與政策的前提下，建立健全管理制度，提升公眾意識，加強流域環境管理，引進市場機制，制定符合各個流域的具體措施，合理制定我國流域生態管理的法律法規及制度框架，使得流域內的社會生產活動更加規范，在保證流域生態環境的前提下追求更好的社會經濟發展，最終實現我國流域的可持續發展。