安徽省“互聯網+政務服務”標準化工作現狀與對策研究

姚玫玫

(中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022)

“互聯網+政務服務”是將“放管服”改革推向縱深的關鍵環節。2016年9月國務院發布《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》(國發〔2016〕55號)，對“互聯網+政務服務”做出總體部署。2018年，國務院辦公廳印發《深化“互聯網+政務服務” 推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》(國辦發〔2018〕45號)中提出建立健全“一網通辦”的標準規范，加強政務服務標準化建設。2016年起，安徽省密集出臺了一系列“互聯網+政務服務”工作規劃和行動方案，各級政府認真貫徹落實各項改革要求，加強“互聯網+政務服務”各項標準的制定與實施，創新服務方式，提高網上政務服務質量與實效。安徽省“互聯網+政務服務”持續朝著更高水平發展，網上政務服務能力顯著提升。隨著“互聯網+政務服務”深入開展和公眾個性化的需求不斷增多，標準化成效不高成為“互聯網+政務服務”的掣肘。建立“一網通辦”的標準化服務體系，并將標準化服務體系落實到“互聯網+政務服務”的實踐中去，將線上線下服務深度融合統一，成為當前需要解決的問題。

標準化最初是在工業管理領域提出的，繼而發展到商業管理和政府管理的過程。國外學者對電子政務的研究分為兩個階段。20世紀90年代之前，學者們主要偏重于對政府內部關系及信息系統的建設，即辦公自動化(OA)、管理信息系統(MIS)，20世紀90年代之后，學者們將研究的重點轉向面向公共服務的電子政務，主張用信息技術加強政府服務的流程再造，優化服務方式，提高服務質量與效率。

國內層面，對于“互聯網+政務服務”標準化問題研究多是從電子政務標準化和政務服務標準化兩方面研究。“互聯網+政務服務”在政府層面首次出現是在2016年政府工作報告中，隨后，國務院出臺《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》(國發〔2016〕55號)。之后，學者們陸續開展“互聯網+政務服務”工作，相關的研究滯后于實踐。2018年之后，極少數學者開始探索將“標準化”理念引入“互聯網+政務服務”進行研究。學者們主要分析“互聯網+政務服務”標準化存在的問題并提出優化措施。汪瑞婷認為“互聯網+政務服務”標準化發展存在服務標準少、協調工作標準有待提高、標準持續改進與創新深度有待增強等問題[1]。楊惠等人提出應加快推進“互聯網+政務服務”資源標準化，毛振鵬、幕永通提出引入“持續改進”理念構建六級網辦深度標準[2]。劉輝提出建立和完善“互聯網+政務服務”標準體系[3]。

國內外對于電子政務及政務服務標準化的研究為本課題的研究奠定了良好的理論基礎。但目前對政務服務標準化的研究成果比較零散，“互聯網+政務服務”標準化研究成果更是少之又少。本文從互聯網、大數據的應用進程及其要求出發，將標準化與“互聯網+政務服務”研究結合起來，將“互聯網+政務服務”標準建設、實施和評價納入統一的框架，開展實證分析，解決“互聯網+”下政務服務標準化建設的理論困境和現實瓶頸。

一、安徽省“互聯網+政務服務”標準化工作現狀

(一)積極推進政務服務標準化文件制定

廣泛參與“政務服務”國家標準制定。在“全國標準信息公共服務平臺”上，以“政務服務”為關鍵詞檢索到已發布的國家標準29項，標準內容涉及政務服務中心標準建設、一體化政務服務平臺建設、政務服務滿意度評價、線上線下融合等方面。其中，安徽省參與起草《全國一體化政務服務平臺線上線下融合工作指南》(GB/T 40756—2021)、《政務服務滿意度評價規范》(GB/T 40762—2021)等標準15項，占全國標準總數一半以上。

深入推進“互聯網+政務服務”地方標準制定。截至2022年1月，在“全國標準信息公共服務平臺”上備案的政務服務地方標準183項，安徽省發布政務服務地方標準19項，地方標準數量位列全國第1位。

圖1 各地方發布的政務服務地方標準統計圖(數據來源：全國標準信息公共服務平臺)

與“互聯網+政務服務”相關的標準到2018年之后才陸續發布，截至2022年1月，仍未有國家標準，地方標準11項，其中安徽省發布“互聯網+政務服務”地方標準6項。主要涉及“互聯網+政務服務”認證、協同及服務質量評價等方面的規范。

(二)深入推進政務服務事項標準化梳理

持續完善標準化權責清單。一是注重權責清單制度體系設計。從2015年開始，安徽省全面實行政府權責清單制度，目前形成以權責清單為主干、公共服務清單和行政權力中介服務清單等關聯清單為支撐的“全省一單”權責清單制度體系，為“互聯網+政務服務”提供源頭性和基礎性支撐。安徽省以“顆粒化”推進清單的標準化，將事項進行顆粒化分解，統一清單事項要素，編制清晰的流程辦事指南，推動全省范圍內的清單統一規范。二是加強權責清單動態化管理。安徽省自實施權責清單以來，2016—2019年連續四年公布省級權責清單年度版本。2020年，正式出臺實施《安徽省權責清單動態調整管理辦法》，創新建立“即時動態與年度集中調整”相結合的權責清單動態管理機制，明確清單調整的決策程序、銜接方式和調整時限。省級權責事項由初建清單時1712項精簡至905項，簡政放權力度持續加大[4]。

表1 安徽省“互聯網+政務服務”地方標準一覽表

規范“一網通辦”事項清單。強化政務服務事項“應領盡領”。各市對省級下發事項無差別認領，確因職責不清、地方差異等原因不能認領實行，提供書面文件依據[5]。各市均實施清單填報樣本，明確易錯點、匹配度，設定辦理深度比例，把清單編制和流程優化結合起來，提升網上可辦事項比例。實行政務服務事項“應上盡上”。根據統一的事項指導目錄，按照要求實行窗口、網上事項全入駐。依據權責清單和公共服務清單，建立省市縣鄉村“五級四同”的政務服務事項目錄清單，截至2021年12月，全省46個部門(系統)2900多項事項按照標準化編制目錄統一錄入綜合窗口、網上辦事大廳、自助端、移動端，實現“一網通辦”[6]。統一進駐事項辦理標準。對政務服務事項基本信息、受理條件、申請材料、辦理流程及辦事評價等作出統一規范，各辦事平臺政務事項同源公布、修改和刪除。

(三)不斷加強政務服務流程標準化再造

優化審批流程。安徽省積極探索相對集中行政許可權，從辦事指南、服務流程和監督評價等多方面持續推動行政審批全面標準化建設。加大并聯審批力度，實行“一窗申請、同步受理、并聯審批、聯合勘察、缺席默認、限時辦結”的新模式。2020年，安徽政務服務網推出“辦好一件事”版塊，將企業群眾需辦理的多件相關事項，進行整合和流程再造，實行一次申請，統一受理，實現“一件事”“一次辦”。

創新標準化辦事機制。實行“互聯網+中介管理”。安徽政務服務網各市分廳開辟“中介超市”專欄，供市民自由選取。按照“管辦分離”原則，對中介機構的執業依據、收費標準、服務規范等作出標準化規定。設立行政審批容缺機制。針對申請人因申請材料不全而“多次跑”的問題，實行容缺辦理機制，最大程度利企便民，助力“一次辦好”。2020年，蕪湖市出臺容缺受理標準，發布《政務服務事項容缺受理服務規范》(DB3402/T 3—2020)，作為安徽省政務服務地方標準，對政務服務事項容缺受理的使用事項、受理條件、服務與管理要求、評價與改進作了具體規定。

制定7×24小時政務服務標準。2021年2月，蕪湖市數據資源管理局(政務服務管理局)和蕪湖市標準化研究院起草，發布《7×24小時政務服務大廳建設與運行規范》，開創了全國7×24小時服務大廳地方標準先例。在總結近年推行“互聯網+政務服務”和智慧大廳的經驗基礎上，對政務服務大廳的一般要求、人員和設備管理、評價與改進等方面提出相應的標準，促進線上服務與線下服務深度融合。

(四)推進標準化政務平臺建設

積極搭建政務服務“一張網”平臺。推進標準化政務平臺建設。各市建設網上辦事平臺，并接入安徽省政務服務網(“皖事通辦”平臺)；扎實推動平臺對接，各市已縱向完成省垂單位平臺對接，橫向完成市直單位平臺對接，全面建成覆蓋省、市、縣、鄉、村五級的一體化“皖事通辦”網上政務服務平臺。推出統一服務門戶、統一身份認證、統一事項管理等“七統一”服務，并結合安徽地方特色打造統一公共支付平臺。整合政務服務移動端。2020年底，完成“皖事通”升級改造，完善移動應用支撐平臺。積極推出“皖事通辦·一源五端”，依托“皖事通辦”平臺，提供電腦端、移動端、自助端、電視端、窗口端5種服務渠道，為群眾提供“無差別”服務，推行7×24小時不打烊服務。

強化政務大數據歸集共享開放。一是推進部門間政務資源共享。按照安徽省統一標準升級共享交換平臺，進一步推進各部門政務資源深度共享[5]。二是數據收集儲存標準化。2020年4月，出臺《安徽省人民政府關于打造“皖事通辦”平臺加快政務數據歸集共享的意見》，全面規范政務數據歸集共享管理的各環節，明確政務數據歸集的目標任務和責任。2021年3月出臺《安徽省政務數據資源管理辦法》(安徽省人民政府令第299號)，對政務數據資源編目明確、采集、共享、應用、開放、安全管理、監督考核考評 、責任追究等環節做出具體要求[7]。

(五)重塑“互聯網+”政務服務監管標準

標準化“好差評”工作機制。2021年1月1日，《政務服務評價工作指南》(GB/T 39734—2020)《政務服務“一次一評”“一事一評”工作規范》(GB/T 39734—2020)兩項國家標準正式實施，政務服務“好差評”標準有了頂層設計。我省以標準化促服務規范，充分尊重企業群眾的主體地位，通過評價器、評價系統、皖事通、手機APP、電話短信等形式暢通評價渠道，主動接受評價，加強服務評價數據分析應用，強化政務服務差評核查整改。

推進“互聯網+監管”系統標準化建設。創建“1+X”政府權力運行監管制度。1是《安徽省政府權力運行監管辦法》，X是事中事后監管細則和自由裁量權基準，打通責任落實“最后一公里”，規范權力運行和監管，構建全過程、標準化的政府權力運行監管機制。統一身份認證、監管事項目錄清單，統一辦理等，極大地方便業務人員使用和查看。在全國率先制定出臺《“互聯網+監管”風險預警信息處置辦法》，強化風險預警處置[5]。

二、安徽省“互聯網+政務服務”標準化工作中存在的問題

安徽省“互聯網+政務服務”標準化工作推動有力，成效明顯，但總體而言，對照“放管服”改革要求，還存在較大差距。

(一)“互聯網+政務服務”標準化體系建設不完善

技術標準多，服務標準少。從全國范圍看，“互聯網+政務服務”標準化建設正處于探索階段。我省出臺了有關“互聯網+政務服務”標準數量盡管在全國處于領先位置，但多側重于技術方面，服務標準較少，不注重用戶輕松、高效地獲取平臺服務。在實踐中，一些地方的政務服務平臺只是單純將現有大廳服務全流程搬上網，忽略線上線下的融合，未能從多情境下結合用戶需求設計流程和服務功能。

“互聯網+政務服務”協同工作標準有待提高。一是缺少權威機構。目前，我省還缺少一個權威部門或機構來統籌推進“互聯網+”政務服務標準化工作，多部門協同推動“互聯網+政務服務”標準化的協調機構也沒有形成。二是“互聯網+政務服務”關鍵標準缺失。在并聯審批，數據共享等方面缺乏關鍵性標準，服務數據不同源、信息不共享的現象仍然存在。

(二)服務事項標準化應用缺乏深度

政務服務事項進駐不統一。一是市、縣、鄉三級進駐網上平臺數量不統一。二是綜合窗口與網上辦事大廳事項進駐沒有同步進行，事項進駐實施效果存在差異。三是網上辦事大廳、“皖事通”移動端各級指導目錄有差異，事項進駐不全面。

政務服務事項清單不夠規范。政務服務事項編制標準化程度不高。同一事項在不同地區標準不一，基本信息不統一，申請材料和辦事流程更是五花八門。以“教師資格認定”(高中教師)網上辦理為例，16個市并未做到辦事指南和辦事流程統一。申請材料中，身份證已關聯電子證照，但一些市仍將其作為必備材料，在“是否涉及中介服務”方面也未能統一。

(三)服務流程標準化有待提升

分級辦理事項流程梳理及統計有待規范。同一事項辦理各環節分別在不同層級的，各層級均要認領。實際辦理過程中流程封閉導致相關事項無法通過網上平臺進入下一個環節辦理。如社會保障卡申領和社會保障卡信息變更，比如村級預審結束，系統無法將該事項提交給鄉鎮，鄉鎮無法進行下一步操作。這種現象直接導致了重復認領，導致事項虛多。

行政審批標準化程度仍需提高。雖然在安徽省“互聯網+政務標準化”建設的過程中，對政務服務事項進行了標準化梳理，一些部門為事項制定了對應的行政審批標準化操作規范文本，但是在實際操作中，審批事項還存在一些不清晰不明確的地方，尤其是需要并聯審批的項目，群眾因為審批信息不明確來回往返的情況依然存在。另外，“不見面審批”在具體的實施工作中，缺乏統一的不見面審批的標準化規范性文件。各地各部門發展不平衡，有的已經建立了比較成熟的政務服務體系，真正做到了不見面審批，有的地方或部門僅僅作為疫情防控的形式之舉。

(四)政務服務平臺不統一與數據共享難

平臺對接不完全。從安徽省政府服務平臺對接現狀看，在公安專項、稅務專項、社會保險不動產登記等的方面仍然有自己的系統，自建系統與政務服務平臺不對接，給信息資源的采集和使用造成了一定的困難。從各市情況看，辦事系統還未完全對接國家、省級系統，政務服務事項二次錄入問題依然存在。平臺對接不完全直接導致電子證照、電子文書和電子印章不能實現全部互認，同時帶來的數據共享平臺集約化成不夠，在深度挖掘數據價值、開展決策分析、解決痛點難點等方面存在一定的缺陷。

數據資源共享難。一是共享數據數量低。一些部門出于利益考量或信息安全考慮，拒絕開放數據。再加上在“互聯網+政務服務”推進過程中還未健全信息開放和共享機制，信息共享的標準沒有規范的界定，導致數據共享數量低。二是數據共享深度不夠。當前安徽省政府數據整合共享仍然停留在打通省市縣鄉村的縱向和行政部門之間的橫向“數據孤島”等基礎方面，對于數據的挖掘使用還處于起步階段，并且比較粗略，服務內容與公眾需求不匹配。

(五)標準化建設監督考評體系缺失

績效評價體系缺失。從安徽省現狀來看，“互聯網+政務服務”改革績效評價體系缺失。部門精細化的評價體系并未建立，各個職能部門內部根據實際情況制定的考核體系并不完善，有的甚至顯得比較粗糙，沒有緊密結合部門實際情況

評價指標不夠科學。一是全程網辦率不科學。實行“互聯網+政務服務”并不是要摒棄線下服務，而是要求按照統一標準，實現線上服務和線下服務深度融合，網上辦事并不是群眾必選的方式。二是網上辦件覆蓋率不科學。冷門事項或多年不辦的事項納入考評指標，會影響部門的辦件覆蓋率。三是用戶活躍度也不宜作為考核標準。受個人實際情況和辦件習慣的影響，一些群眾雖注冊了賬號辦理，但辦件量極小。

三、推進安徽省“互聯網+政務服務”標準化工作的思路與對策

(一)加強“互聯網+政務服務”標準化體系建設

加強“互聯網+政務服務”標準體系頂層設計。確定“互聯網+政務服務”標準體系制定的權威機構。建議成立安徽省政務服務標準化技術委員會，負責全省“互聯網+政務服務”相關標準的起草、技術審查工作。加快關鍵標準研制。加快并聯審批，不見面審批等關鍵標準的制定。加快現行標準的修訂。建議在現有相關標準的基礎上，將“互聯網+政務服務”標準化工作中實踐中可以復制和推廣的好經驗和做法，及時補充到現行的標準中去。探索建立標準協調機制。探索建立長三角地區政務服務標準協調機制，加快長三角區域政府服務事項標準化。發布政務服務事項異地通辦審批標準，編制標準化辦事指南和業務手冊，實現長三角區域服務標準統一，加快長三角地區政務服務一體化。

(二)提高政務服務事項標準化程度

持續優化完善政務服務事項清單。各地區各部門要建立健全政務服務事項動態調整機制，根據省級政務服務標準化目錄清單，從政務服務目錄清單和最小化顆粒實施清單兩方面持續優化政務服務事項清單。及時做好上級政府取消、下放的行政審批事項銜接，確保政務服務事項及時更新，線上線下統一標準。

持續推進網辦深度標準化。截至2021年2月，安徽省個人事項基本實現全程網辦，行政許可類事項全程網辦率超90%。但從實際來看，很多事項在“皖事通辦”平臺顯示為網辦深度為4級(全程網辦)，但在平臺上傳的材料甚至一些政府核發的電子證照仍需現場核驗。持續深化網上辦理深度，真正實現申請人只需提出電子材料即可進入辦理程序，申請人可以通過網絡或物流渠道獲取辦理程序，實現“一次不用跑”。

(三)深推政務服務流程標準化再造

推進辦事流程標準化。從辦事指南、服務流程、服務平臺、監督評價等多個核心維度，建立行政審批服務領域的標準化工作流程體系，進一步激發市場和社會活力。對橫向部門之間的流程進行協同化再造，消除“平臺孤島”，實現跨部門事項“一次辦好”，對縱向部門上下流程進行貫通化再造，建立流暢互動的直通機制，著力解決最亟待解決的問題。根據使用場景和群眾和需求，持續推進“一源五端”標準化，讓辦事群眾享受到“無縫隙”“一體化”“無差異”服務。

建設標準化智慧大廳。“互聯網+政務服務”標準化的推進需要標準化的智慧大廳作為線下支撐，最終實現線上線下政務服務的深度融合。基于利企便民的原則，政務服務大廳設置要更加注重功能設置與人文關懷，除了常規功能，應更多賦予便民服務功能。比如開設母嬰休息室，建立母嬰綠色通道[8](P205)。加強政務服務標準化向基層推廣應用工作，完善鄉、村兩級實體服務大廳功能，加大投入力度，提高辦事群眾的體驗感和獲得感。

(四)加大政務服務機構協同

加快推進系統對接。以流程優化再造為著力點，不斷加大簡政放權力度，加快推動整合，將應接入的審批和服務事項全部接入“皖事通辦”平臺。進一步完善和加強現有數據平臺的對接工作，深入推進省級政務服務信息系統與國家部委平臺的對接。推進數據共享開放和業務協同，打破“信息孤島”，從根本上解決二次錄入等問題。

完善政務數據技術標準規范和管理規范。在政務信息的數據歸集、目錄梳理、數據管理和利用等方面制定相關的技術標準規范和管理規范，確保政務信息資源庫平臺在建設、管理、運行等方面都有據可依。建議加快編制安徽省政務數據資源目錄，明確數據種類、標準、共享范圍，實現政務數據按需歸集、標準統一、有效流轉、有序共享。

加快推進電子證照應用。加快推進身份認證、電子印章、電子證照、電子簽名、電子支付、電子檔案等統一認定使用，開展網上驗證核對，避免重復提交材料和循環證明。2021年6月25日，江淮大數據中心總平臺作為安徽全省數據資源歸集、共享、應用的“總樞紐”正式上線，安徽跨部門跨層級數據交換共享、融合應用取得新突破[9]。下一步需持續推動數據資源歸集匯聚，不斷充實人口、法人、電子證照等基礎數據庫，按需拓展主體數據庫；依托共享交換平臺，推動跨部門、跨層級數據共享。重點推動高頻電子證照滬蘇浙互認應用、全國標準化應用，優化政務服務流程，方便群眾和企業辦事。

(五)建立標準化考核激勵機制

加大電子監察，實現網上留痕。加大電子監察，在平臺設置實現限制技術措施，對事項辦理全流程監管，對每一個事項辦理到何種環節，直接形成監管數據進行留痕，數據可供隨時查看調用，采取黃燈預警、目標考核、責任追究等方式，確保各類政務服務事項及時辦理，將平臺記錄作為考核依據。

完善監督考核機制。監督考評是“互聯網+政務服務”持續改進的必要舉措[10]。統一設定指標體系。按照“以用戶為中心”的原則，基于網上政務服務事項標準化情況，針對服務事項標準化、服務流程標準化、公眾評價標準化、監管行為錄入數、監管行為覆蓋率及線上線下服務融合度等方面，對“互聯網+政務服務”能力進行評價。統一將7×24小時不打烊“隨時辦”納入服務考核標準。加大第三方評估。引入第三方評估，結合政務服務供給側和需求側，形成一套科學合理的綜合指標評價體系，對“互聯網+政務服務”標準化成效進行客觀評估分析，以此獲得最接近真實情況的評估結果，并將評估結果面向社會公開、權威發布，以便及時準確發現存在的問題，進一步推進互聯網+政務服務標準化工作，推動政務服務從“有沒有”向“好不好”轉變。

四、結語

綜上所述，“互聯網+政務服務”作為深入推進“放管服”改革的重要抓手，規范化的政府服務提供、標準化的辦事流程和制度化的服務監督共同構建了當前安徽省“互聯網+政務服務”標準化工作向縱深推進的主要策略。通過以上多管齊下，以標準化促規范化，不斷提升“互聯網+政務服務”的效率和水平，使“互聯網+政務服務”標準化工作獲得實效。