政府社會資本與重大經濟風險

王竹泉 孫文君

【摘要】防范化解重大經濟風險是兼具重要性、緊迫性和艱巨性的時代任務。 政府是防范化解重大經濟風險的中堅力量， 協調資源配置中政府與市場的關系以及中央政府與地方政府的關系是防控重大經濟風險的必由之路。 在對我國經濟的特征以及重大經濟風險的表現進行剖析的基礎上， 探析政府社會資本在提升經濟效率、防范化解重大經濟風險過程中所發揮的重要作用。 從全局視角出發， 應當高度重視和充分發揮中央政府在資源配置過程中的統籌規劃職能， 堅持全國一盤棋， 調動各方積極性， 集中力量辦大事， 推進全國統一大市場， 從而杜絕地區間重復建設、過度競爭、市場阻隔、資源浪費、產能過剩等問題， 提升經濟效率， 增強經濟活力， 防范化解重大經濟風險。

【關鍵詞】政府社會資本;重大經濟風險;經濟效率;資源配置;統籌規劃

【中圖分類號】F062? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）14-0012-7

一、引言

政府社會資本是兼顧市場與政府、兼具效率與公平的雙重混合體， 是更好地發揮政府作用的關鍵切入點。 政府社會資本憑借其獨具的引導性特征， 能夠有效拉動投資、刺激經濟增長。 然而， 政府社會資本作用的發揮并不是無條件的， 缺乏統籌規劃的政府社會資本投入不僅不能夠優化資源配置、促進經濟增長， 反而會擾亂地區間和產業間的競爭秩序， 導致重復建設、資源浪費、產能過剩等問題， 進而催生重大經濟風險。 以2008年我國政府為應對金融危機推出的“四萬億”經濟刺激政策來看， 該政策的實施雖然讓我國經濟隨即實現了“V”型反轉， 但隨著時間的推移， “四萬億”投資的弊端亦逐漸顯現： 實體經濟持續疲軟、實體企業產能過剩嚴重、投資與經營效率低下、經濟與金融重大風險加劇。

近年來， 我國經濟形勢總體向好， 但經濟發展過程中面臨的國內外條件都發生著深刻而復雜的變化， 存在著較高的不確定性， “黑天鵝”“灰犀牛”等各類風險集聚， 給經濟發展帶來巨大的沖擊與挑戰。 黨的十八大以來， 以習近平同志為核心的黨中央始終堅持底線思維， 增強憂患意識， 高度重視防范化解重大經濟風險。 重大經濟風險的防范和化解離不開政府的有效作為， 更好地發揮政府作用、建設有為政府的核心在于充分發揮政府社會資本的優勢， 而政府社會資本優勢的發揮關鍵是要做到科學的統籌與規劃。 那么， 如何科學統籌規劃政府社會資本投向與結構以提升經濟效率、防范化解重大經濟風險？ 如何協調資源配置過程中政府與市場的關系以及中央政府與地方政府的關系？ 針對這些問題， 本文立足我國國情與特色， 透析政府社會資本在提升經濟效率、防范化解重大經濟風險中的作用， 探析如何通過協調資源配置過程中政府與市場的關系以及中央政府和地方政府的關系以更好地發揮政府作用， 從而為優化資源配置結構、提升經濟效率、防范化解重大經濟風險提供啟示與參考。

二、我國經濟的特征與重大經濟風險的表現

中國特色社會主義制度孕育了頗具中國特色的經濟體制， 奠定了我國經濟發展的總體基調。 相對于西方的資本主義私有制、新自由主義等經濟體制而言， 我國經濟的典型特征與中國特色主要體現在兩個方面： 一方面， 我國堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。 黨的十九屆四中全會提出， 要營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境， 既鞏固和發展公有制經濟， 又激發非公有制經濟的活力和創造力。 這種基本經濟制度賦予了政府協調和調動各方積極性， 集中力量辦大事的優越性。 另一方面， 我國堅持中國特色社會主義市場經濟體制。 黨的十八屆三中全會明確指出， 要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用， 同時， 更好地發揮政府的作用。 這就意味著， 我國經濟的高質量發展既依賴于“有效的市場”， 也依賴于“有為的政府”， 二者相輔相成、相得益彰。 近年來， 我國經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉變， 逐漸步入經濟發展新常態。 黨的十九屆五中全會明確提出， 要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局， 為新形勢下我國經濟的建設和發展注入了新的活力， 也帶來了新的風險與挑戰。

我國經濟的顯著特色決定了我國經濟面臨的重大風險與西方存在顯著差異。 西方重大經濟風險主要來源于“大市場”“小政府”經濟模式的固有弊端， 私人資本成為市場經濟中的主導力量， 金融資本支配實體經濟進而催生大量經濟泡沫， 社會財富兩極分化極其嚴重。 在這種經濟環境下， 過度迷信市場的自發調節作用而妖魔化政府的正當地位和作用， 使得西方經濟普遍面臨產業空洞化、經濟虛擬化和財政債務化等重大經濟風險[1] 。 2007年美國次貸危機和2008年全球金融危機則是西方重大經濟風險的典型表現。 而在我國獨特的經濟環境下， 重大經濟風險可能是政府失靈與市場失靈共同作用的結果。 一方面， 市場在資源配置中存在著自發性、盲目性等固有缺陷， 無法實現資源配置的統籌規劃， 無法保證所有領域中資源配置的高效率， 潛藏著暴露重大風險的危機。 另一方面， 政府不僅是重點領域引導的關鍵力量， 也是彌補市場缺陷的重要保障， 但若政府在這兩個方面的作用發揮不當， 則會催生重大經濟風險： 其一， 各地方政府“畫地為牢”， 專注本地區經濟建設與投資， 缺乏地區間的統籌與協調， 進而導致地區間重復建設、資源浪費、產能過剩等問題， 催生重大經濟風險; 其二， 政府與市場并非涇渭分明， 若政府未能及時發現市場機制中存在的問題并及時采取措施掃除市場運行中的障礙， 則會放大市場失靈的弊端， 阻礙全國統一大市場作用的發揮， 使得資源配置呈現市場碎片化、地區間阻隔等特點， 催生重大經濟風險。 由此可見， 在我國獨特的經濟體制背景下， 重大經濟風險也呈現出顯著的中國特色， 重大項目重復投資、資源過度浪費、產能過剩、地區間發展不平衡、市場碎片化等問題成為重大經濟風險的基礎表現和潛在隱患。

三、地方政府社會資本與地方經濟效率

政府公共資源配置可以劃分為政府公共產品配置和政府社會資本配置， 政府社會資本是指政府為實現招商引資、科技創新、重點發展等目的而專門建設的特殊基礎設施， 以及面向引入企業或創新企業及特定主體給予的特殊許可、政策優惠和專項支持等具有部分的排他性和競爭性特征的政府公共資源[2] 。 政府社會資本具有引導性特征， 政府社會資本優勢的發揮能夠為更好地發揮政府作用提供保障。 從地方政府層面來看， 政府社會資本在提升地方經濟效率、引導地方經濟發展方面發揮著不可忽視的作用。 地方政府社會資本對于地方經濟效率的提升和引導路徑主要體現在經濟建設方向、資源配置結構以及經濟增長動力三個方面。

（一）把握方向、精準發力

地方政府社會資本是地方規劃經濟發展、協調產業建設的重要引導力量。 地方政府能夠在本地區管轄范圍內把握經濟建設的總體方向， 明確精準發力的具體領域， 以提升地區經濟效率為出發點引導地區投資與建設。 具體而言， 政府社會資本能夠通過在重點領域直接投入和向重點領域集中引導等途徑為促進地區經濟發展、提升地區經濟效率賦能。

一方面， 政府社會資本的投向集中體現了政府作為投資主體所做出的投資決策， 而地方政府投資決策的出發點無疑是刻畫地區經濟建設與產業規劃的藍圖。 因此， 地方政府社會資本會直接投入到關系地方經濟建設與規劃的重要領域之中。 重大項目投資是地方政府推進地方經濟建設、實現地區產業結構優化升級的關鍵切入點， 重大項目投資與建設的效果直接影響了地區經濟建設的成效。 基于地方政府的立場， 地方政府會通過提供土地、資金、政策等支持推動地區重大項目建設， 完善地區產業規劃， 促進本地區經濟效率與活力的提升。 另一方面， 政府社會資本畢竟是有限的， 單純依靠政府社會資本的投入顯然不能夠實現地區產業經濟發展規劃和經濟效率提升的目標， 因此， 還需要充分發揮政府社會資本的引導與帶動作用。 政府社會資本具有引導性， 政府社會資本對重點領域的投入能夠向社會明確傳達出當地經濟發展與建設方向的信號， 直接影響社會資源的流動方向。 從這一角度來看， 政府社會資本能夠通過引導作用的發揮撬動地區固定資產投資投入到政府期望的領域之中， 進而為地區經濟發展注入源源不斷的動力， 拉動地區實體經濟效率持續提升[3] 。

（二）優化結構、高效配置

地方資源配置效率的提升是地方經濟效率提升的關鍵， 而地方資源配置效率的提升離不開有效市場和有為政府的協同作用。 黨的十八屆三中全會明確指出， 要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用， 同時， 更好地發揮政府的作用。 市場與政府均是資源配置過程中的重要力量， 通過市場主導、政府引導二者相互結合， 能夠為實現地區資源配置結構的優化、資源配置效率的提升提供重要引擎。 這要求地方政府不僅要提升地方政府社會資本的配置效率， 還要與市場協同作用， 促進整體資源配置效率的提升。

從提升地方政府社會資本配置效率來看， 根據王竹泉等[4] 對政府社會資本的結構與規模的界定， 土地使用權出讓金相關的支出幾乎占據政府社會資本的90%以上， 是政府社會資本的核心內容。 2021年12月國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》， 明確提出進一步提高土地要素配置效率的要求。 從這一角度看， 土地資源的配置是政府社會資本配置的關鍵， 這就需要地方政府將以土地為核心的政府社會資本更多地配置到地方政府支持的重點領域、重點行業之中， 發揮政府集中力量辦大事的優勢， 實現重點領域資源配置效率的提升。 同時， 政府社會資本與政府公共產品存在的顯著區別決定了政府社會資本更側重于以效率為導向， 在保證相對公平的前提下將政府社會資本配置到效率更高的領域和行業之中， 這也為提升地方經濟效率提供了重要保障。 除此之外， 從提升市場資源配置效率角度來看， 地方政府社會資本的配置在很大程度上能夠影響市場資源的配置結構與配置效率， 在一定程度上引導市場將資源配置到地方經濟發展更加需要、效率更高的行業和領域之中， 切實、全方位提升地方經濟效率。

（三）驅動創新、持續賦能

科技創新是地方經濟效率提升的不竭動力， 地方政府社會資本能夠通過推動地區科技創新為地區經濟發展持續賦能， 提升地區經濟效率。 近年來， 國家陸續出臺政策支持國家級產業技術創新中心、高新技術行業以及高新技術企業發展， 各個地方政府也均在科技創新方面持續發力。 然而， 受制于我國科技創新基礎薄弱、創新資源匱乏、自主創新能力欠缺等基本創新條件， 我國科技創新仍然面臨著成功率低、不確定性高等“瓶頸”， 這就意味著地方科技創新水平和效率的提升離不開政府社會資本的支持， 實現科技騰飛、創新驅動的過程離不開地方政府的參與和引導。

地方政府能夠通過資金、土地以及產業政策、稅收政策等支持驅動地區科技創新， 提升地區經濟效率。 經濟特區、高新技術產業園區是政府社會資本為驅動創新而集中發力的重點領域。 現有研究表明， 政府提供的創新補貼、研發補助對于企業自主創新能力的提升具有積極影響和激勵作用[5，6] 。 此外， 地方政府的產業政策、財稅政策激勵對于提升地區高新技術產業發展水平、促進微觀企業創新同樣具有重要作用[7，8] 。 由此可見， 地方政府能夠以政府社會資本為依托為地方科技創新注入新動能， 貫徹落實創新驅動發展的戰略目標， 促進地區經濟效率提升。

綜上所述， 從地方層面來看， 地方政府社會資本在引導地區經濟建設方向、優化地區資源配置結構、驅動地區創新發展等方面發揮著重要作用， 是提升地區經濟效率的重要抓手。 然而， 地方經濟效率的提升畢竟只是局部性的經濟效率提升， 其是否一定會帶來全局性宏觀經濟效率的提升？ 下文將從全國視角出發， 透析宏觀層面政府社會資本對于經濟效率的作用機制。

四、全國政府社會資本與宏觀經濟效率

從全國層面來看， 宏觀經濟效率的提升不僅需要中央政府對于政府社會資本的高效利用， 也需要中央政府統籌中央政府與地方政府之間、各地方政府之間的關系， 從全局出發， 堅持全國一盤棋， 調動各方面積極性， 發揮政府集中力量辦大事的顯著優勢。

（一）資源配置中中央政府與地方政府的關系

地方經濟效率的提升是否就意味著全國層面整體的經濟效率提升？ 其實不然。 上升到全國層面， 宏觀經濟效率并非各個地方經濟建設成效的加總， 而是要統籌考慮各個地方經濟建設在全國層面所能夠帶來的效率。 這就意味著地方經濟效率與水平高并不一定等同于宏觀經濟效率與水平高， 這主要歸因于地方政府資源配置過程中所聚焦視野的局限以及中央政府對于地方政府資源配置過程中統籌規劃協調機制的缺失。

一方面， 地方政府“畫地為牢”的資源配置視野限制了宏觀層面經濟效率的提升。 站在地方政府的立場上， 地方政府在資源配置過程中天然存在著較強的邊界感， 其往往只需要考慮本地區經濟建設與發展規劃， 將資源集中配置到有利于推進本地區產業結構轉型升級和經濟增長的領域之中。 這種資源配置方式的確符合地方政府資源配置的立場， 也并不違反資源配置的原則。 然而， 站在中央政府的立場來看， 地方政府的某些資源配置可能并不符合資源配置的效率原則， 也并非科學合理。 因為從中央政府的視角來看， 其資源配置決策應當是全局性的、系統性的， 哪些地區適合什么產業發展、適合什么項目建設， 應當存在一個清晰的規劃， 按照全局性的經濟發展規劃來實現資源優化配置才能夠促進宏觀經濟效率的提升。 而現實是許多地方政府存在好大喜功的心態， 盲目投資、惡性競爭、追逐短期利益， 使得地方政府投入巨大卻收效甚微[9-11] 。 從中央全局的視野來看， 地方政府過度投資不僅不能夠提升宏觀經濟效率， 反而會助長地區間重復建設、資源浪費以及產能過剩等問題， 加劇重大經濟風險爆發的潛在可能性。 因此， 地方政府“畫地為牢”的資源配置視野阻礙了資源在區域間、產業間的優化配置， 遏制了宏觀經濟效率的提升。

另一方面， 中央政府對于地方政府資源配置過程中統籌規劃協調機制的缺失限制了中央政府職能的發揮， 也限制了宏觀層面經濟效率的提升。 中央政府肩負著把控全局、把握方向的重大職責， 這就需要中央政府始終保持總攬全局的視野和統籌兼顧的理念。 在資源配置過程中更是如此， 中央政府更應該基于戰略全局視野， 協調好地區間、行業間資源配置結構與方向， 將資源配置到更符合國家整體經濟效益和發展規劃的領域之中。 特別是對于經濟發展具有重要影響的重大項目投資建設， 各地方政府均在本地區范圍內決定重大項目建設規劃與目標， 這雖然滿足各個地方的經濟建設與發展規劃， 但并不一定完全滿足全國層面的經濟建設與發展規劃。 此時， 中央政府不能放任各地方政府完全自主進行重大項目投資決策， 而是要在調動各個地方政府積極性的基礎上， 因地制宜、科學合理、統籌規劃各個地區、各個產業中的重大項目建設的集中領域和重點方向。 然而， 現行分稅制財政管理體制雖然將調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控等納入中央政府事權， 但同時也將本地區經濟、社會事業發展納入了地方政府事權。 而地方政府社會資本投入到對本地區經濟發展具有重要影響的重大項目顯然在地方政府的事權范圍之內， 中央政府若直接對重大項目投資決策進行干預， 勢必有越權和錯位的嫌疑， 其只能通過完善國家發展規劃、國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃等規劃體系， 以及制定配套的財政政策、金融政策、產業政策、區域政策、重大生產力布局和土地、人口、環境、社會等公共政策進行引導或約束。

黨的十八屆三中全會明確指出， “政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施”， 并指出， 中央政府要“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”。 黨的十九大也明確提出和強調了“發揮國家發展規劃的戰略導向作用”。 在此背景下， 編制實施國家發展規劃， 成為中央政府的重要職責， 也成為更好地發揮政府作用的重要抓手[12] 。 2018年9月， 習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議， 審議通過了《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》， 將規劃實踐中形成的成功經驗上升為制度安排， 為加快統一規劃體系建設， 完善財政、金融等政策協調機制提供了根本遵循。 雖然《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發[2018]44號）對“明確規劃功能定位， 理順規劃關系”“統籌規劃管理， 加強規劃銜接協調”“規范規劃編制程序， 提高規劃質量”“突出規劃引領， 強化政策協同”“健全實施機制， 確保規劃有效落實”等做出了系統、詳細的規定， 但是要真正落實到位還任重道遠。 以新能源的投資與建設為例， 在地方政府看來， 這是國家重點支持的領域， 也是地方政府實現政績的重要途徑， 因此地方政府傾向于將政府社會資本配置到該領域之中， 加快地區新能源產業建設。 而從中央政府角度來看， 要確定哪些地區的新能源重大投資和產業規劃是適合的， 哪些地區是不適合的， 并非易事。 至于要進一步實現新能源重大投資和產業規劃與其他產業重大投資和產業規劃的銜接， 就更非短期內能夠完成的。 因此， 錯綜復雜、分權體制和時間局限等因素勢必造成中央政府在協調發展規劃、協同配套政策方面的作用有限， 也就難免引發全國政府社會資本的宏觀配置效率低下、重復競爭、產能過剩等問題， 催生重大經濟風險。

綜上來看， 資源配置過程中中央政府與地方政府并非相互孤立、相互割裂， 而是相互貫通、統籌兼顧。 唯有從全局視角出發， 做好資源配置的全局性統籌與規劃， 做到中央政府與地方政府的有機銜接， 才能夠實現全國范圍內資源的高效配置和利用， 真正提升宏觀經濟效率。

（二）全國政府社會資本對宏觀經濟效率的提升路徑

在全國層面， 中央政府應當處理好中央與地方的關系、市場與政府的關系， 充分發揮全國政府社會資本的優勢， 提升宏觀經濟效率。 具體而言， 全國政府社會資本對于宏觀經濟效率的作用機制主要體現在以下兩個方面。

1. 統籌兼顧、科學規劃， 集中力量辦大事。 資源配置結構的優化和資源配置效率的提升離不開市場的自發調節和政府的科學統籌。 市場經濟的一般規律是市場決定資源配置， 但市場機制是自發運行的， 市場無法實現全局性統籌與規劃的目標。 而政府雖然不是資源配置的主體， 但其可以通過統籌規劃機制引導資源向國家戰略指明的方向配置。 習近平總書記強調， “我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事”。 因此， 以中國特色社會主義制度為支撐， 中央政府能夠發揮統籌兼顧、科學規劃、集中力量辦大事的優勢， 為經濟注入活力， 提升宏觀經濟效率。

全國政府社會資本體現了國家對于經濟建設和發展過程中重點領域的集中引導與支持， 中央政府不僅要做好全國政府社會資本的優化配置， 還要做到地方政府社會資本配置的統籌規劃， 從而提升宏觀經濟效率。 一方面， 政府社會資本是排他的、競爭性的， 這就要求國家把政府社會資本配置到對國民經濟建設有基礎性、支撐性作用的重要領域之中。 這就意味著在政府集中引導的重點領域以及市場發揮作用失靈的關鍵領域， 需要中央政府參與其中， 把資源集中到政府能夠發揮優勢的關鍵領域， 發揮政府集中力量辦大事的優勢。 由此可見， 中央政府肩負著重點領域集中引導和精準發力的重要職責和使命， 通過全局層面的統籌兼顧和科學規劃， 將資源配置到效率更高的重點領域之中， 提升宏觀經濟效率。 另一方面， 中央政府在資源配置中的一個重要職責是做好中央政府與地方政府之間、各個地方政府之間的統籌與協調。 如上所述， 地方政府由于資源配置視野的局限， 基本只是秉持“畫地為牢”的觀念， 局限于本地區經濟建設與發展規劃， 各個地區之間信息阻隔、互不相通。 加上分權體制對中央政府與地方政府事權的界限劃分， 使得中央政府對地方政府重大項目投資等資源配置結構的干預與調控受到限制， 進而就會導致地區間重大項目的重復建設、資源嚴重浪費， 長期發展下去必將加劇產能過剩， 誘發重大經濟風險。 對此， 中央政府應當樹立全局意識和大局觀念， 從制定和完善全局性規劃體系出發， 統籌地區間經濟建設與發展規劃， 協調地區間、產業間資源配置結構與方向， 充當地區間資源配置的黏合劑， 盤活“散沙”， 增強經濟活力、創造力與凝聚力， 提升宏觀經濟效率。

2. 有效引導、清除障礙， 推進全國統一大市場的建立和完善。 政府與市場均是資源配置中的關鍵力量， 在大部分領域中政府的效率是無法與市場比擬的， 因此， 我國的資源配置更多是依靠市場機制運行。 然而， 政府與市場并非涇渭分明， 我國政治體制與經濟體制的特殊性也決定了政府在資源配置中的重要性與不可或缺性。 因此， 在市場資源配置過程中政府并非毫無作為， 而是可以參與其中， 特別是在市場發揮作用受限和失靈的重要領域， 政府的參與和引導就顯得尤為重要。 具體而言， 政府可以識別市場資源配置效率低下的關鍵領域， 依靠政府集中力量辦大事的優勢將資源集中配置到這些關鍵領域之中， 以求獲得高于市場資源配置效率的結果， 從而提升整體資源配置效率。 此外， 對于市場發揮作用失靈的領域， 政府還可以在市場中制定規則、有效引導， 從而清除市場資源配置的障礙， 提升市場資源配置效率， 促進公共資源配置的市場化。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出， “建設統一開放、競爭有序的市場體系， 是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”。 2022年4月， 中共中央、國務院印發了《關于加快建設全國統一大市場的意見》， 明確指出要堅持“立足內需、暢通循環， 立破并舉、完善制度， 有效市場、有為政府， 系統協同、穩妥推進”的原則， 加快建立全國統一的市場制度規則， 打破地方保護和市場分割， 打通制約經濟循環的關鍵堵點， 促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動， 加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場， 全面推動我國市場由大到強的轉變， 為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。 全國統一大市場的建立是更好地發揮市場決定性作用的重要契機， 也是更好地發揮中央政府統籌規劃職責、推進區域協作、集中力量辦大事的有效保障。 在建立與完善全國統一大市場的過程中， 需要協調處理好政府與市場的關系以及中央政府與地方政府的關系， 以市場的資源配置為核心， 以政府的有效規劃為引導， 充分發揮中國特色社會主義市場經濟體制的優越性; 同時， 在此過程中， 中央政府與各級地方政府均要參與其中， 堅持中央政府統籌規劃、地方政府協同發力的原則， 有效引導和支持全國統一大市場的建立與完善， 從而為宏觀經濟注入新的活力， 推動宏觀經濟效率提升。

五、政府失靈與重大經濟風險

重大經濟風險的防控離不開中央政府與地方政府的有機銜接， 離不開有效市場和有為政府的相互協同。 政府是防范化解重大經濟風險的重要紐帶和中堅力量， 政府失靈是誘發重大經濟風險的關鍵因素。 從我國資源配置的現狀來看， 政府失靈、政府缺位等問題較為明顯， 政府社會資本的功能和優勢沒有得到充分發揮， 埋下了重大經濟風險隱患。

（一）中央政府與地方政府關系的角度

從中央政府與地方政府關系的角度來看， 中央政府與地方政府在資源配置過程中均未能充分發揮政府職能， 加劇了經濟運行中的潛在危機。 就地方政府而言， 各地方政府“畫地為牢”， 專注本地區經濟建設與發展， 同時， 部分地方政府好大喜功、過度追求政績、開展官員錦標賽， 使得地方政府之間存在惡性競爭、過度競爭等問題。 由此導致的后果則是各地方政府盲目投資、過度投資、經濟效益低下， 甚至還需要中央政府的補貼才得以維繼。 這意味著這些地方所開展的經濟建設、所投資的項目不僅不能夠為全社會創造收益， 反而可能成為社會的負擔， 加劇全社會整體產能過剩等問題， 拉低經濟效率水平， 增加重大經濟風險爆發的可能性。 就中央政府而言， 中央政府既是宏觀層面資源配置的主體， 也是中觀、微觀層面資源配置的重要引領者， 中央政府對于資源配置的統籌與規劃不當將導致極其嚴重的后果， 是誘發重大經濟風險的最終“元兇”。

重大項目是政府社會資本的重要體現， 是政府開展經濟建設的重要抓手。 近年來， 各個地方均在緊鑼密鼓地開展重大項目的建設， 為地方經濟發展增添了強勁動力。 截至2022年2月， 廣東、江蘇、山東、浙江等十余省市已發布2022年重大項目投資建設計劃清單， 清單中所列項目合計19000余個， 總投資額超過25萬億元， 足以顯示重大項目受到地方政府的重視程度之高以及重大項目投資規模之龐大。 重大、重點項目建設規劃若科學合理， 將成為引領經濟發展、提高經濟效率的引擎; 但若規劃不當， 也可能成為誘發重大經濟風險的隱患。 從目前各個省市公布的重大項目清單中不難發現， 各個地方的建設重點基本都聚焦在新基建、戰略性新興產業、先進制造業等方面。 雖然戰略性新興行業、新舊動能轉換的關鍵產業確實是國家支持和鼓勵的重點建設方向， 但這并不意味著所有地方均要向新經濟領域蜂擁而上。 每個地方均有自身的地理位置特色、歷史底蘊和經濟發展基礎， 每個地方重大項目建設的重點也應有所差異， 但由于各個地方政府所站立場和角度受限， 無法從全局視野布局資源配置戰略。 此時， 中央政府若不在各個地方、各個產業之間加以科學統籌與規劃、協調各個地方的資源配置方向與結構， 則會導致宏觀層面資源的重復配置、資源浪費、損失嚴重， 拉低宏觀經濟效率。 另外， 從長期來看， 缺乏全局性的資源統籌與協調勢必導致產能過剩、資源配置效率低下等問題， 并加劇經濟不可持續性， 從而與經濟高質量發展的目標與初衷背道而馳， 加重宏觀經濟的未來負擔， 誘發重大經濟風險。

（二）政府與市場關系的角度

從政府與市場的關系的角度來看， 政府與市場均是資源配置中的重要力量， 二者任何一個的缺位、失靈或是二者之間的不協調均會加劇宏觀經濟危機， 誘發重大經濟風險。 雖然我國資源配置的總體原則是市場在資源配置中起決定性作用， 同時更好地發揮政府的作用， 但這并不意味著政府在資源配置中的作用不重要。 在某些市場效率低下的領域之中， 政府進行資源配置或許能夠達到比市場進行資源配置更高的效率， 此時政府的介入和引導就顯得尤為重要。 然而， 從我國資源配置現狀來看， 政府集中力量辦大事的資源配置優勢并未得到充分發揮， 具有引導作用的政府社會資本并未得到充分重視。 在市場資源配置效率高的領域中， 政府可能存在越位干預的現象， 而在市場資源配置效率低的領域中， 政府卻無所作為。 具體而言， 在市場配置資源效率高的領域中， 政府可能存在不當干預、過度干預等問題， 產生政策扭曲， 影響市場機制的正常運行， 誤導資源配置[13，14] 。 而在市場失靈的關鍵領域， 政府與市場并未形成完善的協調互動機制， 這導致政府不僅不能夠充分發揮對于市場失靈缺陷的彌補作用， 不能為市場的順暢運行掃清障礙， 反而會降低市場運行的效率， 拉低整體資源配置的效率。 更重要的是， 基于全局視角的政府與市場互動機制以及政府統籌兼顧機制的缺失使得各個地區之間信息阻隔、市場分割， 導致市場呈現碎片化狀態， 阻礙全國統一大市場的建立， 影響了市場資源配置作用的發揮， 加大了重大經濟風險爆發的可能性。

特別是在新冠疫情的影響下， 中央政府與地方政府、政府與市場之間的關系協調變得更為重要， 因為相應的協調機制的缺乏所導致的后果也更加嚴重， 更容易滋生重大經濟風險。 具體而言， 新冠疫情背景下， 各個地方政府急于從疫情的影響中恢復， 更加重視對于地方經濟的建設， 依靠政府社會資本投入帶動固定資產投資成為各地方拉動經濟增長的重要途徑。 在這一背景下， 各個地方鼓足干勁開展重大項目建設， 由此暴露出的問題將會更多。 一方面， 地方政府投入巨額資金開展重大項目投資， 甚至面臨入不敷出、需要中央補貼的境地， 且不論這些項目能否帶來可觀的收益和回報。 另一方面， 各個地方政府均加快重大項目建設， 而地方政府僅僅是局限在本地區范圍內進行規劃建設， 此時如果中央政府未做好地區間、產業間重大項目投資的統籌和規劃， 勢必導致地區間重復建設、資源嚴重浪費、效率低下， 進而導致產能過剩、經濟疲軟， 最終增加經濟脆弱性， 誘發重大經濟風險。

六、結論與啟示

政府與市場在資源配置中均扮演著重要角色， 政府更好地發揮作用是優化市場資源配置結構、提升經濟效率、防范化解重大經濟風險的重要保證。 然而， 囿于資源配置中政府與市場的關系、中央政府與地方政府的關系協調尚不到位， 中央政府在協調發展規劃、協同資源配置方面的作為有限， 加大了產生重大經濟風險的可能性。 對此， 政府不僅要處理好與市場之間的關系， 實現政府與市場的協調互動， 彌補市場的缺陷與不足， 推進全國統一大市場的建立與完善， 提升市場運行效率。 更重要的是， 中央政府應當協調好中央政府與地方政府之間、各地方政府之間的關系， 秉持全局意識和大局觀念， 堅持全國一盤棋， 調動各方積極性， 集中力量辦大事， 實現一張藍圖繪到底; 充分發揮政府社會資本的優勢， 實現全局層面資源配置的統籌兼顧和科學規劃， 杜絕地區間重復建設、過度競爭、資源浪費、產能過剩等問題出現。 唯有如此， 才能更好地發揮政府作用， 提升經濟韌性， 增強經濟活力， 防范化解重大經濟風險。

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【基金項目】國家高層次人才特殊支持計劃（“萬人計劃”）項目;中宣部文化名家暨“四個一批”人才工程項目

【作者單位】1.中國海洋大學管理學院， 青島 266100;2.中國企業營運資金管理研究中心， 青島 266100