如何在發(fā)展與安全之間尋找均衡點：美國對外經(jīng)濟(jì)政策的三種模式權(quán)衡

克里斯托弗·奇維維斯 伊桑·卡普斯坦

王 宇譯

一、政策權(quán)衡的重要性

美國對外經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全，然而美國政府在制定對外經(jīng)濟(jì)政策時，往往并不清楚這樣一件事情，即對外經(jīng)濟(jì)政策及其理論基礎(chǔ)需要進(jìn)行權(quán)衡、選擇和取舍。許多時候，關(guān)于美國對外經(jīng)濟(jì)政策的討論，都是在沒有充分理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全的情況下進(jìn)行的，造成這種現(xiàn)象的原因包括國內(nèi)的政治壓力、國際談判的復(fù)雜性以及對外經(jīng)濟(jì)政策設(shè)計的專業(yè)性等。本文將通過美國對外經(jīng)濟(jì)政策的三種理論模式研究，說明政策權(quán)衡的重要性，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全之間權(quán)衡、選擇與取舍的重要性。

目前美國政府制定對外經(jīng)濟(jì)政策時，需要權(quán)衡以下三種理論模式：第一種模式是“美國優(yōu)先”，主要內(nèi)容是強(qiáng)化美國競爭力，甚至可以考慮美國經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)脫鉤。第二種模式是“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”，主要內(nèi)容是進(jìn)一步加強(qiáng)與那些具有共同價值觀、共同國際安全觀和共同國際經(jīng)濟(jì)政策承諾的盟友和伙伴國家的關(guān)系。第三種模式是“全球化2.0”，主要內(nèi)容是進(jìn)一步完善自由市場秩序，加強(qiáng)多邊經(jīng)濟(jì)合作。這三種模型代表了三種不同的理念或思潮。

二、“美國優(yōu)先”模式及其權(quán)衡

“美國優(yōu)先”模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義或經(jīng)濟(jì)政策含義是對傳統(tǒng)國際經(jīng)濟(jì)秩序和全球化的質(zhì)疑。此前，“美國優(yōu)先”是與美國前總統(tǒng)唐納德·特朗普的名字聯(lián)系在一起的，當(dāng)然還有一些政治家和政治學(xué)家也支持這一觀點。從一般意義上講，“美國優(yōu)先”模式具有以下特點：一是關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，二是倡導(dǎo)購買美國國內(nèi)商品，三是將供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移到美國國內(nèi)或美國附近地區(qū)，四是對新的多邊貿(mào)易協(xié)定和多邊投資協(xié)定的質(zhì)疑，五是保護(hù)國內(nèi)就業(yè)市場，六是減少對全球供應(yīng)鏈的依賴。2008年全球金融危機(jī)以來，盡管逆全球化思潮在許多民主國家愈演愈烈，但“美國優(yōu)先”模式卻是與美國政治學(xué)界的主流思想背道而馳的。

“美國優(yōu)先”模式會對美國國家安全和地緣政治產(chǎn)生什么影響？“美國優(yōu)先”模式可能的好處在于，由于失去了進(jìn)入美國市場和獲得美國資本的機(jī)會，可能阻礙一些發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長。然而，這里的矛盾也很明顯，如果美國拒絕發(fā)展中國家的企業(yè)進(jìn)入美國市場和獲得美國投資，那么，發(fā)展中國家的企業(yè)還可以進(jìn)入其他國家的市場，獲得其他國家的投資，也可以通過進(jìn)一步拓展國內(nèi)市場發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)。

“美國優(yōu)先”模式可能帶來的好處還有，美國通過限制其他國家尤其是發(fā)展中國家引入美國先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，從而繼續(xù)保持自身科技領(lǐng)先地位。但是矛盾也很明顯，美國固然可以為其他國家提供較為先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，但其他國家也同樣可以互相提供較為先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，并且發(fā)展中國家還可以通過自己的努力，促進(jìn)國內(nèi)的科學(xué)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步。

由此可見，“美國優(yōu)先”模式為美國帶來的國家安全和地緣政治利益是不確定的，相反，一些負(fù)面影響卻是確定的，比如削弱美國的全球?qū)嵙ΑＹQ(mào)易保護(hù)主義、匯率操縱政策和預(yù)算赤字增加最終都有可能導(dǎo)致美元不能繼續(xù)作為世界主要儲備貨幣，這是“美國優(yōu)先”模式可能對國家安全帶來的重大隱患。“美國優(yōu)先”模式還會削弱美國經(jīng)濟(jì)的國際影響力，而美國經(jīng)濟(jì)的國際影響力是美國全球?qū)嵙Φ囊粋€重要組成部分。決定美國全球?qū)嵙Φ牟粌H是美國產(chǎn)出總規(guī)模，還包括美國企業(yè)和投資在世界各地的存在，以及其他國家企業(yè)和投資進(jìn)入美國市場的便利。如果美國政府限制一些國家的企業(yè)和投資進(jìn)入美國國內(nèi)市場的話，那么，其他國家也會限制美國企業(yè)和投資進(jìn)入該國市場。

三、“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式及其權(quán)衡

“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式的主要內(nèi)容是進(jìn)一步加強(qiáng)美國與主要盟友和合作伙伴之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，通過重組美國的貿(mào)易和投資，轉(zhuǎn)向與美國價值觀和國際安全觀相同的國家。因此，“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式強(qiáng)調(diào)技術(shù)合作，尤其是與歐洲國家的技術(shù)合作。拜登政府已經(jīng)開始行動，成立了歐盟—美國貿(mào)易和技術(shù)委員會，呼吁加強(qiáng)與那些具有共同國際安全戰(zhàn)略觀的國家之間的技術(shù)合作。

《北大西洋公約》第二條提出，“在對外經(jīng)濟(jì)政策制定中，應(yīng)著力消除沖突，鼓勵雙邊或多邊經(jīng)濟(jì)合作”。歷史上，美國與歐洲國家的貿(mào)易和投資關(guān)系一直非常緊密，重振美國與歐洲國家之間的“經(jīng)濟(jì)同盟”關(guān)系有可能獲得豐厚的回報。美國希望將對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的更大份額轉(zhuǎn)向與其有著共同地緣政治利益的主要盟友和貿(mào)易伙伴國家。美國財政部長珍妮特·耶倫最近表示，美國的對外貿(mào)易政策應(yīng)該突出盟友取向，通過征收優(yōu)于現(xiàn)有世界貿(mào)易組織條款的優(yōu)惠關(guān)稅來建立新的國際貿(mào)易協(xié)議和國際投資協(xié)議，美國不會單方面對“經(jīng)濟(jì)同盟”國家設(shè)置貿(mào)易壁壘和投資壁壘。

“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式同樣具有“美國優(yōu)先”模式的缺點，因為越大一統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”越有可能發(fā)生各種摩擦和沖突，未來美國經(jīng)濟(jì)增長前景、全球?qū)嵙蛧H影響力都會受到影響，盡管這種負(fù)面影響可能會隨著“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式的多樣化而減少。此外，“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式也存在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，即隨著越來越多的國家加入，經(jīng)濟(jì)收益也會增加。

在地緣政治和國家安全方面，“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式可能帶來兩個方面的好處：第一，可以為美國與主要盟友之間的經(jīng)濟(jì)合作奠定基礎(chǔ)，隨著“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”內(nèi)部各國之間經(jīng)濟(jì)依存度的增加，政治聯(lián)系也會增強(qiáng)。第二，提供了較好的保護(hù)美國技術(shù)優(yōu)勢的選項。與選定的盟友進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，有利于維持現(xiàn)行國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，通過在“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”內(nèi)部加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，美國企業(yè)可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，保持在重要科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。很明顯，這一點在“美國優(yōu)先”模式下，是很難做到的。

“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式也存在一些明顯的矛盾和問題。它可能會使一些中立國家或“不結(jié)盟”國家不得不就加入哪一個經(jīng)濟(jì)陣營做出選擇，對于包括巴西、印度和印度尼西亞在內(nèi)的許多新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家，“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式可能會對其造成某種政治困境。

四、“全球化2.0”模式及其權(quán)衡

“全球化2.0”模式的主要內(nèi)容是通過推進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重振美國對全球自由化的領(lǐng)導(dǎo)力量。美國將進(jìn)一步強(qiáng)化自身關(guān)于推進(jìn)全球自由貿(mào)易體系和全球自由投資制度的努力，并進(jìn)一步推動改革和完善國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織等國際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善以多邊規(guī)則為基礎(chǔ)的國際貿(mào)易制度和國際投資體系，在互惠互利、國民待遇、最惠國地位以及和平解決爭端等基本理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善國際經(jīng)濟(jì)秩序的行為規(guī)則和基本行為規(guī)范。

支持“全球化2.0”模式的觀點認(rèn)為，“全球化2.0”模式為世界經(jīng)濟(jì)增長以及國際貿(mào)易和國際投資發(fā)展提供了堅實支持，有利于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體來講是這樣，對于發(fā)展中國家和低收入國家來說也是如此。畢竟國際貿(mào)易和國際投資是低收入國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長的重要來源之一。

三種模式中，“全球化2.0”模式是對發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都有利的選項。“全球化2.0”模式可能會為發(fā)展中國家提供更多的市場準(zhǔn)入機(jī)會，同時，發(fā)達(dá)國家的企業(yè)由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)需要一個更加全球化的國際市場，而“全球化2.0”模式正好為發(fā)達(dá)國家的企業(yè)提供了機(jī)遇。

不過，“全球化2.0”模式不可能一帆風(fēng)順，它會遇到國內(nèi)和國際的多種阻力。在國內(nèi)，美國政府對建立新的多邊自由貿(mào)易協(xié)定的熱情正在下降，正是這種態(tài)度加強(qiáng)了“美國優(yōu)先”的傾向。一些國家可能會由此質(zhì)疑美國對于多邊自由貿(mào)易協(xié)定承諾的可信度，最近一個時期美國政府面對任何新的多邊自由貿(mào)易協(xié)議談判時，都會表現(xiàn)得猶豫不決。

如果選擇“全球化2.0”模式并且為其建立更加有效的動力體系，可能需要在多邊自由貿(mào)易協(xié)議討論中表現(xiàn)誠意。全球化有利于推動世界經(jīng)濟(jì)增長，這一點是沒有疑問的，也已經(jīng)被歷史證實過。但是，“全球化2.0”模式到底是會加劇還是會緩解美國國內(nèi)的政治緊張局勢還存在不確定性。從理論上講，持續(xù)較快的經(jīng)濟(jì)增長固然有助于緩解社會緊張局勢，但是，如果在經(jīng)濟(jì)較快增長的過程中加劇了收入不平等，擴(kuò)大了貧富差距，則有可能助長民粹主義和民族主義。

五、權(quán)衡的成本收益分析

在上述三種模式中，最不穩(wěn)定的是“美國優(yōu)先”模式，雖然“美國優(yōu)先”模式有利于解決目前美國社會面臨的一些經(jīng)濟(jì)問題，但它助長了民粹主義思潮和民族主義傾向，使世界視角下的美國看起來有更強(qiáng)的攻擊性、更少的合作性。從根本上講，“美國優(yōu)先”模式會強(qiáng)化美國經(jīng)濟(jì)的弱項，削弱美國的全球?qū)嵙Α?/p>

本文認(rèn)為，較好的權(quán)衡是將“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式與“全球化2.0”模式結(jié)合起來。由于目前美國和歐盟在相關(guān)經(jīng)濟(jì)問題，包括數(shù)字稅收和金融監(jiān)管方面仍然存在分歧，現(xiàn)在實行“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式的時機(jī)可能還不成熟。為此，在重振全球多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系的同時，探索“全球化2.0 模式”模式的可行性具有積極意義，包括推動世界貿(mào)易組織上訴法院的改革，使其能夠充分發(fā)揮解決國際貿(mào)易爭端的功能。由于目前建立新的多邊貿(mào)易和投資計劃還會面對許多挑戰(zhàn)，可以考慮建立一個以主要盟友或主要貿(mào)易伙伴國為重點的雙邊合作機(jī)制或區(qū)域合作機(jī)制。

總之，上述三種理論模式的主要內(nèi)容和主要目的都是為了更好地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全之間的關(guān)系。每個模式都會涉及具體的成本和收益，因此，對于上述三種理論模式的權(quán)衡、選擇和取舍不僅取決于當(dāng)前它們可能帶來的政治經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，而且取決于未來它們可能帶來的政治經(jīng)濟(jì)收益。

從目前情況看，美國不會單獨選擇上述三種理論模式中的任何一種，在可預(yù)見的將來，美國對外經(jīng)濟(jì)政策的理論基礎(chǔ)可能仍然是三種模式的結(jié)合。具體看，“美國優(yōu)先”模式存在巨大的國內(nèi)成本，因為保護(hù)主義和產(chǎn)業(yè)政策都需要龐大開支，同時也不排除來自美國主要盟友和貿(mào)易伙伴的貿(mào)易報復(fù)問題。“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”模式除了面對改革現(xiàn)行國際貿(mào)易體系的挑戰(zhàn)外，還面臨這樣的現(xiàn)實問題——美國的主要盟友和貿(mào)易伙伴都具有不同的政策偏好。相比之下，“全球化2.0”模式可能是一個較好的選項，但也未必能夠解決目前美國國內(nèi)政治與國際自由貿(mào)易和國際自由投資之間的矛盾和沖突。

盡管如此，美國政府在制定對外經(jīng)濟(jì)政策時，在尋求最有效率、最能持久推進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)利益的選項時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考和權(quán)衡以上三種理論模式，理解其時代背景，認(rèn)識其優(yōu)劣利弊。未來美國在全球經(jīng)濟(jì)中的地位，從某種意義上講，就取決于現(xiàn)在對上述三種理論模式的權(quán)衡、選擇和取舍。對全球市場的影響力、對各國經(jīng)濟(jì)的吸引力是美國經(jīng)濟(jì)最重要的資產(chǎn)之一，為此，美國政府在選擇對外經(jīng)濟(jì)政策、權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全時應(yīng)當(dāng)以此作為出發(fā)點。