我國行政追償主體資格的本土化設計

張 杰

(河南財經政法大學 法學院,河南 鄭州 450046)

一、引言

行政追償作為行政賠償的后續程序,早在1989 年《中華人民共和國行政訴訟法》中已經確立,并隨著國家賠償制度的建立,成為國家賠償制度的重要組成部分。 但是,長期以來,行政追償制度的實施情況不佳,基本屬于零追償。 筆者曾于2018 年向河南省財政廳申請國家賠償費用信息公開,獲悉,自1995 年《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)實施至2017 年二十余年間,發生省級國家賠償的年份、費用數額的行政追償信息如下:2009 年,賠償費用103 610 020 元;2014 年,賠償費用896 520 元;2015 年,賠償費用500 480.09 元;2016 年,賠償費用1 177 860.52 元;2017 年,賠償費用18 715.62 元。 其他年份省級沒有發生國家賠償費用。 但是,令人費解的是,截至2017 年二十余年間,我省省級未發生國家追償情況,當然也就不存在追償數額。 根據上述統計數字,對比國家賠償費用,低追償甚至零追償可見一斑。 毫不夸張地說,在我國國家賠償制度中,“追償制度是國家賠償法執行最差的制度之一”[1]已經成為理論界和實務界公認的事實。

正是由于行政追償制度的零追償,導致了嚴重后果,產生了一系列不良的連鎖反應。 第一,阻礙了依法行政的進程。 由于行政追償的虛懸,使得工作人員在履職中,缺乏經濟壓力而責任感缺失,導致違法行政行為的發生。 目前我國行政執法中,公務員進行行政執法行為時,存在領導干預的現象。 面對領導“明顯違法”的決定或者命令,下級公務員會陷入“違法”或者“違令”的兩難境地,出于明哲保身的考慮,有的公務員因為不敢得罪領導,在面對“明顯違法”的行政命令或決定時不敢行使抵抗權,最終犧牲行政行為的合法性正當性。 一個行政賠償案件的造成,形式上是因為某個或某些公務人員的行政違法行為,但實際上是由背后的領導決策所致。 其實,從立法上,無論是2005 年的《中華人民共和國公務員法》還是2009 年的《中華人民共和國公務員法》,都明確規定了公務員的拒絕權,賦予公務員對上級領導說“不”的法定權利。 之所以會出現公務員有權利不用,反而明知違法而為之的怪象,和行政追償制度沒有落實有關,公務人員即便作出違法行政行為,由國家承擔賠償責任即可,對自身不會產生不利影響。 第二,導致反腐機制出現制度短板。 反腐敗是一項艱巨的任務,為了扎緊制度的籠子,我國已經建立了多層次、多元化、全方位的公務員行政執法責任體系,并且在逐步完善和落實。 其中,依據《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國公務員法》和《中國共產黨紀律處分條例》的銜接,行政機關工作人員的行政處分和政務處分等責任形式得以落實;通過《中華人民共和國刑法》《國家賠償法》以及相關司法解釋和指導意見的輔助,執法人員的刑事責任、賠償責任逐漸強化。 然而,作為公務員執法責任體系完善的重要部分的行政追償制度,卻一直沒有相關的具體化的適用細則、指導性規定或者司法解釋,仍然處于靜態的制度設計層面,公務員執法責任體系的短板,導致制度的籠子出現缺口,產生了不利于反腐工作的后果。 第三,降低了政府的公信力。 在依法行政進程中具有重大影響的“孫志剛事件”“麻旦旦事件”等嚴重侵犯公民合法權益的違法行政行為,雖然事后受害人均得到了行政賠償,但是,對造成嚴重違法后果的公務人員,卻沒有根據《國家賠償法》進行相應的行政追償。 正是行政追償制度的缺位,使公務人員滋生了錯誤的觀念,認為只要是公務行為,只要自己的行為沒導致犯罪,違法職務行為就應該是“公家事,公家埋單,和自己無關”。 公務人員存在的這種錯誤認識,必然也會引起受害人的強烈不滿,產生連鎖反應,最終降低政府的公信力。

落實行政追償制度,抑制公務人員的違法侵權行為,規范公務人員的職務行為,提高政府公信力,是我國法治政府建設的重大任務。 從我國國家賠償法規范層面來看,現行立法中行政追償主體的內部化規定,使得行政追償制度在啟動階段就出現了重大阻礙,導致行政追償制度淪為“具文”。

二、我國行政追償主體的立法檢討與學界探索

從法規范層面上看,由于行政追償主體的立法設計關系到行政追償制度啟動的關鍵第一步,所以,即便是在我國行政追償制度立法過于原則的情況下,我國《國家賠償法》仍然對行政追償主體資格進行了明確規定。

(一)我國行政追償主體立法檢討

根據我國《國家賠償法》第十六條之規定,具有行政追償主體資格的是行政賠償義務機關,行政賠償義務機關在賠償損失后,有權作為行政追償主體,對有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人進行行政追償。 換言之,根據我國法律規定,行政賠償義務機關就是行政追償主體。 而在被追償人中,雖然也有一些“事實上的公務員”,但是大多還是來自行政賠償義務機關的工作人員。在委托行政中,受委托的組織或者個人也往往與行政賠償義務機關有著千絲萬縷的關系,這種與行政追償主體天然的內部聯系,導致事實上行政追償主體“內部化”,使得行政追償從啟動時就困難重重,難以實現。

1.行政追償主體缺乏追償動機。 我國傳統的息事寧人、不做惡人的官場文化,使得行政追償主體很難理性地行使追償權,缺乏追償動機。 由于行政賠償義務機關與被追償人之間的特殊關系,賠償義務機關雖然擁有啟動行政追償程序的權力,但他們有時不愿意因行使追償權而破壞這種“行政職務關系”“同事關系”“上下級關系”和“業務協作關系”等密切的管理從屬關系,而更愿意保持一團和氣的工作狀態。 主觀動機的缺乏,使得行政追償主體面對有故意或重大過失的公務人員,應當依法啟動行政追償程序時,出于要維護方方面面的關系而不愿追償。

2.行政追償主體缺乏追償動力。 從立法價值上看,行政追償客觀上減輕了財政壓力,這也是行政追償的動力之一。 但是,在我國包括行政賠償在內的國家賠償,真正的賠償主體是國家,賠償費用由國庫統一支出。 “賠償義務機關”的立法意圖只是為了便于被害人尋找索賠對象,代表國家對特定賠償案件具體履行如與受害人協議、參與訴訟、給付賠償費等義務的機關[2]。 并且,根據我國財政管理規定,作為行政追償主體的行政機關本身并沒有獨立可供支配的財產,其財政來源是政府預算。 詳言之,在整個國家賠償中行政機關不是“經濟人”,而只是“經手人”,賠償金無需由行政賠償義務機關“自掏腰包”,追償金也不會成為行政賠償義務機關的資金來源。 根據理性經濟人理論,這種與本單位經濟利益脫節的制度設計,客觀上也會導致行政追償主體缺乏追償的動力。

(二)行政追償主體界定的學界探索

行政追償主體內部化對行政追償制度落實的羈絆,早已引起了學界的廣泛詬病,學者們也從不同的角度提出了解決方案,概括為兩種路徑。

1.加強對行政追償主體的監督。 有學者要求設立行政追償啟動程序,由國家財政機關監督賠償義務機關追償權的行使,以保證追償制度能夠落到實處[3]。 有學者主張從法理層面規制行政追償權濫用[4]。

2.確定新的行政追償主體。 有學者認為應當細化追償權行使的主體,主張借鑒韓國的做法,在《國家賠償法》中規定履行賠償義務的國家或地方自治團體為追償人,同時規定具體行使求償權的機關是法務部長官或地方自治團體行政首長[5]。 有學者建議確定財政機關作為統一的追償機構[6],也有學者主張成立一個專門的機構——國家賠償委員會,該委員會是全國人大的下屬機構,專門負責國家賠償和追償事項[7]。

以上兩種思路都頗為可取,但是也有值得商榷之處。 第一種設想實際上并未觸及行政追償主體本身的規定,而是試圖通過加強監督來促使行政追償主體積極行使行政追償權。 筆者認為,加強外部監督機制對落實行政追償制度當然必不可少,在強大的外力威懾下,行政追償主體應當不敢懈怠,但是,僅靠外部監督,不能從根本上改變行政追償制度難以啟動的現狀,內外兼治才是根本。 如果不打破行政追償主體的內部性,行政追償主體缺乏主觀能動性,單純依靠外力監督作用難以落實行政追償的目的。 第二種設想試圖確定新的追償主體,從根本上改變行政追償主體制度設計上的內部性主張。 對此筆者較為贊同,要徹底去除行政追償主體內部化的立法弊端,重新確定地位超脫的追償主體無疑是釜底抽薪的有效路徑。 在嘗試確定新的追償主體之前,首先應探尋行政追償主體設計的理論基礎,從而為確定行政追償主體的科學性提供堅實的理論支撐。

三、比較法視角下行政追償主體的立法差異和原因分析

當提及一種制度時,對域外相關規范的介紹、考察以至于借鑒,是我們的常規做法,正如著名的比較法學者達維德所言“比較研究有助于更好地認識并改進本國法”[8]。 因而,挖掘行政追償主體的理論基礎,從比較法的角度,對行政追償主體進行充分論證和考察很有必要。

(一)行政追償主體的立法差異

為了更加直觀,本文將我國和其他實施行政追償制度的國家關于行政追償主體的相關規定進行比較,見下表。

解析圖表可知,根據我國《國家賠償法》的相關規定,行政追償主體是作為行政賠償義務機關的行政機關和法律法規授權組織,而行政機關和法律法規授權組織在我國行政法基本原理中,屬于行政主體這一概念范疇。 而與我國國家賠償制度有密切淵源的德、日、韓等國,行政追償主體范圍則與我國大相徑庭。 具言之,在德國,關于行政追償主體的規定主要存在于憲法和基本法之中,1919 年德國《魏瑪憲法》第131 條規定:“官吏就其所受委托之職務行使公權力,而違反對第三人之職務上義務時,原則上由該官吏所屬的國家或公共團體負責其責任,但對于官吏有求償權。”德國《基本法》第34 條規定:“任何人行使屬于其擔任的公職務,如違反其對第三人所負的職務上的義務時,由其所屬之國家或公共團體負責任,但有故意或重大過失時,國家或公共團體保有其對該公務員的求償權。”因超越權限被廢止的《德國國家賠償法》也延續了這一立法精神,在第12 條規定:“行使公權力的不是公法法人的,應由授予國家權力的公法法人承擔責任。 在法律無其他規定,發生有過錯的義務損害行為時,該公法法人有追償請求權。”日本《國家賠償法》規定:“公務員在行使公務權力時,有故意或重大過失時,國家或公共團體對該公務員有求償權。”1967 年韓國《國家賠償法》第2 條規定:“公務員執行職務,因故意或過失違反法令致使他人受損害或依其他損害賠償保障法之規定,發生損害賠償之責任時,國家或地方自治團體應賠償其損害……前項情形,公務員有故意或重大過失時,國家或地方自治團體對該公務員有求償權。”

可見,德國、日本和韓國國家賠償法中,對有故意或重大過失的公務員享有追償權的主體都是國家或公共團體的公法人,而我國行使行政追償權的是具有行政主體資格的行政機關或者法律法規授權的組織。

(二)中外行政追償主體差異原因分析

我國與主要實施行政追償制度的國家相比,行政追償主體資格明顯不同,立法分析如下。

1.我國行政追償主體的認定。 從行政法學理論上看,我國行政追償主體屬于“行政主體”范圍,而“行政主體”這一概念是我國從法、德、日等國家引進和移植過來的,但是在資格要求方面,我國卻又有自己的特色。 具體而言,我國“行政主體”主要是為了承擔責任,從本質上看,多數“行政主體”與起源國的內涵并不一致。 原因在于,我國民法典中的機關法人并不是以具有實質意義上的獨立財產來作為界定標準的,機關法人的財產通常不屬于法人所有,而是國有,根據我國預算法,只有實行獨立預算的國家機關才是法人,每一個預算單位就是一個法人單位,而某些國家機關雖然有自己的名稱、組織機構和場所,但不是預算單位,也就不能成為法人[9]。 所以,我國多數行政主體因不是獨立預算單位,也就不具備財政獨立這一法人必須具備的基本條件。 可見,多數作為“行政主體”的行政追償主體并沒有獨立承擔與財產有直接關聯的賠償責任。

2.國外行政追償主體的認定。 考察行政法先進的國家,比如大陸法系的主要代表國家法國,行政主體必須是公法人。 具體而言,就主體資格層面,行政主體是根據公法規定而成立、以公共事務為成立目的、能夠作為權利和義務的主體。 就法律意義層面,行政主體是實施行政職能的組織,即享有實施行政職務的權力,并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體。 如果僅能實施行政職務,而不負擔由此而產生的權利、義務和責任,就不是行政主體。 在法國,法律承認三種行政主體:國家、地方團體、公務法人(法國法律稱為公共設施或公共機構)。 其中,地方團體指市鎮、省、大區。 而行政機關只是行政主體整體結構中的某些單位,它們在一定的范圍以內,以行政主體的名義進行活動,而效力歸屬于行政主體[10]。 公務法人的共同形式之一為:有獨立的財產,在財政管理上有獨立的預算。 可見,在法國,行政機關并非行政主體,也非公務法人。

德國法上的公法人概念繼受民法而來,最先是將國家解釋為公法人,到19 世紀中葉以后,隨著其他公法人的發展,公法人被區分為公法社團、公營造物和公法財團三種具體類型。 在德國,國家和主要的地方自治團體是鄉鎮和縣,都是地域性公法社團[11],各級行政機關不屬于公法人的范圍。

英美法系的主要代表國家英國,行政機關包括中央各部、地方政府和公法人。 其中,郡、區、教區和社區,各級地方政府都是法人,英國公法人大量存在行政活動的各個部門和層次中,“每當政府認為給予某個行政機關一定的獨立地位和法律人格為適當時,就可把它組成為一個公法人”[12]。 公法人的共同特征之一是“公法人的財政獨立”[13],所以,在英國行政機關必須具備公法人資格,是具有獨立的法律人格的公法人,與我國行政機關的內涵并不一致。

由此可見,無論是大陸法系國家還是英美法系國家,無論采用何種稱謂,具有公法人資格是行政主體的共性,即行政主體本質上是根據公法規定成立的、以公共事務為成立目的的,能夠作為權利和義務主體的法人。 按照“公法人理論”,我國的行政機關因為僅能實施行政職務,卻不能負擔由此產生的權利、義務和責任,不具備公法人人格而應當被排除于行政主體范圍之外。

四、我國行政追償主體本土化設計的理論基礎

追根溯源,我國行政主體的內涵與行政主體緣起國的內涵并不一致,這是導致我國與其他國家行政追償主體的范圍差別甚大的原因。 或許重新審視我國“行政主體”的概念,吸納大陸法系“行政主體”的資格條件,確定只有具備公法人資格才是行政主體,進而明確行政追償主體的范圍,是在不必生硬地打破我國現行立法體制的基礎上,便能從根本上解決我國行政追償主體內部化的最便利的中國方案。

(一)公法人理論納入行政追償主體的正當性基礎

從歷史維度看,行政追償責任來源于公務員的職務侵權賠償責任。 行政追償制度本質上是實現公務員個人責任的途徑,是在職務侵權行為中存在故意或者重大過失的公務員的責任承擔形式,由其直接對受害人承擔侵權賠償責任轉換為由國家先向受害人承擔賠償責任后,再要求相關公務員承擔相應侵權賠償責任的制度。 所以,行政追償權的理論根源是公務員的侵權行為之債。 同時,在我國公、私法二元框架下,國家賠償法的公法性質決定了行政追償權的公法屬性。 故此,行政追償的法律屬性是公法之債,行政追償權是公法上的債權請求權,行政追償主體即為公債債權人。

根據公法之債理論,公法之債中的債權人,是指在公債法律關系中享有債權的主體。 從法理層面看,國家是公共利益的代表者,當然也就是公債的債權人。 國家是一個抽象的實體,其具體職能是由其職能部門來完成的,因而,公法之債的債權人是能夠代表國家向債務人行使債權請求權的主體。

行政追償作為公法之債其核心仍然是“債”,根據“債”的基本原理,債權人和債務人必須是具有完全責任能力的主體,作為公法之債的行政追償當事人,行政追償主體當然就應當具備公法人資格,換言之,在行政追償中,只有公法人才是唯一的追償主體。 根據公法人理論,所謂公法人,首先是由國家直接依法或者依照法律授權所創設的權利主體,其次是該主體具有獨立的人格,得行使權力負擔義務。也就是說,公法人是要有獨立的財產,在財政管理上有獨立的預算,既享有實施行政職務的權力,也能夠負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體。

可見,將公法人理論作為行政追償主體的資格界定標準,是我國行政追償公法之債的法律屬性的題中應有之義。

(二)行政主體理論修正的可行性

行政主體作為行政法理論中的基礎概念,在大陸法系國家的行政法體系中幾乎均有規定,而我國行政主體資格的內在邏輯矛盾也受到了行政法學界的廣泛質疑和挑戰[14],修正我國行政主體理論是大多數公法學人的主張。 如前所述,行政主體的理論內涵決定了行政追償主體的資格界定,正是由于行政主體理論的不順暢,導致我國行政追償主體界定時,不得不面臨難以理順的各種相關問題。 因而,修正行政主體理論,將公法人作為行政主體的界定標準,進而確定行政追償主體的資格范圍,使行政追償主體適當外部化,不僅不存在學界障礙,也是落實行政追償制度所必需。

根據我國《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》和《行政事業單位國有資產管理辦法》中國有資產管理的規定,行政機關并不享有財產權,而僅是對一定的國有資產占有和使用。 也就是說,行政機關沒有可供履行債務的財產,要履行債務,一律是以國有財產進行,將行政機關作為追償主體本身就存在邏輯上的困難。 可見,就法人理論和行政主體理論而言,也應當回歸大陸法系的傳統[15]。 事實上,在立法例中,雖然中央立法關于追償主體并未明確,但是地方立法已經邁出了一步。 例如1999 年《安徽省行政執法過錯責任追究暫行辦法》第四條,就規定了追償主體為縣級以上人民政府,承擔行政執法過錯責任日常事務的是縣級以上人民政府法制工作機構(1)《安徽省行政執法過錯責任追究暫行辦法》第四條規定:“縣級以上人民政府負責本級人民政府所屬行政執法機關、下級人民政府的行政執法過錯責任的追究工作。 縣級以上人民政府法制工作機構承擔本級人民政府追究行政執法過錯責任的日常事務。”。 雖然該法規已經失效,但是將縣級以上的人民政府作為追究主體的規定,卻是無形之中和大陸法系傳統的行政主體資格相契合。 而現行有效的2006 年實施的《舒城縣行政執法過錯責任追究暫行辦法》第八條,同樣將縣人民政府作為縣行政執法責任追究機關,負責本級所屬的行政機關、鄉鎮人民政府的行政執法過錯責任的追究工作(2)《舒城縣行政執法過錯責任追究暫行辦法》第八條規定:“縣人民政府(以下稱責任追究機關)負責本級所屬行政機關、鄉鎮人民政府的行政執法過錯責任的追究工作。 國家、省垂直管理的行政執法單位及其工作人員的行政執法過錯,由縣政府向其上一級機關提交追究責任的建議,由上一級機關負責追究;縣政府法制工作部門承擔縣人民政府追究行政執法過錯責任的日常事務。”。

是故我國應以借鑒公法人制度為突破口,摒棄國家機關的私法人化理論,回歸大陸法系關于國家機關的非私法人傳統,即僅承認國家為特殊的民事主體,國家機關原則上不具有獨立的法律主體地位,其只能以國家名義從事法律行為。 同時借鑒德國的做法,按行政地區劃分,將省級、市級、縣級設置為公法人,由本行政區劃的地方政府代表其管轄地區享有公法人地位。

五、行政追償主體資格確定的踐行路向

在解決行政主體的公法人資格要求這一理論基礎后,就面臨行政追償主體的具體確定,關于這一問題,學界現有的研究成果,值得借鑒。

(一)確定行政追償主體的立場考量

一般情況下,關于行政追償主體的確定理論,要追溯到行政賠償主體的確定理論,目前,分為管理者說及費用負擔說兩種立場[16]。 管理者說認為,由公務員的管理者承擔行政賠償責任并行使相應的追償權;費用負擔說認為,因為費用負擔者所負擔的費用中也包含了賠償金,所以由承擔國家賠償費用的負擔者來對有故意或重大過失的公務員行使追償權。

管理者說雖然從理論上具有了解行政侵權行為中是否存在故意或者重大過失的可追償情形,便于落實追償的優點,但是,也存在可能因為費用負擔額不充分,而無法請求充分安全對策的情形,此時損害的發生與費用負擔間是否有足夠的因果關系,甚至其間的因果關系只是間接的,再加上以法定比例的計算方式機械地算出管理者所要支出的額度,分配最終損害賠償責任費用也會有不少的困難,在具體運作上將產生相當困難,對此說存在質疑[17]。 有人認為,管理者說“目前極為少數而幾乎沒有人主張”[18];而費用負擔說則對于追償更加有主觀動力,能夠更好地落實行政追償制度,并且從實質上能夠獨立承擔經濟責任的公法人,更可能成為承擔國家賠償費用的負擔者,從邏輯自洽的角度,費用承擔者和公法人理論更加融洽。

(二)行政追償主體資格的構想

探索行政主體的淵源可知,行政主體的確定依據是具備公法人資格,應該從公法人的角度來確定賠償義務機關,即只有具備公法人資格的主體才能成為行政賠償義務機關。 有學者認為:當前,對于國家和地方而言,其各自已經在財政分權和公務分權的基礎上形成了自身獨特的利益,并形成了相互分離而相對獨立的公務,因而它們應該成為獨立的行政主體。 作為地方行政主體,在我國具體包括省、市、縣以及自治州、自治縣等,鄉鎮由于沒有自己的財權不具備行政主體地位[19]。 結合國外的通例,我國賠償義務機關應該確定為國家,具體為中央人民政府和地方各級人民政府,相應地,追償主體應確定為國務院和地方各級人民政府,這樣不僅從理論和立法例上和世界接軌,更重要的是可以從根本上解決行政追償的內部性、追償主體的權威不足、追償主體與自身經濟利益分離的問題,避免出現該追不追的局面。

1.縣級以上各級地方政府。 隨著我國政府機構改革的推進,地方分權制改革使得地方政府的人事權和機構設置權逐步擴大,地方分稅制改革使得地方政府獲得了財政上的獨立性,在這些改革之中已經顯現出國家侵權賠償責任主體多元化的趨勢,故應將地方政府納入國家侵權賠償責任的主體范圍。

2.公權力團體。 隨著我國政府管理職能的轉化,基層群眾自治組織、行業協會、社團等代表群眾利益的非政府組織或者中介組織越來越多得到法律的主體確認和資格授權,其參與社會治理的范圍越來越廣泛。 這些得到法律上授權和特定事項下公權力主體資格確認的公共團體,也應成為國家侵權賠償責任的承擔主體之一[20]。 這些法律法規授權組織的國家賠償,根據我國《國家賠償法》的相關規定,行政賠償義務機關和行政追償主體是一致的,即由公權力團體行使行政追償權。

3.行政追償機構。 行政追償機構是具體進行行政追償的組織,鑒于行政追償主體包括縣級以上地方各級人民政府和公權力團體,而公權力團體的成立條件、資金運作和人員管理都不同于行政機關,大多不僅僅依靠行政法調整,因而,從行政法學研究層面,本文限定在縣級以上地方各級人民政府中行政追償機構的確定問題。

(1)行政追償主體的機構設置。 在各追償主體中,設立行政追償委員會作為專門辦理行政追償案件的內部機構,具體負責行政追償權的行使。 行政追償委員會下設追償辦公室和專案追償委員會。 追償辦公室是行政追償委員會的常設機構,由行政追償主體內部正式工作人員組成。 專案追償委員會是臨時機構,設專職秘書,負責日常行政事務,聯絡各委員組織召開專案追償委員會會議。

(2)行政追償機構的人員組成。 行政追償機構的人員組成,是行政追償公開、公平、公正的保障,人員選配非常重要。 目前我國有些地區成立的行政復議委員會已經運行多年,專家委員制度取得了良好的社會效果,可以為行政追償機構借用。 按照2016 年7 月22 日實施的《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》之要求,各地設立法官、檢察官懲戒委員會的成功經驗,可供參考。 借鑒行政復議委員會和法官、檢察官懲戒委員會的組成設計,行政追償委員會由主任委員、副主任委員、專門委員、專家委員組成,其中主任委員一名,副主任委員兩名。

為保證行政追償委員會的權威性,主任委員由政府主管領導擔任;至于副主任的名額及人選,考慮到我國行政體制改革政府法制辦并入地方司法行政機關,另外,根據《國家賠償費用管理條例》的有關規定,財政部門對國家賠償費用預算、申請、支付、追償等情況直接掌握,所以,兩名副主任委員分別由司法局負責人和財政機關負責人擔任。 主任委員、副主任委員連任不得超過兩屆。

為了使行政追償權相對集中與各級政府的設計相銜接,應當在各行政機關中遴選行政追償委員會專門委員(原則上,一個機關不超過一人),組成專門委員庫。 追償委員會委員必須忠于法律,認真負責,沒有道德瑕疵。 專門委員任期5 年,可以連選連任。

為了保證追償的中立性、專業性和公正性,還應從大學法學院高級職稱者(副教授、教授)、研究機構等法學專家學者(法學研究所副研究員及以上)和資深律師中選聘專家委員,組成專家庫。 各地專家資源不盡相同,對專家委員的具體數量不宜立法統一規定。 外聘專家委員人數應不少于追償委員三分之二的比例,專家委員聘期5 年,無續聘次數限制。

追償委員會委員在任期內的身份變動,應當區別不同情況作出處理。 追償委員會中主任委員、副主任委員如遇工作變動,已經不符合擔任追償委員會中相關職務的條件時,由其接任領導自然替補。至于追償委員會中的專門委員和專家委員,對其任期內身份變化,不符合委員條件的,設置退出或者辭職程序使其不再擔任追償委員會委員,并及時補充專門委員和專家庫人員。

(3)行政追償委員會的工作模式和職能安排。 關于行政追償委員會的工作模式,日本的求償委員會制度值得我們關注。 在日本,針對每一件行政求償案件都專門成立求償委員會(臨時機構),負責對案件進行調查、審議及向公務員求償[21]。 這一制度的優勢在于,針對每一個追償案件成立專門求償委員會,能夠充分注意到個案的具體情況,更能作出有針對性的判斷,作出科學嚴謹的追償結論。 但是,該制度也存在明顯的弊端,畢竟求償委員會屬于臨時機構,由其負責對案件的調查,難以保證法律適用的連續性和專業性,并且,從公正性的角度看,由一個機構既負責證據調查又作出追償決定,難免有既當運動員又當裁判的嫌疑,與回避制度相悖。 因而,筆者認為,雖然日本求償委員會的工作模式對我們有所啟發,但是其臨時機構的性質設定,對于我們并不具有參考價值。

通過以上分析研判,結合我國國情,我國行政追償委員會采用如下工作模式較為可行。 行政追償委員會實行“一案一會”的工作模式,針對每一個行政追償案件成立專案追償委員會,專案行政追償委員會成員由主任委員、副主任委員、專門委員若干名、專家委員若干名組成。 其中,專門委員和專家委員從專門委員庫和專家委員庫中隨機抽取,但本案中的行政賠償義務機關的專門委員應當回避。 為了保證追償的中立性、專業性和公正性,專案追償委員會中,全體委員的總數應為奇數,并且專家委員的數量應當高于主任委員、副主任委員和專門委員的數量之和。

在職能安排上,追償辦公室負責行政追償案件的調查取證,接受被追償人的陳述意見及相關資料,針對案件爭議焦點收集對被追償人所有有利和不利的證據,及法律法規依據,并依據事實及證據作完整的說明,對于案件所涉重要爭點,先予歸納、厘清并作出審議意見,同時參考涉及的法律規定、行政規則、實務見解、法院判例或判決理由、學說理論及類似案件的處理先例,進行資料整合分析,編寫初步結論報告,供專家委員小組審議。 如果案情簡單,能夠認定是否行使追償權,提出初步處理意見;如果案情復雜不易判斷,將資料整合分段分析,并注意內容的完整及時效性,供專案追償委員會審議。 簡言之,追償辦公室負責行政追償案件的調查取證、資料整合分析、編寫結論報告,并提出初步處理建議。

在具體的制度設計上,專案追償委員會采取書面無記名投票方式表決,一人一票,實行少數服從多數的原則,所作追償意見須經超過三分之二以上出席會議委員同意后,方可通過。 追償委員會將初步處理意見上報行政追償主體,行政追償主體不同意委員會的決定,可以退回追償委員會,委員會必須重新討論;如果行政追償委員會仍然堅持原來的決定,行政追償決定即行生效。

六、結語

行政追償制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手,一直處于休眠狀態,暴露了其制度本身必然存在阻礙其落實的問題,其中,行政追償主體的內部化設計就是重要根源之一。 立足現有立法例的框架,通過對行政主體理論的重新梳理,重新界定行政主體的內涵,最終打破行政追償主體的內部化桎梏,激活行政追償這一具有重大意義的制度,利于促進新時代我國法治政府、法治國家偉大目標的實現。