淺析山東省高速公路適度超前發展的必要性與可行性

孫 江,于華龍

（中交公路規劃設計院有限公司,北京 100010）

0 引言

陸海相擁、山川毓秀、資源豐富、人文薈萃，山東作為我國經濟和人口大省，改革開放以來取得了顯著成績。交通運輸作為經濟社會發展的基礎，起到了重要的支撐與引領作用。截至2020 年末，山東省公路里程達到28.7 萬km，其中高速公路里程達到了7 473 km，公路網密度達到了181.8 km/百km2。根據山東省印發的《山東省“十四五”綜合交通發展規劃》，到2025 年山東省公路里程將達到29.7 萬km，其中高速公路里程將達到10 000 km，公路網密度將達到188.1 km/百km2。

當今世界面臨百年未有之大變局，全球經濟環境深刻變化，我國經濟轉向高質量發展階段，對綜合交通運輸發展提出新的更高要求。2022 年《政府工作報告》提出，要“圍繞國家重大戰略部署和‘十四五’規劃，適度超前開展基礎設施投資”。交通運輸部副部長戴東昌在國務院新聞發布會上指出，“今年要適度超前開展交通基礎設施建設和投資，把重點工程建設作為擴大交通運輸有效投資的重要抓手”。在我國經濟面臨新的下行壓力的宏觀形勢下，這一決策部署揭示著黨中央國務院對于通過基礎設施投資拉動中國經濟的決心，同時也指明了未來幾年我國基礎設施的投資建設將進一步向國家重大戰略傾斜的發展方向。

在我國實現第二個百年奮斗目標征程中占據著極為重要地位，被列為交通強國第一批試點省份的山東省，肩負著推進更高起點的深化改革、更高層次的對外開放等新使命。其“十四五”綜合交通運輸規劃尤其是高速公路規劃能否更加全面地支撐國家重大戰略部署，值得審視。

國家發改委投資司司長歐鴻[1]表示，基建項目要適度超前推進碳達峰投資，重點聚焦水利、交通、能源等領域，強化資金要素保障，加快項目前期和開工建設，激發社會投資活力。李連成[2]通過學科之間的對比分析，認為交通作為基礎學科，在中國復興中占有非常重要的地位，交通基建仍有適度超前發展的空間，但過渡超前絕對是不可取的。訾謙[3]認為適度超前的交通基建能夠為區域經濟發展提供有力支撐，是穩投資、擴內需、拉動經濟增長的有效抓手。山東省交通運輸廳廳長賈學英[4]認為，山東省交通基礎設施結構性矛盾比較突出，交通運輸要按照適度超前的原則，加快全面轉型發展，實現全面升級。大部分專家和學者站在特定角度或領域對交通超前發展進行深入分析，對交通基建適度超前發展持肯定態度。該文認為交通基建，尤其是高速公路，其建設和發展與多領域、多行業的發展密切相關，跨行業、跨領域綜合分析高速公路適度超前發展能夠擴寬思路，看清交通相關領域的內在關系，能夠更加全面的分析問題。

該文將從國家戰略、人民需求、經濟增長、山東獨特的流域經濟、產業升級、文旅產業、地形地貌、生產資源要素等維度，通過對比論證、案例分析、跨學科研究等方法，論證山東省高速公路基礎設施適度超前發展的必要性和可行性，為政府、企業投資決策提供借鑒意義。

1 山東省高速公路適度超前分析

適度超前開展交通基礎設施投資，擴大交通運輸有效投資，是我國“六穩、六保”工作的主要抓手，是對沖經濟下行壓力、確保經濟平穩運行的重要支撐，是提高交通運輸供給質量、建設人民滿意交通的重要舉措。

對于致力于建設交通強省的山東省，適度超前開展交通基礎設施投資，有助于支撐其在全面踐行國家戰略、滿足人民需求、拉動經濟增長、助力產業升級、發展流域經濟、發展文旅產業等方面的基礎性與引導性作用；同時，得天獨厚的地形地貌優勢、資源要素優勢，以及提升強化的空間，為山東省進一步適度超前開展交通基礎設施投資提供了必要的保障與發展空間。

1.1 適度超前的必要性

1.1.1 踐行國家戰略，需要打造互聯互通的交通網絡

近年來國家發布的多項國家戰略、規劃都與山東省密切相關，山東省可謂是國家戰略的交匯地。

共建“一帶一路”：山東省向西臨近新亞歐大陸橋，向東臨近日韓，是海上絲綢之路的重要港口省份，是國家共建“一帶一路”戰略的重要節點;建設交通強國：山東省是我國首批交通強國建設試點省份，肩負著落實交通強國戰略的重要使命;國家綜合立體交通網：山東位于京津冀-長三角主軸上，是京哈走廊、京藏走廊的起點省份之一，承載著支撐構建“一軸兩廊”的重要任務;黃河流域生態保護和高質量發展：山東省是黃河下游入海的所在地，是支撐黃河流域生態保護和高質量發展的重要省份。

深入貫徹落實國家戰略離不開交通運輸的引領與支撐，建設交通強省不僅是山東省自身高質量發展的必然要求，更是全面融入國家戰略的重要支撐。

1.1.2 滿足人民日益增長的美好生活需要，建設人民滿意交通的必要

山東省作為我國人口大省，出行需求十分旺盛。根據第七次全國人口普查結果，2020 年山東省規模持續擴大，常住人口為10 153 萬人，總量排全國第二位。近年來，山東省人口增長較為迅速，2020 年常住人口相比2010 年增長約6.0%，高于全國平均水平。旺盛的需求需要匹配充足的供給，這對交通運輸發展提出了更高的要求。

此外，隨著人民生活水平的提高，人民對于美好生活的需要日益增長，對交通出行也提出更高層次的要求。僅僅實現通達顯然已經不能完全滿足人民的出行需要，快速、便捷、舒適、安全、綠色、智慧，人民需要更高品質的出行體驗，要求交通適度超前發展，不斷優化供給結構。山東省目前已基本實現“縣縣通高速”的發展目標，為了進一步提升通達性與便捷性，方便廣大人民的出行，未來山東省還將逐步推動“縣縣雙高速”，這就要求高速公路進一步適度超前發展。

1.1.3 拉動經濟增長，需要發揮交通投資的乘數效應

形勢嚴峻復雜，經濟面臨新的下行壓力。從國際看，世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環境不穩定不確定性因素仍然較多。從國內看，經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，困難和挑戰明顯增多。從山東省來看，長期積累的結構性矛盾和短期面臨的制約性因素交織疊加，供給側結構性改革、擴大有效需求等方面都面臨較大壓力。新的經濟下行壓力下，山東省亟需探索力保經濟平穩增長的有效抓手。

促進山東省經濟平穩增長，交通基礎設施投資拉動仍是有效方式。投資作為拉動我國經濟增長的三駕馬車之一，其對于經濟增長的乘數效應被廣為認可，尤其是高速公路等規模大、經濟社會效益顯著的基礎設施投資項目。2010 年至2020 年間，山東等東部沿海省份的高速公路建設規模大幅增長，年均增速達到了6.05%，而期間GDP 年均增速達到了9.20%，某種程度上可以說明高速公路投資對于經濟的拉動仍然較為顯著，見表1。

表1 主要沿海省份GDP 對高速公路的敏感程度

1.1.4 助力產業升級，需要支撐物流運輸的降本增效

交通運輸作為經濟社會發展的“先行官”，是產業發展的重要支撐。農業、工業等實體產業的發展壯大，需要完善的現代物流予以支撐。農業方面，山東省一直把農業作為發展經濟的基礎產業，農業產值居全國第一，發展方向由傳統農業向現代農業轉變。工業方面，山東省工業發展迅速，基本形成了以能源、化工、冶金、建材、機械、紡織、食品等支柱產業為主體的工業體系。山東是全國唯一擁有41 個工業大類的省份，在全部666 個工業小類當中山東有擁有526 個。未來，隨著山東省工農業發展潛力的進一步釋放，其對于交通運輸，尤其是貨物運輸將提出更高要求。

產業升維發展，需要補足交通基礎設施短板，不斷促進物流運輸降本增效。隨著供給側結構性改革的不斷深入，山東省將不斷優化產業結構，不斷推動新舊動能轉換。交通運輸作為產業發展的重要支撐，也需要不斷更新優化，逐步由依靠傳統要素驅動向更加注重創新驅動轉變。不論是傳統優勢產業的更高質量發展，或是隨著新舊動能轉換催生的新興產業，都需要交通發揮其先導與支撐作用。

1.1.5 發展流域經濟，提升多式聯運組織效率的必要

山東省海洋、水系資源豐富，流域經濟發展潛力大。海洋資源方面，山東半島伸向海洋帶給山東3 300 多千米的海岸線，近全國的1/6，17 萬km2的海域面積，因此也被形象地稱為“陸上一個山東，海上一個山東”；依托臨海優勢，山東省發展形成了青島港、日照港、煙臺港等大型海港。水系資源方面，山東省河流分屬黃、淮、海三大流域及半島獨流水系，逐步建成了“一橫兩縱、三干多支”的內河航道布局，包括京杭運河（主航道三級）、小清河（三級）、新萬福河（三級）等重要航道；依托水系資源，山東省發展形成了濟寧港、泰安港、棗莊港、菏澤港等內河港口。發展流域經濟，需要依托臨海傍水的資源優勢，不斷完善提升航道網，構建干支相連內河水運網；同時，不斷推動鐵水、公水等聯運發展，提升多式聯運效率。

1.1.6 壯大文旅產業，需要構建快進慢游的運輸體系

人文薈萃、山川毓秀，山東省文旅產業發展空間廣闊。泰山在這里崛起，黃河在這里入海，圣人在這里誕生，深厚的文化底蘊與豐富的自然資源歷來就是山東省的亮麗名片。文化方面，山東省是儒家文化發源地，有“禮儀之邦”“孔孟之鄉”之稱。旅游方面，山東省是全國旅游資源豐富的地區之一，現有多處世界遺產、國家級風景區，多座國家級歷史文化名城，悠久的歷史、燦爛的文化、優美的自然風光構成了山東旅游獨特的風格。依托文旅資源優勢，山東省文化旅游業戰略性支柱產業地位充分彰顯，未來將著力打造著名文化旅游目的地。

適度超前投資交通基礎設施，有助于充分發揮交通促進全域旅游發展的基礎性作用。一方面，通過加快國家旅游風景道、旅游交通體系等規劃建設，打造具有廣泛影響力的自然風景線；另一方面，不斷強化交通網“快進慢游”功能，加強交通干線與重要旅游景區銜接。通過不斷推動實現交旅融合發展，形成交通帶動旅游、旅游促進交通發展的良性互動格局。

1.2 適度超前的可行性

1.2.1 地形地貌優勢，降低交通運輸適度超前發展投入

地形地貌優勢，降低了交通建設的成本，提供了適度超前發展的有利條件。與同為東部沿海的其他省份相比，山東省地形平坦，其中山地面積占全省面積僅為14.59%，而廣東、浙江、福建的山地面積分別達到了33.7%、74.6%和53.4%。地形地貌條件很大程度上影響了交通基礎設施的建設成本，以高速公路為例，根據已經公布的規劃數據，山東省“十四五”期間高速公路建設的平均單千米造價為1.63 億元/km，而廣東、浙江、福建分別達到了2.95 億元/km、2.95 億元/km 和2.09 億元/km，見表2。

表2 主要沿海省份山地占比與高速公路單千米造價

1.2.2 資源要素優勢，奠定交通運輸適度超前發展基礎

資源要素充足，便于交通建設資源配置統籌。勞動力方面，山東省人口全國第二，勞動力人口眾多，人力資源總量大；機器設備方面，山東省工業基礎牢固，工業種類齊全，修路建橋所需機器設備供給充足；物料資源方面，山東省礦產資源豐富，采礦和冶金業發展規模大，能為修建高速公路提供物料支撐。可以說，山東具備適度超前開展交通建設的全部生產要素。資源要素本土化供給，一方面可以提高資源利用效率，另一方面也有利于降低交通建設的投入成本。

路域資源豐富，便于路域資源綜合開發探索創新。交通作為人口集聚與經濟發展的先決條件，其對于沿線的輻射帶動作用顯著，具有很強的正外部性。路產與陸域資源綜合開發的模式可以大幅緩解交通建設資金的壓力。正如上文所述，山東省資源豐富，具備較強的開發潛力。圍繞交通線路，山東省具有豐富的土地、礦產、旅游、光伏等路域資源，這就為適度超前開展交通基礎設施投資，探索多種開發與融資模式提供了廣闊空間。

1.2.3 提升空間尚存，交通適度超前投資效率仍有保障

改革開放以來，山東省交通運輸取得了顯著成績。但與同為東部沿海的廣東等省份相比，仍然存在一定的提升空間。以2010 年與2020 年的高速公路為例，2010年山東省路網密度達到了2.71 km/百km2，僅次于江蘇（3.79）和浙江（3.23）；“十二五”至“十三五”期間，除了江蘇更加關注高速鐵路建設外，其他沿海城市均加快了高速公路的建設步伐，至2020 年，山東省高速公路也有一定的提升，密度達到了4.73 km/百km2，但相比其他省份仍然有一定差距，存在進一步提升強化的空間，見表3。在合理規劃的基礎上，交通基礎設施投資仍然較為有效。

表3 主要沿海省份高速公路網密度

2 結論

在當前的發展階段，山東省高速公路適度超前發展是踐行國家戰略和滿足人民需要的舉措，能夠拉動經濟，特別是流域經濟的發展，能夠助力產業升級，壯大文旅產業的發展。與其他沿海省份相比，山東省具備優良的地形、生產要素和路網空間等優勢，能夠為高速公路基建進一步發展提供可能。今后一段時間，山東省可以通過適度超前發展高速公路基礎設施，帶動經濟社會的穩定發展。