治理視角下城市更新主體博弈與協同路徑研究

吳 平(上海楷林樓宇科技研究院， 上海 200011）

城市更新是貫穿我國城市建設與城市治理的重要政策議題[1]。目前，我國常住人口城鎮化率已超過 60%，城鎮化開始進入快速發展的中后期。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》明確強調“加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升”[2]。2021 年，“城市更新”被首次寫入政府工作報告。城市更新是“城市系統”自身不斷完善的一種方式，具體包含 2 方面內容，一是“硬性”的物質（基礎設施、建筑物等）改造，二是各類“軟性”要素（文化、視覺環境乃至人們心理認同）更新。城市更新治理作為城市發展的新理念，是解決目前城市更新活動中一系列主體矛盾的途徑，它強調多元主體共同參與決策過程、多方力量的治理關系以及在城市更新中產生的效應，通過平衡各種利益主體的關系，進一步完善城市更新的目標、決策機制、實施過程和社會影響，最終實現城市的可持續發展。目前，學術界對城市更新治理主體的研究形成以下幾種治理模式：一元結構論（政府主導）、二元結構論（政府、市場）[3]、三元結構論[4]（政府、企業、社會），四元結構論[5]（政府、非政府組織、私人企業和社會公眾），以及多中心治理理論[6]（包括政府在內的治理網絡體系）等。無論是哪種模式，城市更新博弈參與人的多元化、復雜化已成為新趨勢。

深圳是我國城市更新的先鋒城市，是市場化城市更新模式的典型代表，其具有最完善的城市更新政策體系，也形成了更加面向實施層面的城市規劃和技術標準。基于此，本文通過對深圳城市更新各參與主體治理理念和角色轉變的研究，探討了面向協同治理、實現共享共治大都市城市更新的治理模式，這也是“十四五”時期我國加快推進以人為核心的新型城鎮化的必然戰略選擇，研究為協調大都市城市更新中不同治理主體間的關系，指導大都市區城市更新的可持續發展提供了新視角，具有一定的理論和現實意義。

1 深圳城市更新的發展脈絡

當前，我國城市更新比較活躍的地區主要集中在東部沿海城市，特別是珠三角地區，因其受制于土地緊缺和早期產業導入帶來的高速城市建設，是我國比較早進入城市更新階段的區域。深廣佛等市的城市更新工作也從工程項目為主導轉向制度的構建，逐步建立起規范各參與主體的法規規章體系，形成了具有屬地特色的城市更新治理結構[7]。深圳在 2000 年正式拉開城市更新帷幕，其間隨著參與主體力量交替演變，城市更新模式不斷改變，早期以政府為主導的開發模式，逐步在向政府、市場主體、權利主體等多元主體參與演變。2020 年 12 月 30 日，《深圳經濟特區城市更新條例》（以下簡稱《更新條例》）正式發布，是我國第一部城市更新立法，標志著我國城市更新正式進入法制時期。在更新形式上，深圳目前形成了綜合治理和拆除重建 2 種城市更新形式，其中市場主導下的拆除重建成為深圳主流城市更新形式。深圳城市更新發展脈絡如圖 1 所示。

圖 1 深圳城市更新發展脈絡

2 城市更新主體角色界定與權益主張

根據《更新條例》，城市更新應當遵循政府統籌、規劃引領、公益優先、節約集約、市場運作、公眾參與的原則，其實施主體主要包括物業權利人、市場主體、政府，或由其合作實施。因此，政府、市場主體（房地產開發企業）、權利主體（村民、村集體或者代表其利益的經營公司）構成了深圳城市更新中的 3 大主要治理主體，除此之外，社會群體（非政府組織、專家、公眾、媒體等）作為深圳城市更新治理主體的重要補充，成為城市更新治理的第 4 大主體。城市更新的核心在于各治理主體的利益再分配，更新主體的博弈過程即是空間資源實現“最佳用途”再次配置，也是圍繞空間的各種權利的再次配置[7]。多元主體利益關系權利模型如圖 2 所示。

圖 2 多元主體利益關系權利模型

2.1 政府：從“政府引導”走向“政府統籌”

政府一直以來是深圳市城市更新最重要的治理主體之一，但是在不同階段，政府所發揮的作用則有所差異。2009 年頒布的《深圳城市更新辦法》，率先明確了“政府引導、市場運作”的更新機制，如市場主導城市更新單元劃定并編制單元規劃，同時可覆蓋政府主導的法定圖則、政府主導的協商式規劃等。隨著深圳城市更新的推進，這種“弱政府引導、強市場主導”模式也暴露了諸多問題，如在小型城市更新單元中占有較大公共利益用地落實困難、開發邊界的不閉合導致連片開發難度加大等，市場主體追求經濟利益使得市場力量在公共利益方面實現難度較大等。基于此，2015 年，深圳“十三五”規劃提出了市場主導與政府調控發展平衡的思路，政府角色從“積極不干預”轉向“積極調控”。2020 年《更新條例》則更進一步明確了政府的職責，確定了“政府統籌、市場運作”的基本原則，政府的行政主導作用進一步提升。政府以片區統籌規劃為契機，重點在利益統籌、空間統籌、實施統籌 3 大方面實現剛性管控與彈性優化相結合的頂層設計機制。同時明確“市級（市政府、市城市更新部門）—區級（各區政府、區城市更新部門）—街道辦”的 3 級政府實施主體。在政策上建立起“法規—政策—技術標準—操作” 4 個層面的城市更新政策法規體系，并常態化地針對出現的問題出臺“打補丁”政策，促進了城市更新的有序進行。

2.2 市場主體：從“單求盈利”走向“兼顧公益”

市場主體是深圳城市更新的重要參與者，主要是指具備房地產開發資質的企業。企業在城市更新中雖體現出缺乏公益性的特點，但也發揮了積極的作用。一是開發商具有資金優勢，能夠對政府公共部門投資起到有力的補充；二來開發商具有運營優勢，保障城市更新項目開發后的持久運營。政府的政策約束，倒逼開發商在城市更新中必須考慮公共利益，實現由“單求盈利”向“兼顧公益”轉變。隨著政府機制作用的加強，這種被動式的公共利益屬性將不斷增強，如一直以來深圳城市更新捆綁人才住房、保障性住房的配建比例，特別是《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》出臺后，城市更新項目中人才住房、保障性住房配建比例在大幅度提高：15%～20% 的商務公寓建成后移交政府，作為人才公寓。總之，市場主體作為深圳城市更新的主要實施者，在平衡經濟利益與公共利益中，應積極與政府的政策體系接軌。

2.3 權利主體：從“權益補償”走向“深度參與”

權利主體即物業權利所有人，主要包含村民、村集體企業或者代表其利益的經營公司等，是城市更新直接的利益相關者。在我國，由于物業權利人具有利益分散化的特點，其作為主動或者被動參與者，在更新中往往充當了“虛位主體”的角色。物業權利人訴求得不到滿足是阻礙城市更新進度的重要原因之一。早期深圳的城市更新，權力主體則更關注自身權益補償，城市更新的門檻也相對較低，隨著 《更新條例》頒布，則進一步強化了物業權利主體參與機制，要求在城市更新過程中，暢通利益相關人及公眾的意見表達渠道，保障其在城市更新政策制定、計劃規劃編制、實施主體確認等環節以及對搬遷補償方案等事項的知情權、參與權和監督權。同時，深圳城市更新意愿征集門檻和公開選擇市場主體比例實行雙 95%，這將城市更新的主動權更大程度地與物業權利人掛鉤，物業權利人參與利益再分配的程度也在不斷增大。由于物業權利主體對城市更新市場主體選擇和更新進程都具有話語權，在深度參與城市更新過程中，物業權利主體的作用也將不斷增強。

2.4 社會群體：從“技術理性”走向“多元參與”

城市更新治理的社會主體主要是指除了政府、市場和權利主體之外的其他參與治理的主體，非政府組織、公眾、各類媒體等對深圳市城市更新建設均產生了積極作用。當代更新社會群體的角色從單純的基于“技術理性”的“技術專家”衍變為“利益的代理人”與“空間資源設定和利益分配的協調者”等更加復雜的角色[8]。目前，參與深圳城市更新的非政府組織主要為深圳市城市更新開發企業協會，這是全國第一家城市更新行業協會。其參與城市更新的方式也日趨多樣化，非政府組織和專家等通過行業協會、論壇等多種形式參與城市更新，并表達自身專業意見。同時，專家為深圳全市城市更新政策、規劃等頂層設計建言獻策，在城市更新規劃評審階段把握規劃方向的準確性，也間接影響整個城市更新進程。除此之外，公眾作為城市更新積極和消極的被影響者，主要受到周邊區域拆遷活動的影響，在一定程度上對城市更新活動具有監督作用。媒體在深圳市城市更新中則主要發揮了信息傳遞、輿論監督、引導輿論、教育的重要功能，且這種功能在隨著媒體技術的不斷發展而增強。

3 城市更新利益主體的互動關系

城市更新其實就是政府、市場主體、權利主體、社會群體等反復博弈、協商和平衡的過程。政府作為深圳城市更新的權力主體，通過政策、規劃等制度手段，從引導逐步走向統籌。市場主體作為深圳城市更新的主要參與者，通過投資付出獲得經濟收益，同時在政府倒逼下兼顧公益。權利主體則是物業權力所有者，在追求個人經濟利益的過程中，從單純的“權益補償”逐步向“深度參與”轉變。非政府組織（NGO）、專家等社會群體在深圳城市更新階段均發揮其建言獻策和輿論導向的作用，間接影響整個城市更新進程。總之，深圳城市更新，從“無為而治不亂”的市場化到“市場化＋政府統籌”雙輪驅動，這 4 大治理主體在不同階段發揮的作用也不盡相同，最終形成了多元主體共治的模式。這是在堅持政府統籌的前提下，不斷優化城市更新體制機制、契合市場變化、完善更新改造實施方式和不斷演進程序，也是不斷趨于指力平衡的過程。多元主體權益平衡模型如圖 3 所示。

圖 3 多元主體權益平衡模型

圖 4 城市更新空間規劃銜接體系

4 城市更新主體利益整合與協同策略

4.1 目標策略：形成共建共享的城市更新目標

城市更新主體博弈的首要核心即是利益再分配，而造成利益沖突的原因在于各自主體目標追求的不一致性，因此，形成共有目標是消除利益沖突的重要路徑之一，也是驅動各主體行動一致的主要動力。根據不同城市更新治理主體的價值驅動，深圳城市更新應當形成以平衡目標為導向的治理體系，其特點可以歸納為 5 個方面：體現社會公平，平衡業主個體利益，優化城市產業結構，完善城市功能，改善人居環境。

4.2 組織策略：建設多方共治的參與機制

城市更新作為一項帶有公共政策屬性的集體行動，政府始終在其中占據著重要的地位。積極強化市場主體和政府、權利主體之間的對話機制。開發商則需要在遵守政策和規章制度的前提下，提升自身的社會責任感和意識。物業權力主體在積極表達自己意愿前提下，通過多種手段加強與其他治理主體的溝通效果，減少可能的社會沖突。建立互動開放的城市更新公眾參與制度和土地整備利害關系人參與機制，將公眾參與貫穿于城市更新全過程。充分保障和尊重土地整備當事人表達意見的權利，建立當事人參與機制，確保其申訴和救濟渠道暢通，讓土地整備利害關系人參與土地整備利益的協調與平衡；使城市更新從規劃審批到后期實施運營都能夠通過公眾參與，使規劃方案信息透明化。

4.3 制度策略：推進空間規劃與制度設計并重

空間規劃和制度設計是深圳城市更新實施兩大重要抓手，也是治理主體行使各自權力的保障。在市場經濟條件下形成的以產權制度為基礎的利益平衡需求，城市更新已經遠超出了空間規劃層面。 當前，正是新一輪全國規劃調整期，加強既有法定規劃體系（國土空間規劃技術體系）和城市更新規劃體系（城市更新規劃技術體系）銜接，強化城市更新在國土空間規劃中的落地性，在頂層設計層面形成治理主體參與城市更新的藍圖。同時，在計劃規劃階段和實施階段形成與之匹配的城市更新全流程制度，為城市更新提供制度保障。城市更新空間規劃銜接體系如圖 4 所示。

4.4 機制策略：形成系統化的約束機制

由于當前體制機制不順暢，深圳市城市更新仍然困難重重，特別是存在各類社會管理之間著“交叉錯位”(分工不明，對接困難)、“斷層缺位”(職責不清，扯皮推諉)、“爭利越位”的現象。這種體制機制的完善是一項包括多個層級、多項子系統且相互交織的復雜系統工程。綜合而言，信任機制是基礎，信任的缺失會導致更新主體之間合作關系無從構建；協調機制是關鍵，通過探索建立平等的管理和協調模式，形成城市更新決策、協調、執行 3 個層次的協調機構，有效避免了更新主體之間的利益沖突；溝通機制是途徑，通過建立多樣化的溝通平臺和溝通手段，加強了信息在主體之間的流動，進一步明確更新主體的合理分工；考核機制是保障，建立系統的城市更新規劃績效考核制度，有利于強化對更新主體的約束。

5 結 語

綜合所述，城市更新辦法中對各治理主體“權、責、利”的安排，決定著城市更新治理結構的開放程度。各治理主體基于自身資源配置能力、利益博弈能力強弱而形成的角色關系在很大程度上決定了城市更新的內容和結果[9]。在深圳近 20 a 的城市更新過程中，逐步建立起了政府、市場主體（房地產開發企業）、權利主體（村民、村集體或者代表其利益的經營公司）、社會主體（NGO、專家、公眾、媒體等）等 4 大治理主體，且在不同的歷史發展階段，四者之間在各自利益驅動下發揮著差異化的作用，通過目標驅動、多元參與、制度創新、約束機制等協同發展路徑，將不斷促使深圳城市更新走向穩健發展。展望未來，城市從簡單擴張轉向存量發展是人類世界的必然趨勢，城市更新作為一個動態過程，應當不斷適應經濟、社會環境變化，形成與之匹配的治理結構，從而通過城市更新推動經濟社會發展，實現人民生活美好愿景。